【內(nèi)容摘要】基于現(xiàn)有幾起司法案例與司法解釋，從“校鬧”的特征梳理與概念界定出發(fā)，論述“校鬧”的產(chǎn)生原因及依法綜合治理對策。“校鬧”產(chǎn)生的直接原因在于家長法律觀念淡薄、缺乏法律維權(quán)途徑與學(xué)校糾紛處理機制;深層原因則在于校園安全法律體系的不完善。并從頂層設(shè)計、機制建立、推動落實三個層面出發(fā)，提出推進校園安全立法進程，建立完善協(xié)同共治、責(zé)任明確的治理機制，完善校園安全管理具體舉措的“校鬧”問題依法綜合治理對策。

【關(guān) 鍵 詞】校鬧;學(xué)校安全;法治;綜合治理

中圖分類號：D926 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）11-0001-05

作 者 簡 介：何元皓（1999-），男，漢族，四川南充人，華東師范大學(xué)教育學(xué)部公共事業(yè)管理學(xué)系，本科，研究方向：教育管理、教育法。

近年來，隨著學(xué)校、家庭與社區(qū)、社會之間的交流逐漸增多，學(xué)校周邊與校園內(nèi)部的情況也變得愈發(fā)復(fù)雜，學(xué)校安全事故頻繁發(fā)生，由此引發(fā)的“校鬧”問題也屢見不鮮，成為校園治理領(lǐng)域的熱點話題。“校鬧”問題不僅對學(xué)校管理秩序與正常教育教學(xué)活動的開展造成了嚴(yán)重的破壞，由此引發(fā)的輿論風(fēng)波，還會對學(xué)校的社會聲譽產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，進而威脅到學(xué)校治理的穩(wěn)定性與教育事業(yè)的長期健康發(fā)展^[1]。

對此，教育部等5部門于2019年8月20日聯(lián)合頒布的《關(guān)于完善安全事故處理機制維護學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》，就“校鬧”問題作出了回應(yīng)^[2]?！兑庖姟分小耙婪ㄖ卫硇ｔ[”的提出，為“校鬧”問題的依法綜合治理作出了方向上的指引。基于此，本文通過對“校鬧”問題的特征、概念及其產(chǎn)生的原因作出梳理與分析，并就“校鬧”問題的依法綜合治理提出相應(yīng)的對策與建議，以期為我國校園安全建設(shè)出謀劃策。

一、何謂：“校鬧”問題的特征梳理與概念界定

（一）對“校鬧”概念的兩種討論

作為學(xué)校治理領(lǐng)域新出現(xiàn)的一大公共問題，學(xué)界目前對“校鬧”的討論與研究還相對較少，其概念也尚未得到明確界定。當(dāng)前有關(guān)“校鬧”概念的討論主要分為“廣義”與“狹義”兩類。

廣義的“校鬧”是指，教師、學(xué)校工作人員、學(xué)生、家長及親屬等相關(guān)利益群體為達到某種目的，以校園沖突或校園民事糾紛為理由，采取不合法、不合理的手段要挾學(xué)?；蛘?，企圖從中獲利的不法行為^[3]。狹義的“校鬧”則意指，由于學(xué)校安全事故等原因與學(xué)校產(chǎn)生糾紛后，學(xué)生家長、親屬以及聘請的社會無關(guān)人員，通過到學(xué)校胡攪蠻纏、無理取鬧，侵犯學(xué)校教職工人身權(quán)利，對學(xué)校正常教育教學(xué)管理秩序造成不良影響為手段，迫使學(xué)校接受其某種不合法、不正當(dāng)要求的行為^[4-5]。

廣義與狹義的“校鬧”概念，在行為人、行為動機、行為方式等方面的界定，都有所不同。其中，廣義概念中“校鬧”的行為人既包括學(xué)生家長及親屬等學(xué)校外部人員，也包括教師、學(xué)校工作人員等學(xué)校內(nèi)部人員在其中，較狹義的“校鬧”概念更為廣泛;其次，狹義“校鬧”的行為動機僅在于學(xué)校安全事故發(fā)生后，家長及親屬與學(xué)校產(chǎn)生的責(zé)任利益糾紛，而廣義概念則包含各主體的特殊利益訴求在內(nèi);最后，在行為方式方面，兩種定義中的“校鬧”行為都具有不合法、不正當(dāng)?shù)奶卣鳎讵M義的“校鬧”概念中，行為對象是學(xué)校及其教職工，廣義概念則包含學(xué)校、政府及其內(nèi)部人員在內(nèi)。

