陳小瑋

摘 要 進(jìn)入新世紀(jì)，黨和國家從城鄉(xiāng)二元體制入手，一方面實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，同時(shí)不斷完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，以徹底解決中國的“三農(nóng)”問題。如果說“三農(nóng)”問題始終是全黨工作的重中之重，那么，關(guān)注“三農(nóng)”問題，則是《新西部》雜志二十年來始終不變的主題。從早年的專題報(bào)道《“三農(nóng)”的命運(yùn)》《告別農(nóng)業(yè)稅》到近三年連續(xù)推出西部脫貧攻堅(jiān)年度報(bào)告，我們以自己方式記錄并見證了西部農(nóng)村的巨大變遷。正是因?yàn)槲鞑俊叭r(nóng)”發(fā)展的輝煌成就，才使西部在全面發(fā)展的軌道上不斷收獲累累碩果，也使西部大開發(fā)在新時(shí)代形成新格局有了有了更足的底氣。

關(guān)鍵詞 “三農(nóng)”問題? 城鄉(xiāng)關(guān)系? 西部大開發(fā)

新世紀(jì)第一個(gè)二十年，中國“三農(nóng)”政策進(jìn)入到一個(gè)“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”、“少取多予”的新時(shí)期。重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素順暢流動(dòng)，更合理地配置公共資源，成為解決“三農(nóng)”問題的著力點(diǎn)和突破口。

從黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”到十七大、十八大的“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，再到十九大的“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制體制和政策體系，是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系的重要舉措，也是破解中國“三農(nóng)”問題體制困局的根本途徑。

黨的工作的重中之重

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民構(gòu)成中國“三農(nóng)”問題的主體。十九大報(bào)告對(duì)“三農(nóng)”問題延續(xù)了之前“重中之重“的提法。

“三農(nóng)”作為一個(gè)概念，1996年被經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫鐵軍在報(bào)刊正式提出。此前，他曾有一系列文章討論這個(gè)問題。溫鐵軍認(rèn)為，“三農(nóng)”問題的提出過程由來已久，前溯可到1985年“開通城鄉(xiāng)”的提出，是集體智慧的結(jié)晶。

2002年12月26日，中共中央政治局會(huì)議首次提出要把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重。

2003年1月，中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，全面建設(shè)小康社會(huì)，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更多地關(guān)注農(nóng)村，關(guān)心農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力開創(chuàng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的新局面。

“三農(nóng)”問題是中國特有的問題。有人認(rèn)為其源自于中國改革開放過程中產(chǎn)生的特有的城鄉(xiāng)關(guān)系，以及城鄉(xiāng)發(fā)展路徑差異所致。其實(shí)，中國的“三農(nóng)”問題是國家工業(yè)化路徑選擇下的產(chǎn)物，改革開放后的“三農(nóng)”問題不過是這種選擇的一種繼續(xù)與延伸。

新中國建立后，中國工業(yè)化是在一窮二白的條件下依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制自我積累完成的，而且走的是重工業(yè)優(yōu)先的道路。當(dāng)時(shí)，能為工業(yè)化提供資金積累的只有農(nóng)業(yè)。為保障農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供積累資金和原料，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行低于市場(chǎng)價(jià)的統(tǒng)派統(tǒng)購制度;另一方面，農(nóng)民還要以高價(jià)購進(jìn)化肥等農(nóng)用工業(yè)品。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的存在，使得資源配置長(zhǎng)期向工業(yè)以及城市傾斜。有資料顯示，從1953年到1985年統(tǒng)購統(tǒng)銷政策取消，農(nóng)民對(duì)工業(yè)化的貢獻(xiàn)大約是6000億到8000億元。

由于重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化對(duì)勞動(dòng)力吸納有限，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村就不得不成為勞動(dòng)力的蓄水池。形象地說，戶籍制度的作用就像是一道堤壩——將勞動(dòng)力攔截于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村中，故而形成城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)?！叭r(nóng)”問題不過是這種體制的一種成本，承擔(dān)者的人格化則是農(nóng)民這個(gè)群體，從物理空間看是農(nóng)村，從產(chǎn)業(yè)看是農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為工業(yè)化提供資金積累，但長(zhǎng)期的過度剝奪導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)村貧困，農(nóng)民生活水平低。到20世紀(jì)70年代后期，農(nóng)業(yè)成為中國國民經(jīng)濟(jì)最薄弱的環(huán)節(jié)。農(nóng)民口糧人均在300斤以下，吃不飽肚子。全國有近四分之一的生產(chǎn)隊(duì)年人均分配在40元以下，農(nóng)村尚有2.5億人口吃不飽飯。1977年，平均一個(gè)大隊(duì)的公積金不到1萬元，買不上一部中型拖拉機(jī)，甚至于簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)都難以維持。這也是中國改革率先從農(nóng)村進(jìn)行的重要原因。

改革開放二十年后，“三農(nóng)”面臨新的問題。李昌平在寫給朱镕基總理的信中，形象地將之概括為三句話：“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”。1997年、1998年，農(nóng)民人均收入連續(xù)兩年下降，農(nóng)戶戶均收入下降3.2%。農(nóng)民增收困難不僅制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也影響了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。由于農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢甚至停滯，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，由上世紀(jì)80年代的1.8∶1擴(kuò)大為3.1∶1。

黨的十六大確定了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo) ， 其重大任務(wù)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入。

