趙晨春

[摘 要] 黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了3個階段的具體任務(wù)，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標。在此背景下，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃順應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略的要求而產(chǎn)生。本文在梳理中華人民共和國成立后土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)村各相關(guān)規(guī)劃現(xiàn)存的問題及新時代的發(fā)展路徑進行探討。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;空間規(guī)劃;制度變遷

[中圖分類號] TU984.113 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）13-122-2

經(jīng)歷了改革開放40年來的滄桑巨變，中國空間規(guī)劃體系從無到有并不斷發(fā)展壯大，如今已經(jīng)面臨新的歷史關(guān)口。審視中國空間規(guī)劃體系的總體變遷，離不開改革開放以來中國所經(jīng)歷的分權(quán)化、市場化、全球化等多元交織的特殊背景，深刻地受到國家—地方治理體系變遷的影響[1]。同時我們也應(yīng)看到，特定的空間規(guī)劃實踐也會直接反饋和影響國家—地方治理方式的變革[2]。

隨著農(nóng)村空心化現(xiàn)象的不斷加劇和“三農(nóng)”問題日益突出，黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，依據(jù)對新時期社會矛盾的新認知，在黨的十九大報告中做出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大部署，對鄉(xiāng)村發(fā)展提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡哪繕恕Ｔ诖吮尘跋?，如何有效支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、形成城鄉(xiāng)融合的村鎮(zhèn)建設(shè)新格局，并提出解決鄉(xiāng)村衰落難題的中國方案仍有待進一步探索[3]。

1 鄉(xiāng)村相關(guān)規(guī)劃的演進

通過表1對土地利用規(guī)劃的梳理可以發(fā)現(xiàn)，其中并沒有涉及村級土地利用規(guī)劃，大多只在縣級規(guī)劃中提到，沒有正式的文件提出要編制村級土地利用規(guī)劃。1987年頒布的《國土規(guī)劃編制辦法》，將國土規(guī)劃分為四級，全國、跨省（自治區(qū)或直轄市）、全?。ㄗ灾螀^(qū)或直轄市）和省（自治區(qū)或直轄市）范圍內(nèi)一定地域。2007年首次發(fā)布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施和修改做出了規(guī)定。其中提到要編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接，應(yīng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色，并對鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的內(nèi)容做出了具體規(guī)定。至此，鄉(xiāng)村規(guī)劃開始正式步入規(guī)劃舞臺。然而，由于鄉(xiāng)村分布廣、散，且隨著城市化的發(fā)展而萎縮，鄉(xiāng)村規(guī)劃在理論和實踐上都沒有得到全面發(fā)展。

各部門出于自身的發(fā)展和社會需求，制定了各種各樣的規(guī)劃，但是由于部門間缺乏協(xié)調(diào)，造成出臺的規(guī)劃之間存在一定的矛盾和沖突。在這種情況下，制定統(tǒng)一的規(guī)劃體系指導(dǎo)各部門工作，提高國家治理水平勢在必行。近年來，中央多次提出“健全空間規(guī)劃體系，推進多規(guī)合一”，國家“十三五”規(guī)劃也要求推進“多規(guī)合一”，并已在部署推進省級空間規(guī)劃試點。所謂“多規(guī)合一”，指將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃融合到一個區(qū)域，實現(xiàn)“一張藍圖干到底”，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。2018年自然資源部的組建，為空間規(guī)劃體系的構(gòu)建提供了有力支撐，也要求推進空間規(guī)劃的編制。

2 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的認知

2.1 空間規(guī)劃

空間規(guī)劃概念出現(xiàn)在1997年，歐洲空間規(guī)劃制度概要中提出其使用者為公共部門，是一種能對未來活動空間分布產(chǎn)生影響的手段，其目的在于使一定的領(lǐng)土組織內(nèi)有更合理的土地利用和功能關(guān)系，同時保證區(qū)域環(huán)境和發(fā)展平衡，以達成社會和經(jīng)濟發(fā)展總目標。空間規(guī)劃體系主要由行政體系、法規(guī)體系和運行體系共同構(gòu)成，在國外，空間規(guī)劃運行體系構(gòu)建過程中往往形成了與運行體系相適應(yīng)的法規(guī)體系，保障了空間規(guī)劃體系的完善建設(shè)。