兩種對“校鬧”概念的闡釋各有不同，在對“校鬧”綜合治理進行討論之前，需要對“校鬧”事件中的法律事實與法律主體關(guān)系進行梳理與呈現(xiàn)，從而對“校鬧”的概念作出明確且清晰的界定。

（二）“校鬧”事件的特征梳理

在北大法寶上輸入“校鬧”進行案件搜索得到6篇司法案例與5篇司法解釋，對案例事件與司法解釋進行分析后發(fā)現(xiàn)，“校鬧”應(yīng)包含以下5點特征：

（1）“校鬧”的行為人一般是指學(xué)生家長、親屬等校外人員;（2）“校鬧”的行為對象是學(xué)校，以及具體的教職工個人;（3）“校鬧”的行為方式主要包括堵門堵路、拉橫幅、哭鬧、停放尸體、打砸行為、沖擊校門、聚眾游行靜坐、毆打教職人員等，這些行為都具有不合法、不正當(dāng)?shù)奶卣?（4）“校鬧”的直接原因，在于因?qū)W校安全事故而產(chǎn)生的家長與學(xué)校之間的責(zé)任、利益糾紛，主要表現(xiàn)形式為索要經(jīng)濟賠償;（5）“校鬧”行為構(gòu)成對他人權(quán)益的直接侵犯，甚至威脅到教職工與其他學(xué)生的生命安全，對學(xué)校管理秩序、教育教學(xué)工作的開展造成干擾與破壞。

基于對“校鬧”特征的梳理，本文對“校鬧”的概念作出如下界定，即“校鬧”是由學(xué)生家長、親屬等校外人員，由于學(xué)校安全事故等原因與學(xué)校產(chǎn)生責(zé)任利益糾紛后，采取不合法、不正當(dāng)?shù)氖侄我獟秾W(xué)校，迫使學(xué)校接受其訴求，并對正常的學(xué)校管理秩序、教育教學(xué)工作產(chǎn)生嚴(yán)重干擾，甚至對他人合法權(quán)益構(gòu)成侵犯的非法行為。

二、為何：“校鬧”問題產(chǎn)生的原因分析

“校鬧”行為雖然由學(xué)生家長與學(xué)校之間的責(zé)任與利益糾紛所產(chǎn)生，但就這一問題頻頻出現(xiàn)的原因、采取的過激行為，以及“校鬧”問題所造成的社會影響而言，校鬧早已超出了民事糾紛這一概念所能覆蓋的范疇?！靶ｔ[”問題中造成嚴(yán)重后果，如造成教職人員生命安全傷亡的，需要刑法的介入方能解決問題，而“校鬧”對教育事業(yè)健康發(fā)展造成的嚴(yán)重后果，則屬于社會問題的討論范疇。

故此，在討論“校鬧”為何產(chǎn)生的同時，不能只片面地尋求家長與學(xué)校這兩大直接相關(guān)主體的問題所在，同時還需要基于法治的視角，對目前有關(guān)校園安全問題治理的法律法規(guī)體系作出審視，從而為“校鬧”問題綜合治理對策的提出提供依據(jù)與支持。

（一）“校鬧”問題的直接成因分析

就“校鬧”問題中的主體因素而言，“校鬧”產(chǎn)生的原因是家長與學(xué)校圍繞學(xué)校安全事故問題處理而產(chǎn)生的責(zé)任利益糾紛，這是“校鬧”問題的表層特征。一方面，對事故責(zé)任、經(jīng)濟賠償?shù)脑V求，是直接導(dǎo)致家長不正當(dāng)、不合法行為產(chǎn)生的原因;另一方面，學(xué)校糾紛處理機制的缺失，也是造成“校鬧”這一不合法、不正當(dāng)行為產(chǎn)生的原因所在。具體來看，造成校鬧問題的直接原因包括家長法律意識淡薄、缺乏法律維權(quán)途徑以及學(xué)校糾紛處理機制缺失三點。