2003年12月31日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》出臺(tái)，并于2004年2月9日公布。這就是著名的“一號(hào)文件”的起源。《意見》提出，要“堅(jiān)持‘多予、少取、放活的方針，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，加快科技進(jìn)步，深化農(nóng)村改革，增加農(nóng)業(yè)投入，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)”。

一號(hào)文件提出“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策，即“對(duì)糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，對(duì)水稻實(shí)行最低收購價(jià)”，大大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

這一年，中央財(cái)政撥付支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金額達(dá)1500億元之多，主要用在了加大農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)等，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，尤其是加大了農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和對(duì)青年農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村扶貧開發(fā)方面的支持力度，進(jìn)而確保了農(nóng)村建設(shè)的良性循環(huán)和快速發(fā)展。

2020年2月5日，新華社授權(quán)發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，成為21世紀(jì)以來第17個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件。

2007年，黨的十七大召開。十七大報(bào)告明確提出“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。

黨的十八大提出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

不難看出，進(jìn)入新世紀(jì)，黨和國家從城鄉(xiāng)二元體制入手，一方面實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，同時(shí)不斷完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，以徹底解決中國的“三農(nóng)”問題。

減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要舉措

2005年12月29日，全國人大常委會(huì)表決高票通過一個(gè)正文只有94個(gè)字的決定，明確農(nóng)業(yè)稅條例自2006年1月1日起廢止。新中國實(shí)施了近五十年的農(nóng)業(yè)稅條例成為歷史檔案，延續(xù)了兩千六百年的按地畝向農(nóng)民征稅的制度從此告退歷史舞臺(tái)。

在2004年全國“兩會(huì)”上，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中宣布：中國將從今年起，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。僅當(dāng)年一年的農(nóng)業(yè)稅率降低就可使農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)70億元。

1958年頒布的《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅以農(nóng)業(yè)收益額為課稅對(duì)象，實(shí)行“穩(wěn)定負(fù)擔(dān)，增產(chǎn)不增稅”;采用地區(qū)差別比例稅率。1985年，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度被取消，農(nóng)業(yè)稅相應(yīng)由原來征收糧食改為按糧食“倒三七”比例折算成貨幣金額進(jìn)行征收，實(shí)現(xiàn)了從實(shí)物稅向以貨幣計(jì)稅的過渡。1949年至2003年，全國累計(jì)征收農(nóng)業(yè)稅3945.66億元;農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅從1983年開征到2003年，累計(jì)征收1366.25億元。

1950年中國開展土地改革時(shí)，農(nóng)民交納的稅款占到政府財(cái)政收入的40%，到廢除農(nóng)業(yè)稅時(shí)，農(nóng)業(yè)稅在政府財(cái)政收入中的比率僅僅只有1%，這說明免除農(nóng)業(yè)稅的條件是成熟的。

在稅費(fèi)改革之前，每戶農(nóng)民平均每年要交300元人民幣的稅款，盡管絕對(duì)數(shù)看起來不大，但卻占到農(nóng)民年收入的十分之一，免除農(nóng)業(yè)稅確實(shí)大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由于農(nóng)業(yè)稅是地方政府的收入來源之一，地方政府的損失將由中央財(cái)政給予補(bǔ)貼。

貴州省湄潭縣是全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，先后進(jìn)行過“農(nóng)村稅費(fèi)制度改革試點(diǎn)”（1994-2000年）以及“農(nóng)村稅費(fèi)改革與加強(qiáng)基層組織建設(shè)”（2001-2005年）等與農(nóng)村稅費(fèi)制度有關(guān)的一系列改革試驗(yàn)。

具體包括以下改革措施：

調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策。以第二輪土地承包面積為依據(jù)，核實(shí)計(jì)稅土地面積，以1998年前五年平均產(chǎn)量核定常產(chǎn)，按7%的稅率繳納農(nóng)業(yè)稅。

調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。調(diào)整部分農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率，減少征收環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)交叉征收。

改革村提留的征收和使用辦法。農(nóng)業(yè)稅附加按改革后農(nóng)業(yè)稅的20%收取，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加按改革后農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的8%收取，兩項(xiàng)附加征收比例保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。以農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取的村提留屬于集體資金，實(shí)行鄉(xiāng)管村用、專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ谩?/p>

取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌。取消鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)（即農(nóng)村教育費(fèi)附加）、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路費(fèi)。原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由鄉(xiāng)級(jí)政府通過財(cái)政預(yù)算予以安排。村級(jí)道路建設(shè)資金由村民大會(huì)民主協(xié)商解決。

取消農(nóng)村教育集資等面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資。中小學(xué)危房改造資金由財(cái)政預(yù)算安排。

取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。

建立村級(jí)一事一議籌資制度?！皟晒ぁ比∠痛逄崃舾母锖蟠鍍?nèi)集體生產(chǎn)投入和興辦公益福利事業(yè)所需資金，實(shí)行一事一議，不再固定向農(nóng)民收取。

按照改革方案測(cè)算到戶后的農(nóng)業(yè)稅額，向農(nóng)民發(fā)放納稅卡，一定五年不變。同時(shí)，對(duì)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅及附加實(shí)行微機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理。為防止隨意增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，建立了監(jiān)督機(jī)制。