我國的空間規(guī)劃體系存在較高的復(fù)雜性，從行政體系的特點來看可以分為四類：一是由發(fā)改系統(tǒng)編制的主體功能區(qū)規(guī)劃和特定地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，二是由住房與城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)（簡稱城鄉(xiāng)規(guī)劃系統(tǒng)）主導(dǎo)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城市詳細規(guī)劃，三是由國土資源系統(tǒng)（簡稱國土系統(tǒng)）主導(dǎo)編制的土地利用總體規(guī)劃，四是環(huán)境保護系統(tǒng)主導(dǎo)編制的生態(tài)功能區(qū)劃。

2.2 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃

村級國土空間規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標實現(xiàn)必不可少的環(huán)節(jié)，也是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的根本性、戰(zhàn)略性綜合設(shè)計。從村級層面的空間布局來看，其在土地開發(fā)利用過程中有至高無上的地位，能綜合各種因素制定村域空間布局。各級系統(tǒng)都針對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃出臺了相關(guān)文件，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2015年發(fā)文《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》，提出鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃必須要明確鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的目標、體系、公共服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村風(fēng)貌和村莊整治等內(nèi)容。國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確表示，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，順應(yīng)村莊的發(fā)展規(guī)律，結(jié)合各村莊的歷史環(huán)境、發(fā)展現(xiàn)狀、地理條件和資源稟賦要素等，建設(shè)特色村莊，推進城鄉(xiāng)一體化、搬遷撤并。

2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間 規(guī)劃體系并監(jiān)督實 施的若干意見》，作為與國土空間規(guī)劃有關(guān)系的頂層設(shè)計開始邁出第一步，其中提出編制村域國土空間規(guī)劃要在確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍外進行，同時要明確其法律地位。由中央農(nóng)辦等五部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，明確表示編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的主力軍由縣級黨委政府決定，加強領(lǐng)導(dǎo)工作;研究村莊的普遍性和特殊性，合理劃分村莊類型;推進村莊規(guī)劃的編制與落實進程，統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展定位、用地布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護等。

2.3 鄉(xiāng)村空間規(guī)劃制度變遷

美國經(jīng)濟學(xué)家弗農(nóng)·拉坦認為制度變遷是由一系列因素誘導(dǎo)出來的，因制度變遷需求和供給的因素不同，可將制度變遷過程分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。其中，誘致性制度變遷是自下而上的由基層群眾因制度不均衡引起獲利機會時進行的一種漸進式、自發(fā)性變遷，而強制性制度變遷則是自上而下的由國家或政府通過法令推進的激進性變遷[4]。舒爾茨則認為制度變遷是由于人經(jīng)濟價值的提高引起對制度服務(wù)需求的變化，從而引起法律法規(guī)的改變。

從規(guī)劃變遷的角度看，由于土地價格隨著城市化的推進、經(jīng)濟的發(fā)展而大幅度增加，因此對土地利用總體規(guī)劃制度體系進行修改極為必要。同時，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求規(guī)劃不能只局限于一個區(qū)域和方面，因而國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建勢在必行。中華人民共和國成立后土地私有制度一度確立，后來經(jīng)過公社化運動將土地所有權(quán)歸為國有和集體所有，需要合理可行的土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)各區(qū)域的生產(chǎn)、生活。隨著現(xiàn)階段人們對生態(tài)建設(shè)重視程度的不斷提高，制定統(tǒng)一的規(guī)劃在保證綠水青山的基礎(chǔ)上推動各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進共同富裕，有提出編制鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的必然性，這屬于誘致性制度變遷。而我國相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門通過發(fā)布制定鄉(xiāng)村規(guī)劃的文件以及進行試點工作，以其特有的強制性在最短時間內(nèi)以最快的速度推進空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，為鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制提供了契機[5]。

3 結(jié)語

順應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以“國土空間規(guī)劃體系”重構(gòu)為契機，結(jié)合上級規(guī)劃，以地區(qū)實際為基礎(chǔ)，編制適合村域發(fā)展的國土空間規(guī)劃，為合理推進村域國土空間開發(fā)提供依據(jù)。這不僅有利于鄉(xiāng)村地域空間重構(gòu)，而且對提升鄉(xiāng)村治理能力和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

參考文獻

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