何治民

6月中旬以來，廣東、山東等多省發(fā)布區(qū)域內(nèi)都市圈發(fā)展規(guī)劃，都市圈發(fā)展迎來新一輪擴(kuò)張。

此輪擴(kuò)張有兩個(gè)背景。其一，2019年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%，城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，都市圈將是未來城鎮(zhèn)化的主力。其二，從去年開始，中央多次強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中心城市、城市群的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，今年更是將“發(fā)揮中心城市和城市群綜合帶動(dòng)作用”寫進(jìn)政府工作報(bào)告。

放眼全國(guó)，過往中國(guó)快速城鎮(zhèn)化的實(shí)踐中，中國(guó)各大城市群發(fā)展出自己的模式：內(nèi)陸省份強(qiáng)省會(huì)單極驅(qū)動(dòng)，如湖北、陜西、四川等，沿海發(fā)達(dá)省份多以雙極或多頭驅(qū)動(dòng)，如廣東的廣州、深圳，山東的青島、濟(jì)南，福建的廈門、福州，江蘇的南京、蘇州、無錫等等。

值得一提的是，廣東、江蘇、山東作為全國(guó)GDP前三甲的省份，均是雙極或多極驅(qū)動(dòng)。但與廣東、江蘇不同，山東省均衡發(fā)展的傾向更明顯，省內(nèi)16個(gè)地級(jí)市GDP均在1500億元以上，且省內(nèi)雙子星（濟(jì)南和青島）之間的差距已經(jīng)縮小到1000多億元。

這樣的結(jié)果是，濟(jì)南成為全國(guó)最沒存在感的省會(huì)之一，2017年，首位度（省會(huì)GDP占全省GDP比重）不足10%，曾被中央巡視組毫不客氣地點(diǎn)名稱“省會(huì)作用不夠”“中心城市作用不夠”。

顯然，這和當(dāng)下省會(huì)紛紛強(qiáng)勢(shì)崛起，引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的趨勢(shì)有些格格不入。

雙子星，兩個(gè)都不容易

同處于全國(guó)GDP第一梯隊(duì)，山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭不如廣東和江蘇，有人認(rèn)為重要原因是缺乏中心城市的引領(lǐng)。

提起經(jīng)濟(jì)大省山東，本地人自豪的莫過于山東有三個(gè)“一”：即GDP過一萬億美元，人口近一億，人均GDP超過一萬美元。但直到2016年，山東才擁有青島這唯一的萬億城市，時(shí)至今日，青島在17個(gè)萬億俱樂部里名次依舊比較靠后，但同為經(jīng)濟(jì)大省的廣東、江蘇，均有3座萬億GDP城市。這大概是山東中心城市引領(lǐng)不足的又一例證。

2017年，在全國(guó)27個(gè)省會(huì)中，濟(jì)南的首位度最低，不足10%。直到去年，濟(jì)南合并地級(jí)市萊蕪后，才坐穩(wěn)老二的位置。

山東也有說不出的無奈。自古以來，齊魯大地的稱呼就道出了山東地形的尷尬，泰沂山脈屹立在山東省域的地理中心，加上東南側(cè)的五蓮山脈，讓山東省內(nèi)任何一座城市都缺乏中心引領(lǐng)的地理優(yōu)勢(shì)。

事實(shí)上，山東中部多山、東側(cè)為山東半島的地理文化，讓山東天然地少一些抱團(tuán)發(fā)展的沖動(dòng)，各自為政反而是最經(jīng)濟(jì)的方式。而雙子星的出現(xiàn)，便是這種文化的集中體現(xiàn)，且它們各自的標(biāo)簽很明顯，濟(jì)南是省會(huì)，青島為港口城市、計(jì)劃單列市。