1.家長法律觀念淡薄，無理取“鬧”

學(xué)生家長法律觀念淡薄，在學(xué)校安全事故發(fā)生之后，不顧責(zé)任認(rèn)定的法律程序，一昧認(rèn)為學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一切責(zé)任并對其損失進行賠償，是其采取“校鬧”行為的“導(dǎo)火索”。家長法律觀念淡薄，主要體現(xiàn)為對學(xué)校責(zé)任與自身監(jiān)護人責(zé)任的邊界認(rèn)識不明晰，以及對責(zé)任承擔(dān)主體不明晰兩方面。

第一，學(xué)校與監(jiān)護人責(zé)任劃分不明晰。根據(jù)我國《民法通則》第16條的規(guī)定，一般情況下，由于學(xué)校不作為學(xué)生監(jiān)護人，對學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任?！秾W(xué)生傷害事故處理辦法》第10條也規(guī)定，在學(xué)校盡到安全教育、管理與保障的義務(wù)之后，由于學(xué)生個人或監(jiān)護人原因造成的安全事故，學(xué)校無需承擔(dān)責(zé)任。家長對自身監(jiān)護責(zé)任的不了解、不明晰，是造成家長與學(xué)校之間矛盾糾紛的直接原因之一。

第二，安全事故發(fā)生后責(zé)任承擔(dān)主體不明晰。根據(jù)《義務(wù)教育法》與《侵權(quán)責(zé)任法》第38-40條規(guī)定，校方對在校學(xué)生僅承擔(dān)教育、管理和安全保障方面的職責(zé)與義務(wù)。若由于學(xué)校硬件設(shè)施、管理過錯、保護救助不力、教職工履職等原因造成學(xué)校安全事故的發(fā)生，學(xué)校需要承擔(dān)直接責(zé)任;若學(xué)校以外人員造成學(xué)生傷害，學(xué)校則在其管理過錯內(nèi)承擔(dān)墊付責(zé)任。另外，《學(xué)校安全事故處理辦法》第14條規(guī)定，教職工與履職無關(guān)的純粹個人行為造成的學(xué)校安全事故發(fā)生時，學(xué)校不承擔(dān)責(zé)任。由于家長對學(xué)校安全事故中責(zé)任認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定并不知曉，且極易受情緒影響，從而導(dǎo)致“校鬧”行為的發(fā)生。

2.家長缺乏法律維權(quán)途徑導(dǎo)致“校鬧”

缺乏法律維權(quán)途徑，也是在學(xué)校安全事故發(fā)生后，家長采取“校鬧”的不合法、不正當(dāng)形式，作為激進維權(quán)的方式的原因。一方面，我國缺乏校園安全相關(guān)法律，現(xiàn)行法律存在效力缺乏、標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題;另一方面，家長缺乏法律援助，法律途徑不暢通，并且法律維權(quán)成本過高，從而采取“校鬧”的激進維權(quán)方式。

第一，學(xué)校安全事故處理缺乏法律依據(jù)的有力支撐。目前我國尚且缺乏諸如《校園安全法》、《學(xué)校法》等專門涉及校園安全方面的法律文件，學(xué)校安全事故發(fā)生之后，唯一能夠讓家長維權(quán)時“有法可依、有據(jù)可循”的，便是《學(xué)生傷害處理辦法》與《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》兩部行政法規(guī)，以及部分地方行政法規(guī)。但在學(xué)校安全事故的實際處理過程中，這些法規(guī)卻存在強制力不足、效力缺乏、約束力低的問題。并且，這些法規(guī)并未說明安全事故的賠償標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)等重要問題。第二，法律援助缺乏，法律途徑不暢通，法律維權(quán)成本高。由于現(xiàn)行法規(guī)缺乏關(guān)于學(xué)校安全事故處理的詳細標(biāo)準(zhǔn)，家長尋求法律援助的途徑缺失，加以法律維權(quán)存在不暢通、成本高的問題，事故發(fā)生后難以得到合理解決，便會導(dǎo)致家長出于維權(quán)的需要，采取“校鬧”的手段。長此以往，學(xué)生家長和社會公眾，便會形成“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯位觀念，導(dǎo)致“校鬧”事件無從休止。

