馬海云

摘 要：結(jié)合審計(jì)整改治理效能，從整改主責(zé)單位和審計(jì)部門出發(fā)，分析了審計(jì)整改難的原因，提出了建設(shè)治理導(dǎo)向的審計(jì)整改機(jī)制的具體對(duì)策，包括審計(jì)整改結(jié)果公開、建立整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制、細(xì)化整改制度體系和明確整改評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。

關(guān)鍵詞：審計(jì)治理;審計(jì)整改;機(jī)制

1? 問題提出

2015年，《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件頒布，明確提出要加強(qiáng)督促和檢查，推動(dòng)審計(jì)問題的整改。對(duì)于整改不力、屢審屢犯的機(jī)構(gòu)，相關(guān)人員要與被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。建立了到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的總目標(biāo)。

2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真整改審計(jì)查出的問題，深入研究和采納審計(jì)提出的建議，完善各領(lǐng)域的政策措施和制度規(guī)則?？梢姡晟茖徲?jì)整改工作并強(qiáng)化審計(jì)整改是當(dāng)前工作的重中之重。

蔡春（2012）[1]認(rèn)為，國家審計(jì)是基于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系而建立的治理機(jī)制，通過監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)等功能，緩解因代理問題導(dǎo)致的權(quán)力濫用和利益矛盾，促進(jìn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行。崔雯雯（2016）[2]認(rèn)為，國家審計(jì)在國家生存、發(fā)展和治理的進(jìn)程中都發(fā)揮著基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用，是國家治理的基石和重要保障。任何組織都有全面且有效履行其承擔(dān)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的義務(wù)。為保障受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任有效履行，任何組織都需要建立恰當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，以解決普遍存在的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)等問題。根據(jù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀，審計(jì)的本質(zhì)目標(biāo)是保證和促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行。健全的治理機(jī)制離不開審計(jì)監(jiān)督。

完善的審計(jì)整改機(jī)制能夠提高整改的效率和效果，是發(fā)揮審計(jì)治理效能的基礎(chǔ)[3]。在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題只是審計(jì)的起點(diǎn)，提出整改建議和糾正審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題才是審計(jì)監(jiān)督的目標(biāo)。審計(jì)整改是落實(shí)審計(jì)結(jié)果最直接有效的措施之一，也是發(fā)揮審計(jì)治理效能的關(guān)鍵途徑。審計(jì)能揭露治理體系中存在的問題，提出完善治理體系的建議。只有抓實(shí)審計(jì)整改工作，深入研究和采納整改建議，才能真正發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的清除和修復(fù)功能，實(shí)現(xiàn)審計(jì)治理效能。

2? 審計(jì)整改的治理效能

建立研究型的審計(jì)整改機(jī)制，定期分析審計(jì)問題、整改措施和整改效果，找出長(zhǎng)期性和共性問題，深入挖掘問題背后的原因，為完善治理結(jié)構(gòu)和發(fā)揮審計(jì)治理效能提供支撐。

2.1? 調(diào)整組織架構(gòu)，優(yōu)化管理流程

一方面，在審計(jì)整改過程中不斷研究分析組織架構(gòu)和管理流程。對(duì)審計(jì)問題背后的體制性障礙、機(jī)制性缺陷、制度性漏洞等問題進(jìn)行總結(jié)，找出優(yōu)化組織架構(gòu)和管理流程的方案，探討部門職能調(diào)整或者建立新部門的意義。另一方面，定期梳理審計(jì)問題和整改情況。各業(yè)務(wù)主管部門及時(shí)研究審計(jì)整改過程中反映的典型性、普遍性、傾向性問題并將其作為采取措施、完善日常管理的參考依據(jù)。將優(yōu)化組織架構(gòu)和管理流程的思想融入整改建議和措施中，對(duì)審計(jì)整改中涉及的體制機(jī)制、歷史遺留和其他疑難問題，與相關(guān)職能部門進(jìn)行會(huì)商，研究解決措施，根除現(xiàn)有的體制障礙，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用[4]。

2.2? 完善制度體系，健全治理機(jī)制

通過審計(jì)整改，梳理制度體系之間的銜接性、契合性和配套性問題，落實(shí)深化體制改革的建議，及時(shí)清理不合理的制度和規(guī)則，完善制度缺陷，建立健全相關(guān)制度規(guī)定。針對(duì)制度中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，加大制度建設(shè)力度，提高各項(xiàng)制度的規(guī)范性和可執(zhí)行性，通過審計(jì)監(jiān)督完善制度體系，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。此外，基于改革推進(jìn)和創(chuàng)新發(fā)展實(shí)際，對(duì)于共性和頻繁出現(xiàn)的新問題，依據(jù)管理需要建立新的制度加以規(guī)范和約束，不斷完善并發(fā)展與實(shí)際相適應(yīng)的制度體系。完善的審計(jì)制度體系可以為整改工作提供指導(dǎo)，應(yīng)通過抓實(shí)審計(jì)整改夯實(shí)審計(jì)監(jiān)督作用[5]。