“省會(huì)+港口（計(jì)劃單列市）”城市的雙城模式并非山東獨(dú)有，還有浙江的杭州和寧波，福建的福州和廈門，遼寧的沈陽(yáng)和大連。

只是，山東雙子星發(fā)展困境凸顯。

先說濟(jì)南。一直以來，在省內(nèi)，濟(jì)南的經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期落后青島，2004年還被煙臺(tái)反超，直到2018年，濟(jì)南GDP才再次超過煙臺(tái)，這也意味著，在過去長(zhǎng)達(dá)14年的時(shí)間里，山東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)體量上的雙子星為青島和煙臺(tái)，而濟(jì)南只是十足的弱省會(huì)。

公開數(shù)據(jù)顯示，2017年，在全國(guó)27個(gè)省會(huì)中，濟(jì)南的首位度最低，不足10%。直到去年，濟(jì)南合并地級(jí)市萊蕪后，才坐穩(wěn)老二的位置，同時(shí)，將與青島GDP的距離縮小到2000億元以內(nèi)。即便如此，濟(jì)南的首位度在全國(guó)范圍內(nèi)依舊墊底，僅為13.29%。

在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)陳耀看來，一般省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)占全省30%左右，是比較合理的水平。放眼全國(guó)，高于30%的省會(huì)城市有武漢、?？?、成都、西安、蘭州、西寧和銀川等。相比之下，在一個(gè)7萬億的經(jīng)濟(jì)大省山東，省會(huì)城市GDP不足萬億，首位度依舊在15%以下，濟(jì)南是名副其實(shí)的“大省小省會(huì)”。

然而，做大做強(qiáng)省會(huì)要付出更大的成本。更糟糕的是，當(dāng)濟(jì)南還在專注如何縮小和青島之間的距離時(shí)，隔壁鄭州獲批國(guó)家中心城市后，就開始對(duì)濟(jì)南的腹地展開爭(zhēng)奪。如今，濟(jì)南西邊的聊城、菏澤已被外界納入以鄭州為中心的中原城市群。目前，濟(jì)南到聊城，依舊沒有直達(dá)高鐵，最快需要1個(gè)半小時(shí)，被鄭州挖墻腳也不足為奇了。

不僅如此，濟(jì)南還要面對(duì)北邊京津冀城市群、南邊長(zhǎng)三角城市群對(duì)省內(nèi)城市的虹吸，2017年時(shí)任濟(jì)南市委書記王文濤用“可能坍塌”來形容濟(jì)南面臨的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)格局。

與濟(jì)南不同，青島陷入不進(jìn)則退的困境。2018年，修訂后的2018年青島全市生產(chǎn)總值為10949.38億元，較之前公布的12001.5億元，縮水1052.12億元，縮水達(dá)到10%。

2019年，青島全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值11741.31億元，在全國(guó)城市GDP排名中已滑落到第14位，處于前有寧波、無錫等超越者，后有鄭州、長(zhǎng)沙等追兵的境地，且鄭州GDP只比青島僅少151億元。

經(jīng)濟(jì)縮水的背后，是青島產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不理想。2019年，青島三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為3.5∶35.6∶60.9，曾經(jīng)的工業(yè)大市，如今工業(yè)占比偏低，而第三產(chǎn)也沒能頂上。在縮水的1052.12億元中，第二產(chǎn)業(yè)縮水最嚴(yán)重，達(dá)到817.27億元。

成也均衡，敗也均衡

有意思的，在很多文件中，山東更多注重的是全區(qū)域平衡。從2016年《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》中，明確的“兩圈四區(qū)”，再到今年6月發(fā)布的“一群兩心三圈”，均覆蓋了全省所有地級(jí)市。

當(dāng)然，山東的均衡發(fā)展策略也會(huì)支持雙子星發(fā)展，特別是在兩個(gè)城市交通規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)模上。

