政府改革與國家治理：周期性政府機(jī)構(gòu)改革的中國邏輯-—基于對八次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的考察分析

深圳大學(xué)管理學(xué)院趙宇峰 本文節(jié)選自《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2020年第2期

改革開放以來，在五年一屆任期中，黨中央必定要完成三項(xiàng)最基本、最重要的工作部署：一是黨的建設(shè)工作部署，通常在新一屆黨的全國代表大會(huì)上作出；二是政府機(jī)構(gòu)改革的工作部署，一般在中央委員會(huì)第二次全會(huì)上作出；三是國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，通常在中央委員會(huì)第五次全會(huì)上作出。對國家治理來說，這三次工作部署分別支撐了國家政權(quán)體系建設(shè)和發(fā)展、政府體系建設(shè)和發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體系建設(shè)和發(fā)展。

中國是一個(gè)超大規(guī)模的社會(huì)，既要進(jìn)行全面變革，又要實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，對國家治理的有效性具有強(qiáng)烈的內(nèi)在要求。保證這種有效性，除了不斷強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)作用外，就是要不斷提高政府管理的效能，因而，政府機(jī)構(gòu)改革過程，就是不斷從國家建設(shè)和國家治理要求出發(fā)改革和塑造政府，優(yōu)化政府職能和機(jī)構(gòu)體系，提高政府效能的過程。綜合分析上述八次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的演進(jìn)過程及其內(nèi)在邏輯，周期性政府機(jī)構(gòu)改革的中國邏輯蘊(yùn)含如下機(jī)理：

第一，政府機(jī)構(gòu)改革立足現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，而不是立足抽象理念。發(fā)展是解決中國一切問題的根本。從發(fā)展需求出發(fā)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，具有高度現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，易于抓住改革的重點(diǎn)、突破改革的難點(diǎn)，易于在體制內(nèi)外形成共識，凝聚多方力量。

第二，政府機(jī)構(gòu)改革同經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，越出政治體制改革范疇。雖然在中國的改革格局中，政府機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革的重要組成部分，但其改革的原則、思路、方案和評價(jià)體系都主要以經(jīng)濟(jì)體制改革所提出的要求為依據(jù)，力求與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)。20世紀(jì)90年代后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制成為政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的重要依據(jù)，實(shí)踐中，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到什么程度，政府職能就轉(zhuǎn)變到什么程度，機(jī)構(gòu)就調(diào)整到什么程度。

第三，政府機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持分權(quán)取向，從能力而不是從權(quán)力來提升政府治理水平。中國原有的政府體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下確立起來的，長期在高度行政化的狀態(tài)下運(yùn)作。為了改變這樣的政府體系和國家治理方式，政府機(jī)構(gòu)改革從一開始就以分權(quán)為取向。早期是中央向地方分權(quán)、政府向企業(yè)分權(quán)，90年代之后，這種分權(quán)就主要在向市場分權(quán)、向社會(huì)分權(quán)這兩個(gè)軌道上展開，以充分發(fā)揮市場機(jī)制和社會(huì)力量的作用為原則。分權(quán)取向的政府改革，增強(qiáng)了政府力量、市場力量和社會(huì)力量，而這三大力量的增強(qiáng)和優(yōu)化，恰恰是國家治理能力提升的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

第四，政府機(jī)構(gòu)改革是轉(zhuǎn)型升級式的改革，而不是修復(fù)式的改革。有現(xiàn)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)、有更大的發(fā)展需要，才會(huì)有真正意義上的政府改革。所以，政府改革本質(zhì)上不應(yīng)是自我修復(fù)，而是變革和轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)和推動(dòng)未來發(fā)展。在中國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中，政府既是推動(dòng)者，也是參與者，隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型而不斷轉(zhuǎn)型升級。每躍上一個(gè)新平臺(tái)，圍繞著職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心，政府機(jī)構(gòu)改革都將對政府的職能邊界、權(quán)力結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、府際關(guān)系、人員配置、運(yùn)作流程進(jìn)行系統(tǒng)性變革和整體性改造。

第五，政府機(jī)構(gòu)周期性改革不是以短期目標(biāo)為引領(lǐng)的原地打轉(zhuǎn)，而是以國家長期發(fā)展目標(biāo)為引領(lǐng)的螺旋式上升。比較這四十年間頭尾兩個(gè)時(shí)期的中國政府形態(tài)，可以看到其中的變化是革命性的、全面性的，可謂面貌煥然一新。這種革命性、全面性的變革不是以激進(jìn)的方式實(shí)現(xiàn)，而是以長遠(yuǎn)目標(biāo)引領(lǐng)、周期性運(yùn)作、階段性推進(jìn)、累積性轉(zhuǎn)型的方式展開，從而確保政府自身的改革以及由此推動(dòng)整個(gè)國家的改革開放，并始終保持在改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者平衡狀態(tài)，既降低了改革風(fēng)險(xiǎn)，又在改革中鞏固了制度體系。