湄潭的上述改革舉措減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。改革后全縣農(nóng)業(yè)稅及附加實(shí)物量（稻谷）為1563萬公斤，按每公斤1.1元結(jié)算價(jià)結(jié)算，折現(xiàn)金1719萬元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及附加80萬元，兩稅及附加總額1799萬元，要比改革前的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加加征（二提五統(tǒng)）減少639萬元，減負(fù)比例達(dá)到26.2%。加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資等1454萬元，農(nóng)民的總體負(fù)擔(dān)下降53.8%，人均減負(fù)52元。改革后取消了各種亂收費(fèi)，農(nóng)民的所有負(fù)擔(dān)只有農(nóng)業(yè)稅和附加，并一定五年不變，增產(chǎn)增收不增稅費(fèi)。在發(fā)放到戶的納稅卡上清楚地規(guī)定了征收項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)及納稅方式，一道稅、一次清，明確規(guī)定卡外所有收費(fèi)一律可拒交，從而提高了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的透明度，堵住了亂收費(fèi)的口子。

1998年9月，由財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等部門，組成國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組。2000年3月，印發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定率先在安徽全省開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。2002年進(jìn)一步擴(kuò)大到河北、內(nèi)蒙古等20個(gè)省份，2003年在全國推開。改革的主要內(nèi)容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資;取消屠宰稅;逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工;調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策;改革村提留征收使用辦法。

從2004年開始，國務(wù)院在部分地區(qū)免征了農(nóng)業(yè)稅和部分特產(chǎn)稅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉稅外的特產(chǎn)稅，農(nóng)民每年可減輕稅賦500億元，受益農(nóng)民8億人，這樣算來農(nóng)民人均年受益63元。按2004年農(nóng)村人均收入2936元計(jì)算，農(nóng)民收入增加了2.1個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于該年農(nóng)民純收入增長(zhǎng)幅度的三分之一。

2001年到2005年，財(cái)政部辦理事關(guān)取消農(nóng)業(yè)稅、提高農(nóng)民收入等方面的提案、議案總量達(dá)4500多件。五年時(shí)間內(nèi)，財(cái)政部先后會(huì)同有關(guān)部門公布取消、免收或降低標(biāo)準(zhǔn)的全國性及中央部門涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目150多項(xiàng)。

2006年，取消農(nóng)業(yè)稅在全國推行，全國農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)1335億元，人均減負(fù)約140元。

時(shí)任農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)的萬寶瑞也是中國農(nóng)業(yè)問題專家，他在接受新華社記者采訪時(shí)說，農(nóng)業(yè)稅的廢止標(biāo)志著中國這個(gè)幾千年來的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國在第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化后“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”時(shí)代的到來。他還認(rèn)為，對(duì)于加入世貿(mào)組織后的中國農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力而言，按照13億畝耕地計(jì)算，取消農(nóng)業(yè)稅意味著每畝減少農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本38元，按照糧食生產(chǎn)來說，每畝減少成本10%-20%，因此對(duì)提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也將發(fā)揮重要作用。

激活土地資源要素

（一）在穩(wěn)定農(nóng)戶承包制的基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

1、穩(wěn)定家庭承包制一直是中央的一貫政策

1991年，黨的十三屆八中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，把“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”正式確立為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度，并要求不斷對(duì)其進(jìn)行充實(shí)完善?！凹w所有、農(nóng)戶承包、統(tǒng)分結(jié)合”成為我國農(nóng)村改革尤其是土地制度改革的一個(gè)基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。

1978年，農(nóng)村自上而下進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革集中體現(xiàn)為不同形式的承包制，最徹底的一種方式是大包干——被農(nóng)民形象地概括為“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的”，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。

1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)1981年12月的《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，即通常所說的改革開放后的第一個(gè)中央一號(hào)文件，其主要內(nèi)容就是肯定多種形式的責(zé)任制，特別是包干到戶、包產(chǎn)到戶。這份文件指出，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，明確“它不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。

1983年，中共中央發(fā)布《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，充分肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，認(rèn)為“這種分散經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)方式具有廣泛的適應(yīng)性，既可適應(yīng)當(dāng)前手工勞動(dòng)為主的狀況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，又能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中生產(chǎn)力發(fā)展的需要。在這種經(jīng)營(yíng)方式下，分戶承包的家庭經(jīng)營(yíng)只不過是合作經(jīng)濟(jì)中一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，是一種新型的家庭經(jīng)濟(jì)。它和過去小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)的區(qū)別，不應(yīng)混同”。自此，決策層關(guān)于農(nóng)村基本制度的爭(zhēng)論告一段落，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制在全國普遍化。

1984年的中央一號(hào)文件提出：“延長(zhǎng)土地承包期，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)。土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。”這項(xiàng)政策被簡(jiǎn)稱為“十五年不變”，也被稱為“第一輪承包”。

1993年的中央十一號(hào)文件又將土地承包經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至三十年。這項(xiàng)政策被簡(jiǎn)稱為“三十年不變”，也被稱為“第二輪承包”。該文件還指出：“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地的辦法?！?/p>

1999年《中華人民共和國憲法》明確提出“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。

2008年黨的十七屆三中全會(huì)指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”

2013年中央一號(hào)文件要求，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用五年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

2、農(nóng)地從兩權(quán)分離到三權(quán)分置

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革后，形成了農(nóng)地兩權(quán)分離的狀態(tài)，即所有權(quán)屬集體，土地使用權(quán)，即承包權(quán)歸農(nóng)戶家庭。

進(jìn)入新世紀(jì)第二個(gè)十年，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)概念頻頻出現(xiàn)，其前提是越來越多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地有了向種糧大戶流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中獨(dú)立了出來。

2014年的中央一號(hào)文件基于黨的十八屆三中全會(huì)精神，對(duì)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行了全面具體部署，提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)”分置。