3.學(xué)校糾紛處理機制缺失，消極應(yīng)對“校鬧”

從現(xiàn)有關(guān)于“校鬧”的司法案例來看，“校鬧”問題出現(xiàn)的直接動因，在于學(xué)校安全事故后責(zé)任的劃分。家長及其親屬由于法律觀念淡薄、情緒憤怒的綜合影響，采取不合法手段對學(xué)校施壓進行要挾時，學(xué)校往往由于糾紛處理機制的缺失，被迫采取消極應(yīng)對的措施，令校鬧走向“鬧”而不止的困境之中。

第一，學(xué)校糾紛處理機制缺失，采取規(guī)避責(zé)任的消極態(tài)度，導(dǎo)致“校鬧”矛盾持續(xù)激化。從現(xiàn)有關(guān)于“校鬧”的司法案例來看，學(xué)校糾紛處理機制的缺失，確實是造成學(xué)校采取錯誤、消極手段對應(yīng)“校鬧”，從而導(dǎo)致“校鬧”矛盾持續(xù)激化的原因所在。在“校鬧”發(fā)生后，由于缺乏合理合法的糾紛處理機制，學(xué)校迫于對自身權(quán)益的維護，以及保護在校學(xué)生、教職人員人身安全的義務(wù)，從而采取消極應(yīng)對“校鬧”的態(tài)度與措施，如停課、關(guān)閉校門、強行制止甚至發(fā)生肢體沖突等不當(dāng)措施。一方面，這會令“校鬧”事件中的雙方矛盾持續(xù)激化，另一方面，也會影響社會輿論的導(dǎo)向，有損于學(xué)校聲譽及其社會形象。

第二，糾紛處理機制缺乏，學(xué)校采取“息事寧人”的態(tài)度。根據(jù)《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《侵權(quán)責(zé)任法》中有關(guān)事故責(zé)任承擔(dān)部分的內(nèi)容，“無民事行為人在幼兒園、學(xué)校或其他教育機構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但能夠盡到教育、管理職責(zé)的，不承擔(dān)責(zé)任”。但由于糾紛處理機制的缺失，學(xué)校往往在“校鬧”發(fā)生后陷入孤立無援的境地，從而采取“息事寧人”的消極策略。這對學(xué)校自身權(quán)益而言無疑是弊大于利的，不僅違背了法治的辦事原則，還可能助長不正之風(fēng)。長此以往，“校鬧”問題將難以通過法律途徑得到解決，陷入“鬧”而不止的困境之中。

（二）校園安全法律體系不完善

除開“校鬧”問題中家長與學(xué)校兩大主體由于法律觀念淡薄、對自身責(zé)任不夠明晰、糾紛調(diào)節(jié)機制的缺失等直接原因外，校園安全法律體系的不完善，是“校鬧”問題治理困難的根本原因所在。

1.校園安全立法缺失，以政策代法律缺乏長期效力

校園安全立法缺乏，是我國校園安全問題“無法可依”、難以從根本上得到治理的原因所在^[6]。校園安全立法的缺失，一方面是指我國尚無《校園安全法》、《學(xué)校法》等專門法律，另一方面是指當(dāng)前我國在校園安全治理過程匯總，以政策代法律的實際情形。

第一，我國校園安全立法尚且空缺，并無諸如《校園安全法》、《學(xué)校法》等有關(guān)校園公共安全問題的專門法律。校園安全立法的缺失，是導(dǎo)致處理學(xué)校安全事故問題時“無法可依”的根本原因所在。在學(xué)校安全事故發(fā)生后，能夠直接有據(jù)可循的法律條文，散布在《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》等民事法律之中。但是，相關(guān)法律條文并未就學(xué)校安全事故的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)作出特殊性的解釋，難以體現(xiàn)教育事業(yè)在我國社會事務(wù)中的特殊地位。

