朱嚴(yán)文

旅游業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，交通運(yùn)輸是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐和先決條件。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和綜合交通運(yùn)輸體系的完善，交通旅游已經(jīng)成為人們提升美好生活質(zhì)量的新趨勢(shì)、新時(shí)尚。與此同時(shí)，國(guó)家出臺(tái)了一系列重大利好政策，進(jìn)一步推動(dòng)交通運(yùn)輸與旅游的融合發(fā)展。本文基于旅游公路的內(nèi)涵，闡述廣東濱海公路的重要意義，提出“省市共建、政府引導(dǎo)，資源整合、互利共贏，創(chuàng)新融合、市場(chǎng)主導(dǎo)”的項(xiàng)目開發(fā)設(shè)想，同時(shí)提出相關(guān)建議。

隨著全面建成小康社會(huì)持續(xù)推進(jìn)，人民生活水平不斷提高，旅游已經(jīng)成為人民群眾日常生活的重要組成部分。近年來，國(guó)家、廣東省相繼出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》《廣東省沿海經(jīng)濟(jì)帶綜合發(fā)展規(guī)劃（2017—2030年）》等一系列重大利好政策，引領(lǐng)和促進(jìn)交通旅游業(yè)高質(zhì)高速發(fā)展。在此背景下，廣東省政府提出要打造一條貫穿廣東海岸線的濱海公路，以支撐廣東省沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。目前，對(duì)于旅游公路的研究，主要集中于旅游公路概念和類型、規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)布局等，缺少對(duì)實(shí)踐做法的總結(jié)和歸納，也鮮有涉及項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)模式的研究。本文根據(jù)濱海公路的特點(diǎn)和廣東發(fā)展實(shí)際，提出廣東濱海公路開發(fā)模式設(shè)想，并為項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)提出建議。

旅游公路的內(nèi)涵

《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》提出，推進(jìn)鐵路旅游、精品公路旅游、水上旅游、低空飛行旅游、交通文化旅游等五大旅游交通產(chǎn)品創(chuàng)新，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾旅游需求新變化，為促投資、促消費(fèi)、穩(wěn)增長(zhǎng)提供堅(jiān)實(shí)支撐。作為公路旅游的載體，旅游公路是將公路的交通運(yùn)輸與旅游觀光、景觀營(yíng)造、生態(tài)建設(shè)和文化傳承等緊密地結(jié)合起來，并在公路交通服務(wù)功能的基礎(chǔ)上打造集旅游資源整合、旅游產(chǎn)品體驗(yàn)以及服務(wù)消費(fèi)等為一體的公路形態(tài)。其基本要素構(gòu)成由三大部分組成：一是公路干線或綜合運(yùn)輸通道。交通是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐和先決條件，為沿線的經(jīng)濟(jì)和旅游發(fā)展提供便利條件，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的集聚和擴(kuò)散。而且，旅游公路本身已經(jīng)成為新的旅游資源，可以實(shí)現(xiàn)旅游公路向公路旅游的轉(zhuǎn)變。二是旅游節(jié)點(diǎn)。旅游節(jié)點(diǎn)是游客最為集聚的中心，也是區(qū)域旅游的交通中心、游客集散中心。旅游節(jié)點(diǎn)是旅游產(chǎn)業(yè)的依托和基礎(chǔ)，具有良好區(qū)位的旅游節(jié)點(diǎn)成為交通旅游帶的增長(zhǎng)極。三是旅游產(chǎn)業(yè)。旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)是旅游帶形成的重要因素，旅游產(chǎn)業(yè)的集聚和擴(kuò)散是促進(jìn)交通旅游帶形成和發(fā)展的根本動(dòng)力。

旅游公路往往跨越多個(gè)地域，旅游聯(lián)盟的建立可以打破行政隸屬關(guān)系和地域跨度的局限，由政府或是旅游行政部門牽頭，以資源為基礎(chǔ)，以交通干線為紐帶，搭建旅游合作的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)旅游交通帶不同區(qū)域間的資源互補(bǔ)、客源互通、市場(chǎng)共享，達(dá)到區(qū)域旅游共同發(fā)展的目標(biāo)。

項(xiàng)目建設(shè)背景和重要意義

廣東濱海旅游資源稟賦優(yōu)良，旅游開發(fā)空間潛力巨大。自然旅游資源方面，廣東擁有全國(guó)最長(zhǎng)的大陸海岸線3368公里，曲折蜿蜒的海岸線密布連綿的沙灘174處，廣袤無垠的海面聳立著759個(gè)超500平方米的海島，星羅棋布無數(shù)唯美的景區(qū)景點(diǎn)。人文旅游資源方面，嶺南文明與中華文化同根同源、休戚與共，歷史長(zhǎng)河中催生出璀璨的廣府文化、潮汕文化、客家文化，并愈加厚重;依此演繹沉淀的海絲文化、海防文化、媽祖文化、工業(yè)文明脈動(dòng)在南海之濱，閃耀世界。