2017年，農(nóng)業(yè)部門開始著手進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。確權(quán)登記頒證成為穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系的制度保障。

黨的十九大報(bào)告的表述是：鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。

（二）土地要素涵蓋農(nóng)村集體用地及農(nóng)民宅基地。

受現(xiàn)有制度的局限與制約，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法自由流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其利用粗放或閑置。農(nóng)民擁有的宅基地，只能自用，并不具有資產(chǎn)價(jià)值。

1、深化改革將農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處

過去，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下統(tǒng)派購制度將農(nóng)民的利益向城市和工業(yè)輸送。改革后，土地制度再次成為剝奪農(nóng)民利益的工具，地方政府具有合法低價(jià)強(qiáng)征農(nóng)民土地和獨(dú)家出讓土地的權(quán)力，土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換——從農(nóng)地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地帶來的增值收益與農(nóng)民無關(guān)，地方政府成為主要獲益者，由此引發(fā)了大量的土地糾紛。

另一方面，由于現(xiàn)有的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、抵押受限，土地價(jià)值無法充分體現(xiàn)，利用效率低下，利用方式粗放。

2014年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》發(fā)布。其中指出要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

2019年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出：“在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭(zhēng)2020年基本完成。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)?！?/p>

2、高陵土地制度改革試點(diǎn)

西安市高陵區(qū)十多年的改革試點(diǎn)，圍繞激活土地資源進(jìn)行了諸多嘗試，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。

2008年，高陵被確定為陜西省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革示范試點(diǎn)區(qū);2009年，又成為西安市的該項(xiàng)試點(diǎn)區(qū)。

2012年，高陵縣被國家農(nóng)業(yè)部確定為全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)縣。試點(diǎn)主要任務(wù)是探索建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力審查制度，規(guī)范規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地行為;建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系;引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

這一年，高陵縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)8.1萬畝，累計(jì)引進(jìn)各類農(nóng)業(yè)企業(yè)120余家，建設(shè)以設(shè)施農(nóng)業(yè)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園130多家，其中500畝以上規(guī)模的農(nóng)業(yè)示范園50多家，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到6.26萬畝，占總流轉(zhuǎn)面積的77%。

2014年以來，高陵區(qū)先后承擔(dān)國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)綜合改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)、農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)等六項(xiàng)國家級(jí)改革試點(diǎn)任務(wù)。

2015年，高陵又承擔(dān)“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)”任務(wù)，三年試點(diǎn)圍繞三方面進(jìn)行：一是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利;二是積極發(fā)展農(nóng)民股份合作;三是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。

2017年，高陵區(qū)進(jìn)行了全國首宗農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)網(wǎng)拍，農(nóng)地入市探索走入深水區(qū)。

2018年，高陵區(qū)農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革全域開展。完成“兩權(quán)”抵押貸款首個(gè)抵押物收儲(chǔ)案例，為全國“兩權(quán)”試點(diǎn)工作積累了經(jīng)驗(yàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)網(wǎng)上交易的做法被國家發(fā)改委在全國推廣。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)被農(nóng)業(yè)部納入《黨的十八大以來農(nóng)村改革試驗(yàn)成果轉(zhuǎn)化清單》。

3、農(nóng)民成為田園綜合體的股民

2020年1月16日下午，源田夢(mèng)工場(chǎng)在一片震天響的鑼鼓聲中，高陵區(qū)張卜街道張家村和南郭村迎來了村集體經(jīng)濟(jì)合作社的首次分紅。在400余干部群眾的共同見證下，30萬元分紅資金按既定程序發(fā)放到戶。

源田夢(mèng)工場(chǎng)田園綜合體是高陵區(qū)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，依托農(nóng)業(yè)推進(jìn)“農(nóng)村+城市”融合發(fā)展的縮影。該項(xiàng)目投資（運(yùn)營(yíng)）主體由西安市源田農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)有限公司與張家村集體經(jīng)濟(jì)合作社、南郭村集體經(jīng)濟(jì)合作社三方共同成立。

2012年，西安市源田農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)有限公司與張家村合作，租賃200畝地種樹苗。隨著國家對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的重視，以及企業(yè)自身發(fā)展的需求，合作開發(fā)以創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文化旅游、田園社區(qū)為一體的田園綜合體項(xiàng)目。

2018年初，源田夢(mèng)工場(chǎng)開工建設(shè)，核心啟動(dòng)區(qū)完成土地流轉(zhuǎn)1300畝，到2018年年底，累計(jì)投入資金近兩億元。該項(xiàng)目涵蓋高陵區(qū)張卜街道的張家村、南郭村兩個(gè)行政村，項(xiàng)目規(guī)劃面積約8平方公里，總投資30億元。

源田夢(mèng)工場(chǎng)核心啟動(dòng)區(qū)已完成源田會(huì)客廳、張南聯(lián)村（張家村與南郭村成立了聯(lián)合村）黨委、自然草坪教育區(qū)、兒童游樂區(qū)、生態(tài)餐廳 、農(nóng)耕研學(xué)課堂 、鄉(xiāng)村集市售賣廳、生態(tài)采摘園區(qū)等區(qū)域的基礎(chǔ)建設(shè)。

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目已完成500畝園林造景及苗木花卉種植，引進(jìn)荷蘭技術(shù)種植完成600畝各類果樹。2018年上半年，源田夢(mèng)工場(chǎng)與京東商城果蔬供應(yīng)新通路簽約，為新鮮果蔬供應(yīng)城市的“CSA”計(jì)劃開辟了互聯(lián)網(wǎng)通道。