第二，在我國校園安全領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的法律文件尚且空缺，取而代之的是以政策文件替代法律。這些政策文件在校園安全問題的實際治理之中，發(fā)揮著等同于法律的重要作用。但是，這些政策文件雖然對校園安全問題、以及“校鬧”問題的預(yù)防、治理、體制機制建立作出了指示性、綱領(lǐng)性的作用，但是由于文件性質(zhì)導(dǎo)致的效力缺乏，和對學(xué)校安全事故中相關(guān)主體具體權(quán)責(zé)的劃分并未涉及，導(dǎo)致其在實際治理過程中的效力與可操作性均受限制。

總而言之，校園安全立法的缺失，與以政策代法律的現(xiàn)狀，是造成校園安全問題“無法可依”，具體操作過程“無據(jù)可尋”的重要原因，是“校鬧”問題發(fā)生的背景性根源所在。

2.現(xiàn)行政策處理標(biāo)準(zhǔn)模糊，實際操作性不強

現(xiàn)行有關(guān)“校鬧”問題治理提供直接法律依據(jù)的，是2019年教育部聯(lián)合5部門共同頒布的教育部等五部門《關(guān)于完善安全事故處理機制維護學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》。《意見》就“校鬧”問題治理作出了詳細回應(yīng)，并就治理體系構(gòu)建提出了重要意見。其中，提出健全學(xué)校安全事故預(yù)防與處理機制，從源頭上對學(xué)校安全問題進行把控，是治理校鬧問題的根本;其次，就學(xué)校安全事故糾紛的處理，提出了建立協(xié)商調(diào)解制度、依法裁判侵權(quán)責(zé)任、依法懲處“校鬧”人員等指導(dǎo)性意見;最后，提出建立多部門協(xié)調(diào)配合的“校鬧”防控機制。

《意見》從四個方面對“校鬧”問題的治理，刻畫出了包含預(yù)防處理、協(xié)商調(diào)解、依法懲處、多方協(xié)作等在內(nèi)的治理框架，為治理“校鬧”提供了重要政策依據(jù)。然而，關(guān)于“校鬧”治理的具體處理辦法、承擔(dān)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)等重要問題，《意見》卻并未作出詳細說明與劃分，存在操作性低的問題，難以真正有效地服務(wù)于“校鬧”問題的實際處理過程。以《意見》第10條為例，在列舉了“校鬧”的8種具體形式后，提出“通過聯(lián)合懲戒機制”對“校鬧”人員實施懲戒，但是并未說明聯(lián)合懲戒機制中，各部門所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)權(quán)責(zé)，也忽略了懲戒實施的具體標(biāo)準(zhǔn)。同樣，《意見》將“涉嫌構(gòu)成尋釁滋事罪、聚眾擾亂社會秩序罪”等刑事罪名，以及“構(gòu)成違反治安管理”的“校鬧”行為，納入依法懲處的范圍內(nèi)，但在“校鬧”的具體行為上，并未就應(yīng)當(dāng)納入依法懲處的“校鬧”規(guī)模、形式、影響作出具體說明，忽視了將“校鬧”這一非法行為的自身特征納入考量，必然會造成實際懲處過程中標(biāo)準(zhǔn)不明的情形發(fā)生。

3.相關(guān)部門權(quán)責(zé)劃分不明，難以產(chǎn)生治理“合力”

“校鬧”治理難問題還有一個原因在于，現(xiàn)行政策對于治理過程中各部門間的權(quán)責(zé)劃分不夠明確，導(dǎo)致治理“合力”產(chǎn)生困難。以《意見》為例，雖然由教育部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同頒布，作為政策而言，已具有較高效力與權(quán)威性?！兑庖姟分刑岢鲂纬伞安块T協(xié)作”的“工作格局”，明確“牽頭部門”規(guī)范學(xué)校安全事故處置程序。并且提出如“教育部門會同司法行政機關(guān)推進學(xué)校安全事故糾紛調(diào)解組織建設(shè)”、“司法行政部門應(yīng)當(dāng)組織法律援助機構(gòu)”等指導(dǎo)性意見。但是就政策文本的具體內(nèi)容來看，并無對各部門之間所負(fù)有責(zé)任與權(quán)限的詳細規(guī)定，各部門間權(quán)責(zé)劃分不明細，難以在實際處理過程中達成分工明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的治理“合力”。