2.3? 規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，夯實(shí)決策執(zhí)行

通過整改重大事項(xiàng)集體決策缺失問題，規(guī)范集體決策的形式，完善集體決策機(jī)制，將權(quán)力置于監(jiān)督之中，杜絕“一言堂”現(xiàn)象，減少權(quán)力濫用。解決利益相關(guān)者權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制缺失的問題，建立權(quán)力分散化運(yùn)行機(jī)制和專門的權(quán)力監(jiān)督約束機(jī)制，保障相關(guān)各方參與到治理體系中。追責(zé)、問責(zé)、整改不到位的領(lǐng)導(dǎo)干部，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[6]。

在落實(shí)重大決策部署的背景下，針對(duì)決策執(zhí)行過程中的薄弱和偏離環(huán)節(jié)立行立改，提高整改效率，保障決策執(zhí)行過程規(guī)范有序。針對(duì)事后審計(jì)發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范現(xiàn)象，積極采取措施，改善決策落實(shí)效果。此外，應(yīng)根據(jù)決策落實(shí)和整改情況，分析決策的合理性和效益性，為決策者建言獻(xiàn)策。

3? 審計(jì)整改難的主要原因

當(dāng)前，“屢犯屢審、屢審屢犯”現(xiàn)象依然沒有得到改善，審計(jì)整改不徹底的現(xiàn)象仍然普遍存在。從審計(jì)整改主責(zé)單位和審計(jì)執(zhí)行部門角度分析，審計(jì)“整改難”的原因如下。

3.1? 整改責(zé)任不清，整改意識(shí)不強(qiáng)

對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改是被審計(jì)單位的直接責(zé)任，但普遍存在被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)審計(jì)整改工作不夠重視、整改力度不足、整改效果不明顯等問題。離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是針對(duì)前任領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進(jìn)行的審計(jì)，該項(xiàng)工作存在整改責(zé)任由前任領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致新任領(lǐng)導(dǎo)班子整改意識(shí)不強(qiáng)、整改動(dòng)力不足[7]。

對(duì)于制度、機(jī)制類問題，審計(jì)單位難以單獨(dú)完成整改，需要相關(guān)職能或?qū)I(yè)部門積極配合協(xié)調(diào)，從宏觀層面提出整改措施，健全相關(guān)機(jī)制。相關(guān)職能或?qū)I(yè)部門普遍參與不足，甚至沒有明確整改的傾向以及應(yīng)該承擔(dān)的整改責(zé)任，僅依靠被審計(jì)單位，整改力量有限。

3.2? 重視不足，缺乏整改評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)部門仍然存在重問題發(fā)現(xiàn)、輕問題整改的思維，對(duì)問題整改缺乏指導(dǎo)、檢查和督促，僅關(guān)注整改期滿時(shí)的審計(jì)整改情況，對(duì)于未徹底完成整改的問題缺乏后續(xù)檢查和督促?；趯?duì)被審計(jì)單位的信任，僅查看上報(bào)的整改書面材料，未深入核查審計(jì)問題的具體整改情況。同時(shí)，由于審計(jì)專業(yè)性的特點(diǎn)，被審計(jì)單位對(duì)問題整改的措施、程度和目標(biāo)等模糊不清，對(duì)整改的意義認(rèn)識(shí)不足，缺乏專業(yè)指導(dǎo)，直接影響審計(jì)整改的效果[8]。

被審計(jì)單位的情況存在差異，審計(jì)問題也不同。每個(gè)問題的整改完成標(biāo)準(zhǔn)需遵從具體問題具體分析的原則，因此審計(jì)整改結(jié)果也沒有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這必然導(dǎo)致不同的審計(jì)人員對(duì)審計(jì)整改結(jié)果的判斷存在主觀差異，影響審計(jì)整改結(jié)果的公正性、客觀性、科學(xué)性，難以反映審計(jì)整改的真實(shí)情況。

4? 完善審計(jì)整改機(jī)制的對(duì)策

基于審計(jì)整改難的原因，從以下4個(gè)方面探討如何建立治理導(dǎo)向的審計(jì)整改機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化審計(jì)整改工作，充分發(fā)揮治理效能。

4.1? 審計(jì)整改結(jié)果公開

在不同利益主體相互合作的持續(xù)性過程中，利益相關(guān)者不僅是被治理的對(duì)象，也是治理主體。審計(jì)整改結(jié)果公開能讓利益相關(guān)者參與到審計(jì)整改監(jiān)督過程中，是審計(jì)整改工作接受輿論監(jiān)督與支持的重要途徑，是各方參與審計(jì)治理的渠道。公開披露整改結(jié)果意味著審計(jì)監(jiān)督權(quán)的多元化，表明審計(jì)信息的公開度和審計(jì)的透明度增強(qiáng)。關(guān)注審計(jì)整改信息的反饋，使審計(jì)整改信息的傳遞和反饋成為利益相關(guān)者和審計(jì)部門之間相互溝通及影響的雙向過程，能充分發(fā)揮審計(jì)治理效能。