源田夢(mèng)工場(chǎng)按照“基在農(nóng)業(yè)、惠在農(nóng)村、利在農(nóng)民”的總體要求，始終將農(nóng)民作為建設(shè)主體和受益主體， 讓農(nóng)民分享發(fā)展紅利，實(shí)施“趣味生活家”培養(yǎng)計(jì)劃，通過與專業(yè)園林生產(chǎn)機(jī)構(gòu)、手工藝品協(xié)會(huì)等合作，幫助農(nóng)民向農(nóng)藝師、花藝師、手工藝人轉(zhuǎn)變。

為解決源田夢(mèng)工場(chǎng)高端民宿的用地問題，高陵以農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)為契機(jī)，通過對(duì)張家村、南郭村兩村廢棄工礦用地集中，閑置宅基地有償退出等措施，為之提供了空間。同時(shí)，使7000名農(nóng)民以土地入股的方式成為該項(xiàng)目的股民。合資公司每年向村集體合作社支付163800元的保底分紅，用于支付原土地承包權(quán)的村民土地使用費(fèi)。

4、“共享村落”圓城市人一個(gè)田園夢(mèng)

2018年的中央一號(hào)文件提出：完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

2018年7月，高陵區(qū)人民政府印發(fā)《西安市高陵區(qū)人民政府關(guān)于第一批“共享村落”（農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房使用權(quán)出租）的通告》，同意村集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房使用權(quán)，通過出租的方式與社會(huì)資本對(duì)接。

“共享村落”的目的使宅基地能夠更好利用，既增加農(nóng)民收入又壯大集體經(jīng)濟(jì)。這種模式盤活了農(nóng)村長(zhǎng)期閑置的大量宅基地和閑置農(nóng)房，避免資源沉睡，充分發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，讓農(nóng)民通過使用權(quán)暫時(shí)轉(zhuǎn)移獲得資產(chǎn)收益。

“共享村落”推出的第一批50戶房源均分布于張家村、南郭村。農(nóng)戶委托村集體經(jīng)濟(jì)合作社將閑置宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心公開出租，出租年限不超過二十年，收益按9∶1的比例由農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)合作社分配——這也是高陵農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)、促進(jìn)城鄉(xiāng)居民生活方式融合的一種新探索。

“共享人”獲得農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房使用權(quán)后，在租期內(nèi)可用于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、創(chuàng)意、文化、商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)，也可用于個(gè)人休閑居住及養(yǎng)老等用途。

首位“共享人”每年只花4000元租金，在鄉(xiāng)村擁有一套70平方米的房子，300多平方米的院子，和老伴過起了養(yǎng)雞、種菜的農(nóng)家生活。

高陵區(qū)出臺(tái)相關(guān)辦法，“共享人”可以取得《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書》，享有新建權(quán)、改建權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、經(jīng)營(yíng)收益權(quán)、融資抵押擔(dān)保權(quán)等一系列權(quán)益?！肮蚕砣恕比绻凇肮蚕泶迓洹边M(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，能享受到財(cái)政金融支持、稅費(fèi)減免、科技創(chuàng)新激勵(lì)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)資本市場(chǎng)融資獎(jiǎng)勵(lì)等眾多優(yōu)惠政策。

“共享村落”，被自然資源部督察組稱為“宅基地‘三權(quán)分置探索中的創(chuàng)新之舉”。

人與自然和諧共處

黨的十九大報(bào)告提出：人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。

中國是一個(gè)人地關(guān)系極度緊張的國家。很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，墾荒、圍湖造田等擴(kuò)大耕地面積的行為是被鼓勵(lì)的。但耕地外延擴(kuò)張帶來嚴(yán)重的生態(tài)問題——水土流失。上世紀(jì)末，我國水土流失面積達(dá)到360萬平方公里，沙化土地面積174萬平方公里，占國土面積近兩成。這些地方大部分集中在西部。西部每年往黃河、長(zhǎng)江流入的泥沙達(dá)二十多億噸，導(dǎo)致黃河和長(zhǎng)江中下游的江河河床及湖庫不斷淤積抬高。甚至，黃河成了“懸河”。

1998年夏，長(zhǎng)江、松花江和嫩江洪水泛濫，特大洪澇災(zāi)害南北夾擊。中共中央、國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見，將“封山植樹、退耕還林”放在災(zāi)后重建三十二字綜合措施的首位，并推出“退耕還林（草）、封山綠化、個(gè)體承包、以糧代賑”政策措施。

1999年8月6日，時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基在延安視察時(shí)，提出“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的治理措施。

同年，陜西率先開展退耕還林試點(diǎn)。三年試點(diǎn)期將試點(diǎn)縣擴(kuò)大為43個(gè)縣（市、區(qū)），其中，延安市13個(gè)縣（區(qū)）全部納入試點(diǎn)中。 2002年，退耕還林工程正式全面啟動(dòng)時(shí)，全省有104個(gè)縣（市、區(qū)、林業(yè)局）被納入退耕還林工程。