廣東濱海經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)起云涌，發(fā)展基礎(chǔ)厚實(shí)。改革開放以來，廣東先行先試、創(chuàng)新發(fā)展，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)第一大省、人口第一大省，經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、最具市場(chǎng)活力和投資吸引力的地區(qū)之一。作為我國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的核心區(qū)域之一和對(duì)外開放的重要窗口，廣東省沿海經(jīng)濟(jì)帶在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全方位開放格局中占有重要的戰(zhàn)略地位，是“一帶一路”建設(shè)的重要樞紐和橋頭堡。2019年，廣東沿海14個(gè)地市常住人口合計(jì)8591.02萬，GDP合計(jì)88465.84億元，分別占廣東省的74.57%和82.16%;2019年度常住人口新增合計(jì)為137.88 萬，占比同期全省增長(zhǎng)總量的78.97%。

基于建設(shè)小康社會(huì)和發(fā)展現(xiàn)代交通的內(nèi)涵與要求，全面支撐沿海經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展的條件仍顯薄弱，全面引領(lǐng)“旅游+交通”融合發(fā)展依然存在短板。主要表現(xiàn)為：一是近海無貫穿主線公路，旅途繞行迂回;二是公路技術(shù)等級(jí)總體偏低;三是近海公路注重單一的交通功能，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，視野范圍內(nèi)景觀層次較低。

為此，廣東省政府提出借鑒世界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)廣東濱海公路，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)打造世界一流的濱海旅游帶，實(shí)現(xiàn)“交通+旅游”的有機(jī)融合和共贏增值，促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，打造廣東濱海休閑新名片。項(xiàng)目沿大陸海岸線從東至西途經(jīng)潮州、深圳、廣州、湛江等14個(gè)城市，主線全長(zhǎng)1569.8公里，全程為一級(jí)公路，至少設(shè)4車道;線路沿途經(jīng)過國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)70多個(gè)，A級(jí)以上濱海旅游景點(diǎn)72個(gè)，港口港區(qū)60個(gè)，工業(yè)園區(qū)96個(gè)，市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、森林公園等200多個(gè)。

廣東濱海公路是國(guó)家《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中重點(diǎn)建設(shè)的國(guó)家旅游風(fēng)景道（東南沿海風(fēng)景道）的組成路段，規(guī)劃建設(shè)廣東濱海公路具有重要的意義。一是貫徹落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步完善濱海旅游產(chǎn)業(yè)布局和配套，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展和新興城鎮(zhèn)化建設(shè)，打造發(fā)展走廊;二是推動(dòng)“交通+旅游”融合發(fā)展，促進(jìn)濱海旅游休閑新消費(fèi)升級(jí)，滿足人民對(duì)美好生活向往的需要，拉動(dòng)濱海旅游增長(zhǎng)。三是發(fā)揮投資拉動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)沿線14個(gè)城市城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)，輻射沿線規(guī)劃的20多個(gè)濱海新區(qū)，有效推動(dòng)沿海地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。三是進(jìn)一步完善沿海地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，補(bǔ)齊東西兩翼欠發(fā)達(dá)地區(qū)交通發(fā)展短板，鞏固和推進(jìn)全面小康社會(huì)建設(shè)。

打造一流濱海旅游公路的設(shè)想

圍繞“南海鑲帶、嶺南絲路”的總體定位，以濱海公路為載體，融合發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，形成以特色小鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)漁業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、先進(jìn)制造等為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)新體系，將廣東濱海公路項(xiàng)目打造成為集旅游觀光、休閑度假、健康養(yǎng)老、商貿(mào)展示、餐飲娛樂、停車補(bǔ)給于一體的示范性公路旅游項(xiàng)目，進(jìn)一步提升珠三角片區(qū)整體發(fā)展能級(jí)，培育壯大“汕潮揭”“湛茂”發(fā)展增長(zhǎng)極，增強(qiáng)汕尾、陽江銜接?xùn)|西兩翼和珠三角的戰(zhàn)略支點(diǎn)功能，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)和東西兩翼發(fā)展，形成更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的沿海產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展帶，實(shí)現(xiàn)廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新跨越。

省市共建、政府引導(dǎo)。廣東濱海公路屬于前期投入大、投資期限長(zhǎng)、總體回報(bào)率不高但對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要作用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，各級(jí)政府必須發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃引導(dǎo)作用。貫徹落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體部署，廣東省政府統(tǒng)籌部署、統(tǒng)一規(guī)劃，落實(shí)項(xiàng)目的定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)時(shí)序，在立項(xiàng)審批、用地指標(biāo)和財(cái)政補(bǔ)助等方面提供政策扶持。地市政府發(fā)揮利用屬地規(guī)劃、資源優(yōu)勢(shì)，在征地拆遷和項(xiàng)目用地方面提供保障。省、市政府聯(lián)合，在項(xiàng)目前期投入少量的啟動(dòng)資金（補(bǔ)助）和資源，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)效應(yīng)。