三、何為：“校鬧”問題的綜合治理模式

“校鬧”問題，屬于校園安全的范疇，更屬于社會治理中的重要任務(wù)。這并不僅僅是因為“校鬧”問題涉及到學(xué)校這一特殊社會組織的內(nèi)部管理效能問題，更是因為“校鬧”牽涉到社會群眾對于教育事業(yè)發(fā)展的“信任感”問題，更是涉及到多方主體的權(quán)益與責(zé)任。這決定了“校鬧”問題的治理必須以法律為基礎(chǔ)，是一個長期而復(fù)雜的綜合治理過程。

“校鬧”問題的綜合治理模式，既要注重頂層設(shè)計的完善，又要做好相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合機制的建立健全;既要注重對學(xué)校安全事故的預(yù)防，又要形成有效應(yīng)對措施?？偠灾靶ｔ[”治理需要協(xié)同社會各界力量，在制定與完善相關(guān)法律法規(guī)的前提下，建立協(xié)同共治、責(zé)任明確的多部門聯(lián)合治理機制，實際推動落實“依法治?！边M程，形成權(quán)責(zé)明確、機制完善、協(xié)同一體的“校鬧”綜合治理模式。

（一）頂層設(shè)計：推進《校園安全法》的立法進程

作為一種由國家保障實施的社會規(guī)范，法律對全部社會成員都發(fā)揮著普遍的約束作用。毋庸置疑，綜合治理“校鬧”問題的核心要務(wù)，在于遵循依法辦事的原則，依靠法律化解社會矛盾。以法律法規(guī)的形式，明確劃分學(xué)校安全事故中各主體間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，才能使得“校鬧”問題得到徹底解決^[7]。

近年來，中央政府及各部委在國家層面針對校園安全問題出臺了相應(yīng)的行政法規(guī)及行政規(guī)章等規(guī)范，一些地方政府也相繼出臺了有關(guān)校園安全的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章，但由于缺乏相應(yīng)的強制性與穩(wěn)定性，實際效用未能發(fā)揮。為有效實現(xiàn)對“校鬧”問題的綜合治理，必須注重頂層設(shè)計，加快推進《校園安全法》的立法進程，為“校鬧”問題的治理提供具體的法律依據(jù)，將法治精神貫穿于預(yù)防、處理的全部過程之中。

具體來說，“校鬧”治理層面的法律規(guī)范建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括以下3點內(nèi)容：第一，教育部門牽頭，會同司法、公安等部門，明確學(xué)校安全管理的目標(biāo)原則、基本制度、職責(zé)分工、法律權(quán)責(zé)和處理機制等具體事項，推動形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的“校鬧”問題治理機制，形成治理“合力”。第二，明確學(xué)校所需承擔(dān)法律責(zé)任的學(xué)生安全事故類型、人道主義補償?shù)氖鹿史秶c補償金額的具體數(shù)目，以及可提供的救濟途徑等事項，可以現(xiàn)行政策的相關(guān)內(nèi)容，作為這部分法律條文的材料來源。第三，合理劃分地方政府下教育主管部門、司法部門、公安部門及其他相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)限，積極回應(yīng)學(xué)生家長及其親屬的訴求表達，對侵犯他人人身財產(chǎn)安全、擾亂社會正常秩序的行為加以遏制。

（二）機制建構(gòu)：建立完善協(xié)同共治、責(zé)任明確的治理機制

“機制”是指制度運作的動態(tài)層面，一項制度只有通過實際運作，才能發(fā)揮出相應(yīng)的功能與效用^[8]?！靶ｔ[”治理機制是指“校鬧”治理模式的實際運作層面，主要應(yīng)包含以下3個方面：