退耕還林二十年，陜西省圓滿完成了國家下達(dá)的各項(xiàng)退耕還林建設(shè)任務(wù)，取得了顯著成效。1999年至2018年，累計(jì)完成國家下達(dá)的退耕還林計(jì)劃任務(wù)4033.7萬畝，其中退耕地還林1861.5萬畝，為全國第一。荒山造林1932.7萬畝，封山育林239.5萬畝，惠及230萬退耕戶915萬農(nóng)民。森林覆蓋率由退耕前的30.92%增長(zhǎng)到43.06%，凈增12.14個(gè)百分點(diǎn)，是歷史上增幅最大、增長(zhǎng)最快的時(shí)期。有效治理水土流失面積9.08萬平方公里，黃土高原區(qū)年均輸入黃河泥沙量由原來的8億噸減少到4億噸。北部沙區(qū)每年沙塵暴天數(shù)由過去的六十六天下降為二十四天，綠色向生態(tài)脆弱的陜北地區(qū)延伸了400多公里，昔日的“黃土高坡”如今披上了綠裝。

國家投入的退耕還林政策補(bǔ)助，為廣大退耕戶提供了生活保障。截至2018年，全省915萬退耕農(nóng)民人均獲得退耕補(bǔ)助3776元。退耕農(nóng)戶不僅從國家補(bǔ)助中直接受益，而且由于基本生活有了保障，隨著耕地退耕，大量農(nóng)村勞動(dòng)力從糧食生產(chǎn)中解放出來，開始從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工商業(yè)或者外出務(wù)工，拓寬了增收渠道，收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。目前，退耕區(qū)農(nóng)民從事設(shè)施農(nóng)業(yè)、林果業(yè)、草畜業(yè)和勞務(wù)輸出等收入已占到農(nóng)戶總收入的70%左右，特別是經(jīng)濟(jì)林果業(yè)得到快速發(fā)展。全省退耕還林發(fā)展核桃、紅棗、茶葉等經(jīng)濟(jì)林總面積近1000萬畝，基本形成了秦巴山區(qū)以核桃、板栗為主，渭北旱塬區(qū)以核桃、花椒、柿子為主，黃土高原區(qū)以紅棗、山地蘋果為主的區(qū)域經(jīng)濟(jì)林發(fā)展格局，并形成了一大批經(jīng)濟(jì)林專業(yè)村、專業(yè)戶，為群眾脫貧致富奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。退耕還林實(shí)現(xiàn)了“國家要被子，農(nóng)民要票子”的“雙贏”目標(biāo)。

退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)方式發(fā)生了變化。糧食生產(chǎn)由廣種薄收轉(zhuǎn)向精耕細(xì)作、少種高產(chǎn)轉(zhuǎn)變;生產(chǎn)結(jié)構(gòu)由以糧為主向多種經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變;畜牧業(yè)生產(chǎn)由自由放牧向舍飼養(yǎng)畜轉(zhuǎn)變;生產(chǎn)方式由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。

退耕農(nóng)戶的生活方式也發(fā)生了變化。農(nóng)戶戶用沼氣得到迅速發(fā)展，煤、太陽能、天然氣等逐漸取代燒柴，成為農(nóng)村生產(chǎn)生活用能的新選擇。

延安是全國惟一一個(gè)整體納入退耕還林（草）試點(diǎn)的地區(qū)。退耕還林工程是國家在延安投資最大、實(shí)施期限最長(zhǎng)、覆蓋面最廣、群眾得實(shí)惠最多的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，延安80%以上的農(nóng)民通過退耕還林補(bǔ)助款直接受益，共涉及28.6萬農(nóng)戶、124.8萬農(nóng)村人口。截至2018年，退耕戶戶均獲得補(bǔ)助3.9萬元，人均9038元。退耕還林后，林業(yè)總產(chǎn)值由退耕前的1.7億元增加到130多億元;經(jīng)濟(jì)林收入在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位;延安農(nóng)民人均可支配收入從退耕前的1356元提高到2018年的11525元，其中農(nóng)民收入的一半以上來自蘋果產(chǎn)業(yè)。

在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，退耕還林還成為貧困人口脫貧的有效載體。

陜西林業(yè)在全國率先向貧困戶開放一批森林（濕地）公園、一批國有林場(chǎng)、一批牡丹（花木）園、一批林業(yè)管護(hù)站、一批生態(tài)文明教育（森林體驗(yàn)）基地，即“五個(gè)一批”開放工程，全省累計(jì)有2878名貧困人口在森林公園、國有林場(chǎng)等林業(yè)基層單位務(wù)工或經(jīng)營(yíng)，人均增收5000元以上。

林業(yè)產(chǎn)業(yè)成為推動(dòng)貧困群眾持續(xù)穩(wěn)定增收的綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)。陜西現(xiàn)有特色經(jīng)濟(jì)林超過2240萬畝，林下經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到1820萬畝，林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到1319億元，帶動(dòng)貧困人口20.56萬戶66.09萬人，戶均增收952元。

據(jù)陜西省林業(yè)局扶貧辦資料顯示：2019年陜西生態(tài)扶貧惠及貧困人口51.84萬戶170.97萬人，較去年增加9.63萬戶27.09萬人。落實(shí)國家生態(tài)護(hù)林員政策，將貧困人口就地轉(zhuǎn)化為生態(tài)護(hù)林員。2016年以來，陜西共爭(zhēng)取國家生態(tài)護(hù)林員指標(biāo)3.12萬名、資金6.97億元，實(shí)際選聘生態(tài)護(hù)林員5.03萬名，任務(wù)完成率高達(dá)161%，帶動(dòng)18萬貧困人口達(dá)到穩(wěn)定脫貧標(biāo)準(zhǔn);2019年新爭(zhēng)取指標(biāo)1.47萬名，較好滿足了各地生態(tài)護(hù)林員需求。