資源整合、互利共贏。在省市共建的基礎(chǔ)上，積極引入國(guó)企、金融機(jī)構(gòu)、龍頭民企等優(yōu)質(zhì)合作方，將地方優(yōu)勢(shì)資源與市場(chǎng)主體單位的投融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)及技術(shù)人才無縫整合，協(xié)同、融合發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施、沿線旅游產(chǎn)業(yè)、地方特色文化等，實(shí)現(xiàn)互利共贏、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升地方政府基礎(chǔ)設(shè)施水平和產(chǎn)業(yè)投資力度，培育沿線地市乃至廣東省新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

創(chuàng)新融合、市場(chǎng)主導(dǎo)。在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)上，遵循市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用;創(chuàng)新旅游交通產(chǎn)品，全面推廣智慧交通、智慧城市、新能源、海綿城市等新技術(shù)，著力完善旅游交通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，提升旅游交通服務(wù)品質(zhì)，打造綠色低碳、節(jié)能環(huán)保的新型示范公路項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與地市主干交通網(wǎng)絡(luò)及旅游景區(qū)的互通互聯(lián)，提升項(xiàng)目的便捷性和通達(dá)性。

相關(guān)建議

旅游公路是公路交通運(yùn)輸體系與旅游產(chǎn)業(yè)體系結(jié)合的產(chǎn)物，具有多專業(yè)、功能復(fù)合性、跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)等特點(diǎn)，導(dǎo)致在開發(fā)建設(shè)過程中將存在調(diào)動(dòng)積極性難、資源整合難、投資建設(shè)規(guī)模大、協(xié)調(diào)工作多等問題。因此，為切實(shí)推進(jìn)旅游公路開發(fā)建設(shè)，建議在省級(jí)層面自上而下建立“戰(zhàn)略層、實(shí)施層、投融資層”的三級(jí)組織管理架構(gòu)，通過統(tǒng)籌部署、統(tǒng)一規(guī)劃，聯(lián)合地市政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等相關(guān)方，共同打造最具代表性的文旅特色品牌和濱海休閑新名片。

建立“戰(zhàn)略層、實(shí)施層、投融資層”的三級(jí)組織管理架構(gòu)。戰(zhàn)略層面，建議成立省級(jí)專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由交通廳、國(guó)土資源廳、財(cái)政廳、發(fā)改委、旅游局等部門參加，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌部署、統(tǒng)一規(guī)劃，制定發(fā)展戰(zhàn)略、出臺(tái)政策、實(shí)施方案等，協(xié)調(diào)各級(jí)地方政府等工作。實(shí)施層面，省政府委托省屬平臺(tái)，與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的統(tǒng)籌策劃、投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、資源開發(fā)等全過程工作。投融資面，由平臺(tái)公司負(fù)責(zé)策劃引入基金，如廣東省基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、各類產(chǎn)業(yè)基金，并通過銀行貸款、融資租賃、企業(yè)債等形式引入債務(wù)性資金，解決除資本金外的資金問題。

因地制宜，充分調(diào)動(dòng)地方積極性。廣東濱海公路途徑14個(gè)地市，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和資源開發(fā)情況有所不同，建議項(xiàng)目全線采用綜合開發(fā)模式，由項(xiàng)目平臺(tái)公司統(tǒng)籌部署項(xiàng)目整體建設(shè)及沿線的開發(fā)運(yùn)營(yíng)，統(tǒng)一調(diào)配沿線資源，統(tǒng)一進(jìn)度和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以豐補(bǔ)欠，協(xié)調(diào)彌補(bǔ)地區(qū)差異對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的影響。同時(shí)，因地制宜，與地方政府合作成立項(xiàng)目公司，調(diào)動(dòng)地方積極性，深度挖掘項(xiàng)目沿線可利用資源，以綜合開發(fā)帶動(dòng)濱海公路的建設(shè)。

統(tǒng)一資金調(diào)配，爭(zhēng)取國(guó)家和省市政策支持。積極爭(zhēng)取中央貸款優(yōu)惠政策和省級(jí)資金補(bǔ)助，將省級(jí)補(bǔ)助資金注入項(xiàng)目平臺(tái)公司，對(duì)項(xiàng)目整體統(tǒng)籌的建設(shè)與開發(fā)運(yùn)營(yíng)，在全線范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行平衡。積極申請(qǐng)新增土地指標(biāo)、廣東省鐵路沿線土地開發(fā)指標(biāo)富余部分等，作為項(xiàng)目公司綜合開發(fā)資源基礎(chǔ)。

選擇優(yōu)質(zhì)合作方，尋求全方位支撐。項(xiàng)目涉及公路、旅游、土地、資源、文化等多專業(yè)，并涵蓋從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、工程建設(shè)、資源綜合開發(fā)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等全生命周期環(huán)節(jié)，必須借助市場(chǎng)主體的專業(yè)、復(fù)合力量，才能高效高質(zhì)地完成項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)任務(wù)。建議通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，引入能提供一攬子服務(wù)的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，并與之建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系。

（中國(guó)交建粵港澳大灣區(qū)區(qū)域總部）