不認(rèn)否認(rèn)的是，長(zhǎng)期以來的均衡發(fā)展策略，讓山東全員的發(fā)展均在線。早在2016年，山東就有15個(gè)城市入圍中國(guó)城市GDP百?gòu)?qiáng)，數(shù)量居全國(guó)各省首位，并一直維持到2018年。直到2019年，受第四次經(jīng)濟(jì)普查修訂影響，讓濱州、棗莊、聊城三個(gè)地級(jí)市退出百?gòu)?qiáng)名單，僅12個(gè)城市入局，僅次于江蘇。這也從側(cè)面反映了，山東半島城市群“兩圈四區(qū)”規(guī)劃對(duì)地級(jí)市全覆蓋的利好逐漸釋放。正如上海交通大學(xué)特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)陸銘在接受南風(fēng)窗記者專訪時(shí)提到，中心城市擴(kuò)大都市圈范圍，對(duì)外圍城市而言相當(dāng)于是加大對(duì)它們的投資，在一定程度上對(duì)外圍城市是有好處的。

但成也均衡，敗也均衡，特別是對(duì)雙子星的均衡政策，容易無形中在省內(nèi)制造競(jìng)賽氛圍，讓雙子星忙于省內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，而忽略了外部環(huán)境的變化，不知不覺中，山東在經(jīng)濟(jì)大省向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變中落后了。如2018年，青島主政官員多次在大會(huì)上的表達(dá)的是“警惕濟(jì)南在全力沖刺萬億城市，”卻沒有意識(shí)到，放眼全國(guó)，大批省外的競(jìng)爭(zhēng)者也在奮力追趕。

如果時(shí)間回?fù)艿?0世紀(jì)80年代，山東的GDP曾位列全國(guó)第一，即便后來改革開放讓廣東、江蘇迅速崛起，反超山東，但在2004年至2008年，山東依舊能絕地反擊，拉下江蘇，登上GDP第二的位置。

隔壁鄭州2019年人口凈流入46萬，反觀山東省內(nèi)兩個(gè)副省級(jí)城市，倚靠省內(nèi)1億人口資源，兩市加起來的人口凈流入不足20萬。

2008年金融危機(jī)后，山東再次退回到第三，且廣東和江蘇發(fā)展一路穩(wěn)中向好，去年廣東率先突破10萬億，江蘇也達(dá)到9萬億量級(jí)，而山東一直在7萬億級(jí)別上尋求突破。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，歸根結(jié)底是產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力。同樣作為經(jīng)濟(jì)大省，山東經(jīng)濟(jì)和廣東、江蘇相比最大的差別莫過于，廣東、江蘇都有著活躍的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，而山東國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局已根深蒂固，這大概也是國(guó)務(wù)院把新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)放在山東的原因之一。國(guó)有企業(yè)的強(qiáng)大無形中壓縮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，特別數(shù)字新經(jīng)濟(jì)的開拓。

目前，盡管山東擁有了繼上海（浦東）人工智能創(chuàng)新應(yīng)用先導(dǎo)區(qū)之后的全國(guó)第2個(gè)人工智能創(chuàng)新應(yīng)用先導(dǎo)區(qū)，但也改變不了其在新經(jīng)濟(jì)的布局已落后江浙、廣東等沿海經(jīng)濟(jì)活躍省份的事實(shí)。

人口的流動(dòng)趨勢(shì)在一定程度上也揭示著不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。數(shù)據(jù)顯示，2017年至2019年，連續(xù)三年，山東都是凈流出，流出人口總數(shù)達(dá)80萬。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的杭州，2019年人口凈流入55.4萬。

再將目光聚焦在山東省周邊，隔壁鄭州2019年人口凈流入46萬，反觀山東省內(nèi)兩個(gè)副省級(jí)城市，倚靠省內(nèi)1億人口資源，兩市加起來的人口凈流入不足20萬，可想而知對(duì)省內(nèi)的吸引力。

一個(gè)主內(nèi)，一個(gè)主外？

有一點(diǎn)需要明確，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，無論是單極驅(qū)動(dòng)還是雙核或多極驅(qū)動(dòng)，本身并沒有優(yōu)劣可言，只不過是各區(qū)域綜合自然地理、歷史和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特性而做出的選擇。

濟(jì)青雙子星中心引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)不足，省域經(jīng)濟(jì)腹地面臨被周邊城市群吞噬的威脅，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能和活力不足等，這些山東目前面臨的困境已經(jīng)暗示，在政策和全國(guó)各地都在紛紛打造“中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展”的當(dāng)下，山東過往傳統(tǒng)的雙子星均衡發(fā)展戰(zhàn)略到了需要調(diào)整的時(shí)候了。