2016年以來，陜西省累計(jì)安排貧困地區(qū)新一輪退耕還林264.82萬畝，占同期總?cè)蝿?wù)的65.39%。2019年，退耕還林惠及貧困群眾超過13.30萬戶45.07萬人，戶均增收1423元。

新一輪退耕還林啟動(dòng)，為陜西省生態(tài)脫貧提供了項(xiàng)目和資金支撐。2014年以來，通過優(yōu)先落實(shí)貧困地區(qū)擴(kuò)大退耕還林規(guī)模的政策，將符合退耕還林條件的集中連片特困地區(qū)和重點(diǎn)貧困縣全部納入實(shí)施范圍，在年度任務(wù)安排上，優(yōu)先向貧困地區(qū)、貧困人口和貧困戶傾斜等措施，累計(jì)安排貧困地區(qū)退耕還林面積133.51萬畝，涉及貧困戶20.66萬戶、57.60萬人，直接補(bǔ)助資金達(dá)3.17億元，人均收入550元。同時(shí)還選聘身體狀況良好的貧困人員為護(hù)林員，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，多措并舉，完成了生態(tài)脫貧目標(biāo)，成效明顯。

退耕還林表面上看是生態(tài)問題，實(shí)質(zhì)上是利益問題，根本上是經(jīng)濟(jì)問題。將陡坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地退耕還林，不僅能進(jìn)一步遏制水土流失和風(fēng)沙危害，改善生態(tài)環(huán)境，同時(shí)通過加強(qiáng)基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施，擴(kuò)大了林業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了農(nóng)民增收致富，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

甘肅也是實(shí)施退耕還林三個(gè)試點(diǎn)省中的一個(gè)。按國家有關(guān)部委部署，1999年甘肅開始試點(diǎn)退耕還林。全省首輪完成退耕還林2845.3萬畝，其中：退耕地還林1003.3萬畝，荒山造林1605.5萬畝，封山育林236.5萬畝，涉及全省14個(gè)市（州）、85個(gè)縣（市、區(qū)）、166.9萬農(nóng)戶、728.5萬農(nóng)村人口。

2007年，國家暫停退耕還林任務(wù)，轉(zhuǎn)入成果鞏固階段。甘肅在認(rèn)真開展基本口糧田、農(nóng)村能源、生態(tài)移民、補(bǔ)植補(bǔ)造后續(xù)產(chǎn)業(yè)及技能培訓(xùn)等重點(diǎn)配套建設(shè)的同時(shí)，連續(xù)七年向國家申請(qǐng)啟動(dòng)新一輪工程建設(shè)，從試點(diǎn)“要我退”變?yōu)椤拔乙恕薄?/p>

2014年，新一輪退耕還林工程啟動(dòng)后，完成退耕還林還草657.8萬畝。同時(shí)，平?jīng)?、慶陽、天水、張掖等地，堅(jiān)持把工程建設(shè)與森林城市、美麗鄉(xiāng)村、山水林田湖綜合治理等緊密結(jié)合，在加快規(guī)模推進(jìn)中，已進(jìn)入著手吸引社會(huì)投資，加大建設(shè)投入，提高工程質(zhì)量的新階段。

隨著退耕還林工程的穩(wěn)步推進(jìn)，甘肅生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，盎然綠色不斷拓展，蓬勃興起的生態(tài)旅游推動(dòng)旅游業(yè)高速發(fā)展，全省國內(nèi)旅游人數(shù)和旅游總收入分別較2000年的733萬人次、18.58億元，增加到2017年的23889.4萬人次、1578.7億元。到2017年，已累計(jì)建成650個(gè)專業(yè)旅游村，13937個(gè)農(nóng)家樂，鄉(xiāng)村旅游持續(xù)突破7036萬人次，實(shí)現(xiàn)總收入127.5億元，帶動(dòng)2.92萬建檔立卡戶、12.26萬貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。

退耕還林以來，甘肅農(nóng)民生活條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。最顯著的生態(tài)變化是農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積和成災(zāi)面積大幅減少，已分別由2000年的3006.18萬畝、2359.4萬畝，下降到2017年的741.35萬畝、417.12萬畝，相應(yīng)減少了四分之三、五分之四，成災(zāi)占受災(zāi)的百分比也由78.48%下降到56.27%，其中在自然災(zāi)害中占比超過80%的旱災(zāi)，受災(zāi)成災(zāi)面積分別由2000年的2433.5萬畝、1955.9萬畝，減少至2017年的456.06萬畝、238.2萬畝，成為全省農(nóng)業(yè)受災(zāi)成災(zāi)面積減少最直接原因。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，帶來甘肅農(nóng)產(chǎn)品的連年豐產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，其中年糧食產(chǎn)量由1999年的814萬噸，增產(chǎn)到2017年的1105.9萬噸，從2011年起穩(wěn)定在1000萬噸以上;油料、肉類年產(chǎn)量翻了一番，經(jīng)濟(jì)林果年產(chǎn)量由1999年的125.74萬噸，增至2017年的397.15萬噸，增加三倍之多;主要農(nóng)產(chǎn)品糧食、谷物每畝單產(chǎn)分別由2010年的232.2公斤、254.7公斤，增產(chǎn)到278.5公斤和303.4公斤，每畝相應(yīng)增產(chǎn)約100斤。