第一，現(xiàn)行政策關(guān)于“校鬧”問題治理中“由誰牽頭、由誰配合”的問題，并未作出明確規(guī)定。對此，在“校鬧”問題的實際處置過程中，應(yīng)當(dāng)建立起以地方政府為主體，各相關(guān)部門密切配合的責(zé)任機制，進一步明確有關(guān)部門工作職責(zé)，切實增強協(xié)調(diào)配合能力與應(yīng)急處理能力。

第二，加強學(xué)校與相關(guān)政府部門的協(xié)同配合，建立完善的校園安全防護體系。形成學(xué)校教育系統(tǒng)、家長學(xué)生、政法部門、社區(qū)安保力量密切合作、協(xié)同共治的良好的聯(lián)動機制，從而實現(xiàn)對校園安全問題的有效預(yù)防，從根源上對“校鬧”問題實現(xiàn)控制。

第三，加強“校鬧”協(xié)調(diào)機制的建設(shè)，可具體參照“醫(yī)鬧”問題的處理辦法，成立專門的“校鬧”調(diào)節(jié)委員會機構(gòu)，為家長的訴求表達提供合法途徑，減少其采取“校鬧”的激進手段進行維權(quán)這類問題的發(fā)生。另外，探索建立第三方處理機制，成立司法機關(guān)為主導(dǎo)，吸收社會各方力量參與形成家校糾紛調(diào)解中心，推進“校鬧”問題的綜合治理。

（三）推進落實：完善校園安全管理具體舉措

制度與機制是“校鬧”問題綜合治理的規(guī)范性保障，但要想實際減少“校鬧”發(fā)生，還必須加強對學(xué)校安全管理舉措的完善與落實，消減校園安全隱患。

第一，學(xué)校層面需要做好安全管理工作，完善危機處理機制，降低校園安全隱患?？赏ㄟ^加強校園門衛(wèi)保障與檢查、增派巡邏人員與增加巡邏次數(shù)、重視對學(xué)校重點區(qū)域的查看，以及加強教學(xué)常規(guī)管理、與學(xué)生家長保持溝通等具體措施，推動校園安全管理工作的落實，并探索建立校園安全自治模式，從源頭防控校園安全事故的發(fā)生。

第二，加強校園安全教育力度，提升學(xué)生與家長的安全防范意識。通過開設(shè)安全教育課程、舉行主題班會、舉辦家長會等形式，使學(xué)生與家長的安全防范意識得到提升。同時，加強對違章行為的排查與懲處力度，降低校園內(nèi)潛在的安全隱患。

第三，加強人力開發(fā)，建設(shè)校園安全處理隊伍，形成校園安全事故應(yīng)急指揮中心，在“校鬧”事件發(fā)生后，根據(jù)“校鬧”發(fā)生的形式與區(qū)域、造成影響的類型與程度等，通過校領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人構(gòu)成的事故指揮中心，對現(xiàn)場進行統(tǒng)一指揮。并且，與法律咨詢隊伍取得聯(lián)系，針對事故處理提出合法、合理、可行的意見。

四、總結(jié)

總而言之，作為嚴(yán)重破壞學(xué)校管理秩序，影響教育教學(xué)工作開展的校園安全問題，“校鬧”的治理必然需要經(jīng)歷一個長期而復(fù)雜的過程。本文基于現(xiàn)有關(guān)于“校鬧”的司法案例與司法解釋，對“校鬧”的特征進行了梳理，并就其概念作出具有事實支撐的界定。在此基礎(chǔ)上，進一步分析了“校鬧”問題的產(chǎn)生原因，包括家長法律觀念淡薄、缺乏法律維權(quán)途徑、學(xué)校糾紛處理機制缺失三點直接原因，以及校園安全法律體系不完善這一深層原因，包括校園安全立法缺失、現(xiàn)行政策處理標(biāo)準(zhǔn)模糊、相關(guān)部門權(quán)責(zé)劃分不明三點在內(nèi)。最后，對“校鬧”問題的依法綜合治理提出對策建議，從頂層設(shè)計、機制建立、推動落實的層面出發(fā)，推進校園安全立法進程，建立完善協(xié)同共治、責(zé)任明確的校園安全治理機制，探索形成“校鬧”問題的依法綜合治理模式，為我國校園安全建設(shè)貢獻力量。

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