新冠疫情后再審視全球化下的中美關(guān)系

同濟(jì)大學(xué)全球治理與發(fā)展研究院 周琪 本文節(jié)選自《當(dāng)代世界》2020年第6期

全球化和自由貿(mào)易可以提高全球資源的利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和收入的增長，這一點(diǎn)可以通過半個(gè)多世紀(jì)以來世界貿(mào)易量和經(jīng)濟(jì)總量同時(shí)快速增長得到印證。但是，自由貿(mào)易對于美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說存在兩個(gè)最重要的缺陷。第一，自由貿(mào)易可能導(dǎo)致某些群體失業(yè)和收入下降。當(dāng)資源在全球配置、分工在全球展開時(shí)，市場競爭壓力會(huì)比僅在本國內(nèi)大得多。為了降低生產(chǎn)成本，企業(yè)紛紛外遷或外包，這樣發(fā)達(dá)國家的勞動(dòng)者就必須與待遇比他們低得多的發(fā)展中國家勞動(dòng)者進(jìn)行競爭。來自其他國家的市場競爭加速了美國產(chǎn)業(yè)的空心化，尤其是白人藍(lán)領(lǐng)集中的制造業(yè)出現(xiàn)了嚴(yán)重的衰退。更重要的是，由于受沖擊的勞動(dòng)者大多沒有受過高等教育，而且轉(zhuǎn)換行業(yè)或遷居的成本往往很高，結(jié)果很可能導(dǎo)致受沖擊地區(qū)失業(yè)率升高和居民收入減少，而且教育程度更低、收入更少的工人受到的沖擊更大。

第二，貿(mào)易具有重要的收入分配效應(yīng)，這一點(diǎn)往往被其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)所掩蓋。自由貿(mào)易在理論上能提高全球總產(chǎn)出和總體福利，但并不能保證所有的人都能從中受益或同等程度地受益，而是會(huì)導(dǎo)致一部分人獲益，另一部分人受損。由于流動(dòng)資本重新部署了世界經(jīng)濟(jì)中的職業(yè)和生產(chǎn)，貿(mào)易強(qiáng)化了國際競爭壓力，全球金融體系又限制了國家的福利和再分配能力，全球化加劇了國家間和國家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)不平等。

此外，隨著貿(mào)易越來越自由，其經(jīng)濟(jì)效益會(huì)日益減弱，而分配效應(yīng)會(huì)日趨增強(qiáng)。研究表明，在過去幾十年的快速全球化過程中，最大的受益者是發(fā)展中國家的中上階層和發(fā)達(dá)國家的高收入群體，而最大的受損者卻是發(fā)達(dá)國家的中低收入群體。至于發(fā)展中國家的低收入群體，他們依然無法擺脫極端貧困。全球化加劇了美國國內(nèi)收入和財(cái)富分配的不平等。由于經(jīng)濟(jì)全球化，美國跨國公司高管、技術(shù)精英可以不受國界的限制，在全球范圍內(nèi)競爭工作崗位，但是那些中、低階層勞動(dòng)者只能在地方上進(jìn)行競爭，而美國制造業(yè)的空心化已經(jīng)使地方喪失了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。結(jié)果導(dǎo)致白人藍(lán)領(lǐng)生活水平下降，更難以進(jìn)入中產(chǎn)階級。這進(jìn)一步帶來了美國收入和財(cái)富分配的嚴(yán)重不平等。美國白人藍(lán)領(lǐng)階層和中產(chǎn)階級成為全球化進(jìn)程中的相對受損者。

全球化的深入發(fā)展曾帶給很多人樂觀情緒，就像歐盟的發(fā)展曾經(jīng)帶來的樂觀情緒一樣，他們以為國家主權(quán)和民族情緒都會(huì)逐漸弱化，身份認(rèn)同將從民族國家轉(zhuǎn)移到超國家或全球?qū)用嫔蟻?。但現(xiàn)實(shí)情況卻遠(yuǎn)非如此，特朗普的“美國優(yōu)先”原則、英國“脫歐”、歐洲各國極右勢力的興起，都證明深度的全球化反而會(huì)激發(fā)民粹主義情緒。

許多研究者都意識到，解決全球化帶給發(fā)達(dá)國家的負(fù)面效應(yīng)，需要政府采取積極的國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，例如帶有傾斜性的稅收政策、健全的社會(huì)保障、對失業(yè)者的職業(yè)再培訓(xùn)等。但這些都是現(xiàn)在的美國政府所不關(guān)心的，它一心想在國際上以打壓競爭對手的方式來為美國爭得利益。實(shí)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，確實(shí)可以使美國人整體受益，但并不能解決美國國內(nèi)現(xiàn)有的收入分配不均和社會(huì)不平等的問題，包括中低收入群體所遭遇的困境。在這方面，美國一貫看不起西歐國家以效率來換取福利國家和收入平等的做法，因而做得遠(yuǎn)不及后者。

因此，需要強(qiáng)調(diào)指出的是，國際上出現(xiàn)的逆全球化潮流主要不是源于全球治理體系的自身效率問題，全球治理的優(yōu)化解決不了各國國內(nèi)出現(xiàn)的問題。以美國而論，一方面有包括人工智能在內(nèi)的科技發(fā)展促成的國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，另一方面存在貧富差別拉大、中產(chǎn)階級和工人階級生活狀況持續(xù)惡化、教育成本提高、國家認(rèn)同危機(jī)等問題。只要這種社會(huì)狀況得不到改善，美國國內(nèi)就會(huì)存在反全球化的力量，普通民眾在一些政客的煽動(dòng)下也就會(huì)把積怨撒在中國身上。這種情緒自然會(huì)反映到美國的選舉結(jié)果及當(dāng)選總統(tǒng)的對外政策上。