大量農(nóng)村勞動(dòng)力從繁重的土地耕作中解放出來，在外出務(wù)工的同時(shí)，積極開展農(nóng)副產(chǎn)品的貯藏、加工、運(yùn)輸、銷售、旅游等活動(dòng)，推動(dòng)了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，全省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由1999年的 21∶45∶34調(diào)整到2017年的11.55∶34.34∶54.13，第三產(chǎn)業(yè)占比超過第二產(chǎn)業(yè)，獨(dú)占半壁。

長(zhǎng)江上游也是退耕還林的主戰(zhàn)場(chǎng)。

重慶市山區(qū)范圍大、面積廣，山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的希望在山，潛力在山。持續(xù)不斷地實(shí)施退耕還林工程，使其成為了重慶歷史上最大規(guī)模的生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目之一，不僅扮綠了重慶的山川庫岸，還成為了政府精準(zhǔn)扶貧與項(xiàng)目區(qū)林農(nóng)脫貧致富的堅(jiān)實(shí)依靠。截至目前，重慶共完成退耕還林工程建設(shè)2388.5萬畝，其中退耕地還林1126萬畝、荒山荒地造林1068.5萬畝、封山育林194萬畝。

結(jié)合退耕還林實(shí)施，重慶培育了一批特色林業(yè)區(qū)縣，建立了林果等產(chǎn)業(yè)基地1000萬畝，城口核桃、榮昌筍竹、江津花椒、萬州檸檬、巫山脆紅李、忠縣柑橘、奉節(jié)臍橙、黔江蠶桑、秀山金銀花、酉陽油茶等成為當(dāng)?shù)靥厣еa(chǎn)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收致富的新增長(zhǎng)點(diǎn)，托起了工程區(qū)綠山富民美麗的夢(mèng)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，重慶市退耕還林產(chǎn)業(yè)基地實(shí)現(xiàn)收入65億多元，退耕還林發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)收入23億多元，林下種養(yǎng)殖業(yè)實(shí)現(xiàn)收入18億多元;政府向退耕農(nóng)戶累計(jì)發(fā)放退耕還林補(bǔ)助資金219億元，戶均8200元，人均2400元;年轉(zhuǎn)移退耕農(nóng)戶富余勞動(dòng)力280萬人，外出務(wù)工勞務(wù)收入達(dá)440億元。同時(shí)，通過開展基本農(nóng)田、農(nóng)村能源、生態(tài)移民、后續(xù)產(chǎn)業(yè)、補(bǔ)植補(bǔ)造等專項(xiàng)工程建設(shè)，提高了工程區(qū)基本口糧田數(shù)量和清潔能源利用比例，項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和廣大退耕農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件普遍改善。

二十年來，無論在西北的黃土高坡，還是西南的窮山惡水，退耕還林還草就像一位神奇的魔術(shù)師，把昔日的荒山禿嶺變成了綠水青山和金山銀山，結(jié)束了延續(xù)中國幾千年的毀林開荒歷史，讓農(nóng)民徹底跳出“越窮越墾，越墾越窮”的歷史魔咒。

習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要擴(kuò)大退耕還林、退牧還草，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息，讓河流恢復(fù)生命、流域重現(xiàn)生機(jī)。

2014-2018年，新一輪退耕還林還草目標(biāo)連續(xù)五年寫進(jìn)《政府工作報(bào)告》，體現(xiàn)了黨和政府通過實(shí)施退耕還林還草改善生態(tài)、改善民生的決心。退耕還林還草工程作為我國政策性最強(qiáng)、投資最大、涉及面最廣、群眾參與度最高的一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程，將推動(dòng)我國生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

城鄉(xiāng)平衡發(fā)展“融”字當(dāng)先

當(dāng)前我國鄉(xiāng)村常住人口為5.64億，到2035年，將仍會(huì)約有4億人居住在鄉(xiāng)村。這樣一個(gè)人口結(jié)構(gòu)說明，如果城鄉(xiāng)不能融合發(fā)展，城市對(duì)鄉(xiāng)村各種資源的虹吸效應(yīng)所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村衰落現(xiàn)象就無法消失，鄉(xiāng)村振興目標(biāo)也無法實(shí)現(xiàn)。

“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的短板皆為“三農(nóng)”。如果說脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是補(bǔ)齊建成小康社會(huì)短板，那么，城鄉(xiāng)融合就是在補(bǔ)齊建國一百年將中國建成一個(gè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的短板。體制成本只有在城鄉(xiāng)融合中得到核減。

2019年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》發(fā)布，該《意見》以協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

《意見》為城鄉(xiāng)融合設(shè)定了三個(gè)階段性目標(biāo)。

到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)基本建成，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易制度框架基本形成，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機(jī)制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善。城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。

到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)。

今年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出：對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)加快補(bǔ)上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。

我國城鄉(xiāng)差距最直觀的表現(xiàn)是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，例如，城鄉(xiāng)間在教育、醫(yī)療方面存在較大差距，城鄉(xiāng)人居環(huán)境也存在較大差距等等。《意見》從提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平、加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等出發(fā)，提出建立健全城鄉(xiāng)教育資源均衡配置、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系、城鄉(xiāng)路網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)等具體措施。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件改善和公共服務(wù)的全覆蓋，鄉(xiāng)村的稀缺價(jià)值使得其具有了與城鎮(zhèn)同等的吸引力，勞動(dòng)力等資源要素在城鄉(xiāng)的流動(dòng)將會(huì)達(dá)成一種平衡，進(jìn)而促使城鄉(xiāng)間的發(fā)展協(xié)調(diào)。

促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，需“融”字當(dāng)先。從這個(gè)意義上看，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，將是未來中國解決“三農(nóng)”問題的重中之重。