要知道，即便都是雙子星驅(qū)動(dòng)，各省的資源稟賦不同，也需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境或發(fā)展趨勢(shì)變化，適時(shí)調(diào)整，用陸銘的話，就是要發(fā)揮雙子星的比較優(yōu)勢(shì)。

顯然，山東已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)。梳理山東省近兩年的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，釋放出的三個(gè)信號(hào)值得關(guān)注。

其一，從《山東半島城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》中規(guī)劃的“兩圈四區(qū)”，再到今年6月發(fā)布的“一群兩心三圈”“兩心”的提出，讓加強(qiáng)濟(jì)南、青島雙子星中心引領(lǐng)作用的意圖十分明顯，也宣告山東正式加入“中心城市引領(lǐng)城市群”發(fā)展的行列。

其二，從去年并入地級(jí)市萊蕪市到今年畫出“省會(huì)都市圈”，明確將周邊的淄博、泰安、聊城、德州、濱州、東營(yíng)七市納入濟(jì)南朋友圈，濟(jì)南強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略繼續(xù)擴(kuò)大。值得注意的是，聊城已經(jīng)是以鄭州為中心中原城市群的成員，此舉也意味著濟(jì)南打響了和周邊省會(huì)的經(jīng)濟(jì)腹地爭(zhēng)奪戰(zhàn)。

可以想象，隨著濟(jì)南強(qiáng)省會(huì)的繼續(xù)推行，華北平原區(qū)域的經(jīng)濟(jì)腹地爭(zhēng)奪戰(zhàn)將更激烈。不過從濟(jì)青雙子星的比較優(yōu)勢(shì)分工來看，囿于青島的地理位置，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)腹地的重任也只能落到濟(jì)南身上了。但需要注意的是，盡管合并萊蕪讓濟(jì)南坐穩(wěn)了省內(nèi)老二的位置，也只讓濟(jì)青GDP之間的距離縮小到2000億元以內(nèi)。

值得注意的是，聊城已經(jīng)是以鄭州為中心中原城市群的成員，此舉也意味著濟(jì)南打響了和周邊省會(huì)的經(jīng)濟(jì)腹地爭(zhēng)奪戰(zhàn)。

但僅靠行政手段擴(kuò)大區(qū)域范圍獲得人口GDP規(guī)模的增長(zhǎng)，顯然不是最優(yōu)的強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略，唯有與市場(chǎng)需求、與自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，才能激發(fā)強(qiáng)生會(huì)的活力，實(shí)現(xiàn)中心引領(lǐng)作用。

其三，隨著濟(jì)青高鐵的開通，雙子星之間協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢(shì)明顯，這也補(bǔ)齊了傳統(tǒng)模式下，濟(jì)青雙子星重競(jìng)爭(zhēng)輕合作的短板。濟(jì)青高鐵，讓濟(jì)南到達(dá)青島后，借助青島的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，形成濟(jì)南到日照、煙臺(tái)、威海等省內(nèi)沿海城市的2～3小時(shí)交通圈。同時(shí)，濟(jì)青之間也將形成濟(jì)青高鐵、膠濟(jì)客運(yùn)專線和原膠濟(jì)鐵路并存的“客貨分離六線”運(yùn)輸格局，讓青島得以更高效共享濟(jì)南的經(jīng)濟(jì)腹地，將青島為頭的港口城市的資源配置到全省。

這三個(gè)信號(hào)背后勾畫的藍(lán)圖清晰可見，即山東濟(jì)青雙子星，一個(gè)主內(nèi)一個(gè)主外的協(xié)調(diào)驅(qū)動(dòng)發(fā)展格局逐漸清晰。

但這只是一個(gè)宏偉和理想化的藍(lán)圖，距離現(xiàn)實(shí)還很遙遠(yuǎn)，而山東省當(dāng)下要做的事情，顯然還遠(yuǎn)不止這些。