根據(jù)審計(jì)整改效果進(jìn)行分類公開。對(duì)整改完成情況較好的單位，以典型案例等形式上報(bào)有關(guān)部門并向社會(huì)公告。對(duì)整改完成情況較差的單位，通過公開審計(jì)整改結(jié)果，使其主動(dòng)接受監(jiān)督，增加整改主責(zé)單位的壓力，使被審計(jì)單位和個(gè)人繼續(xù)加大整改力度，提高整改效率和效果。

4.2? 建立整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制

通過向相關(guān)職能部門定期反饋審計(jì)問題，建立審計(jì)跟蹤督促、紀(jì)檢巡視等多部門聯(lián)合督促整改的機(jī)制。組織人事部門將審計(jì)整改情況作為考核、任免、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的依據(jù)，增加被審計(jì)單位的整改壓力;巡視部門在巡視過程中檢查并督促被審計(jì)單位的整改工作;紀(jì)檢部門核查處理審計(jì)移交的問題并及時(shí)反饋給審計(jì)部門;財(cái)務(wù)和資產(chǎn)等職能部門積極為審計(jì)整改工作提供咨詢和必要的工作支持。在明確各相關(guān)單位審計(jì)整改責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動(dòng)、層層壓實(shí)的審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

定期召開整改聯(lián)席會(huì)議，由紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、財(cái)政審計(jì)、資產(chǎn)管理等相關(guān)部門參加，通過通報(bào)審計(jì)問題的整改進(jìn)度和困難，研究解決措施，落實(shí)審計(jì)整改責(zé)任。

完善審計(jì)整改問責(zé)機(jī)制，明確各類審計(jì)整改工作的主責(zé)單位和責(zé)任人。對(duì)不按規(guī)定期限和要求進(jìn)行審計(jì)整改的單位，由聯(lián)席會(huì)議成員單位根據(jù)各自職能追究責(zé)任，必要時(shí)采取通報(bào)、約談、批評(píng)等措施。重點(diǎn)約談問題較多、整改難度較大的單位負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)部門間的協(xié)同配合，形成工作合力，有力解決審計(jì)整改出現(xiàn)的問題。

4.3? 細(xì)化整改制度體系

將審計(jì)整改的相關(guān)內(nèi)容通過法律法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定。以制度提高審計(jì)整改的權(quán)威性，強(qiáng)化審計(jì)整改工作的嚴(yán)肅性，是提升審計(jì)整改工作質(zhì)量和效果的必要前提。

一是從應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、整改工作程序、整改的時(shí)效及標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)職能部門必須履行的義務(wù)以及采取的強(qiáng)制手段等方面，明確各部門的權(quán)限和責(zé)任，強(qiáng)化整改意識(shí)。

二是建立整改責(zé)任追究機(jī)制。針對(duì)被審計(jì)單位存在的延期或拒絕整改、其他職能部門拒絕配合審計(jì)部門整改跟蹤檢查等情況，出臺(tái)具體的處理方案和依據(jù)，從制度上排除整改過程中的“絆腳石”。

三是在整改制度中明確持續(xù)監(jiān)督機(jī)制。既定整改期限過后仍未整改完成的，要繼續(xù)監(jiān)督整改直至整改完成。消除前緊后松的情況，在后續(xù)審計(jì)中加大對(duì)以往審計(jì)整改情況的督促檢查力度，將以前年度審計(jì)整改作為審計(jì)重點(diǎn)之一，詳細(xì)核查前次審計(jì)問題的整改情況。

按照審計(jì)全覆蓋的工作要求，審計(jì)類型越來越多，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政資金審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)等均不可或缺，相應(yīng)的整改工作對(duì)于實(shí)現(xiàn)審計(jì)治理效能必不可少。整改制度建設(shè)中要注意區(qū)分各類型審計(jì)整改的特殊性，在規(guī)定的基礎(chǔ)上細(xì)化各類整改難點(diǎn)的制度約束。

4.4? 明確整改評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)問題描述和責(zé)任界定是整改工作的基礎(chǔ)。細(xì)致可行、層次清晰的審計(jì)建議能有效降低整改難度，降低個(gè)人主觀影響。審計(jì)項(xiàng)目組成員共同討論確定整改完成標(biāo)準(zhǔn)，并在審計(jì)報(bào)告中予以明確，既便于整改工作的指導(dǎo)和檢查，又提高了整改結(jié)果的客觀性和公正性。因此，審計(jì)報(bào)告階段應(yīng)綜合考慮整改效率，提高審計(jì)報(bào)告的層次，為后續(xù)整改工作做好鋪墊。一方面，在提高發(fā)現(xiàn)問題有效性的基礎(chǔ)上，在審計(jì)報(bào)告中細(xì)化整改建議，提高審計(jì)建議的針對(duì)性和可操作性，針對(duì)具體問題明確整改標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)審計(jì)過程中對(duì)組織實(shí)際運(yùn)行情況的了解，明確各相關(guān)單位的整改范圍。另一方面，對(duì)于細(xì)小問題，應(yīng)在審計(jì)執(zhí)行階段實(shí)行立行立改。對(duì)于復(fù)雜問題，由項(xiàng)目主審負(fù)責(zé)指導(dǎo)、檢查，要特別關(guān)注既定整改期限仍未完成的問題，持續(xù)督促各責(zé)任單位，直至完全整改到位。

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