趙艷會

中國管理科學(xué)研究院咨詢部工程技術(shù)課題管理委員會課題

一、選題的依據(jù)

我國對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不斷深入，畜牧業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占的比重不斷加大，畜牧獸醫(yī)人員迎來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。雖然畜牧業(yè)的發(fā)展能夠?yàn)樾竽莲F醫(yī)人員帶來機(jī)遇，但是畜禽疫病的不斷出現(xiàn)，甚至大規(guī)模爆發(fā)，都嚴(yán)重影響了畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升。為了保障畜牧業(yè)的穩(wěn)定、健康發(fā)展，加強(qiáng)畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)顯得尤為重要。畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)對促進(jìn)畜牧業(yè)的發(fā)展和畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)水平的提高都具有十分重要的意義。

（一）畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)費(fèi)不足

制約著畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)的主要條件就是隊(duì)伍建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)不足的問題，而這方面問題的產(chǎn)生主要分為以下2點(diǎn)：我國政府撥出的農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)在使用過程中不盡合理，很多地區(qū)著重發(fā)展農(nóng)業(yè)的信息化、自動化水平，沒有給予畜牧業(yè)以足夠的重視，所以在畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)過程中缺乏一定的經(jīng)費(fèi)支持;很多的畜牧獸醫(yī)部門在畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)過程中，從不考慮隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際情況，一味的追求政績，白白的浪費(fèi)了建設(shè)過程中所需的資金，最終導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)的不足。

（二）畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍缺乏科學(xué)的管理體制

我國政府從來沒有嚴(yán)格的規(guī)定畜牧獸醫(yī)行業(yè)到底屬于哪一個(gè)行政部門，所以各個(gè)階級的畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍都是由當(dāng)?shù)卣杂蓜澐值侥骋恍姓块T中，致使畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍沒有直接的上級領(lǐng)導(dǎo)對其進(jìn)行管理，進(jìn)而出現(xiàn)畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍責(zé)任分配不合理、工作效率低的現(xiàn)象。管理體制的缺乏，會導(dǎo)致畜牧獸醫(yī)人員的工作積極性不強(qiáng)，還容易出現(xiàn)資源浪費(fèi)的問題，不利于畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的建設(shè)。

（三）缺乏專業(yè)強(qiáng)、素質(zhì)高的獸醫(yī)人才

現(xiàn)有的畜牧獸醫(yī)人員在專業(yè)知識和職業(yè)素質(zhì)方面都沒有得到過正規(guī)的培訓(xùn)，相關(guān)知識技能不能得到有效的更新;教育方面上的問題，大多數(shù)的專業(yè)院校，醫(yī)學(xué)專業(yè)成為熱門專業(yè)，但是獸醫(yī)專業(yè)的畢業(yè)人數(shù)卻逐年下降，在人才培養(yǎng)和提供上沒有很好的基礎(chǔ)作為支撐是畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍建設(shè)的一大阻礙。

（四）畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍的待遇低，人員不穩(wěn)定

畜牧獸醫(yī)人員的工作條件較為艱苦，工作環(huán)境大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層地區(qū)，政府為畜牧獸醫(yī)人員提供的薪資待遇較低，難以達(dá)到與人員工作形成正比的水平，很難吸引和穩(wěn)定畜牧獸醫(yī)人員，使得畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍中人員不穩(wěn)定性極強(qiáng)，基本的畜牧獸醫(yī)工作根本無法開展，嚴(yán)重影響畜牧業(yè)的發(fā)展。

二、理論基礎(chǔ)

（一）公共管理理論

動物防疫是社會公共衛(wèi)生工作的重要部分，有效防控重大動物疫病，保障動物產(chǎn)品安全是動物防疫部門切實(shí)履行政府社會管理、公共服務(wù)職能的重要職責(zé)。胡錦濤同志2011年在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及創(chuàng)新主體專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)要充分認(rèn)識新形勢下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要意義，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)，把社會管理工作擺在更加突出的位置，深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握社會管理規(guī)律，加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)政策制定，加強(qiáng)工作部署，加強(qiáng)任務(wù)落實(shí)，不斷提高社會管理科學(xué)化水平，不斷促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。

公共管理是以政府為核心的公共部門運(yùn)用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等多學(xué)科理論與方法對國家和公共組織進(jìn)行有效治理的管理活動。公共管理理論對公共衛(wèi)生管理具有方法論意義，具體表現(xiàn)在：

1.進(jìn)行社會管理。社會管理是公共管理的主要職能，公共管理的目的就是要實(shí)現(xiàn)社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。進(jìn)行社會管理意味著以政府為主的公共組織要制定公平的社會規(guī)范，給公民提供基本的社會秩序與安全;塑造民主、科學(xué)的民族文化與精神，給公民提供價(jià)值觀念與信仰;為社會提供正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的制度安排，包括對財(cái)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，合同的執(zhí)行，以及維護(hù)法律、秩序和關(guān)稅體制。政府永遠(yuǎn)是公共秩序的管理者和公共服務(wù)的提供者，面對經(jīng)濟(jì)全球化帶來的社會國際化等課題，政府在社會管理方面的作用也要進(jìn)行新的適應(yīng)和轉(zhuǎn)變。

2.保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展。保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展是社會繁榮與進(jìn)步的基礎(chǔ)，也是公共管理的核心職能。

3.保護(hù)自然資源與環(huán)境。公共組織對一個(gè)社會所擁有的自然資源與生態(tài)環(huán)境負(fù)有保護(hù)與合理利用的責(zé)任。國家一方面要促進(jìn)市場體制對資源的合理配置和利用，另一方面還要通過法律的和行政的手段去制止和消除市場活動可能造成的對資源的濫用與破壞。

4.促進(jìn)和保障社會公平。為保證社會運(yùn)行的公平與穩(wěn)定，政府要重視建立社會福利制度，以提高社會弱者的福利待遇和生活質(zhì)量，使社會成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中普遍受益。

（二）組織結(jié)構(gòu)理論

組織結(jié)構(gòu)是表明組織各部分排列順序、空間位置、聚散狀態(tài)、以及各要素之間相互關(guān)系的一種模式，是整個(gè)管理系統(tǒng)的“框架”。聯(lián)系方式織結(jié)構(gòu)理論中協(xié)調(diào)化原理、高效性原理、合理化原理以及法定原則等，對于我國現(xiàn)階段的獸醫(yī)管理體制改革具有重要的理論指導(dǎo)意義，通過對國外獸醫(yī)管理體制的調(diào)研，不管是集中垂直管理的官方獸醫(yī)管理制度還是其他類型獸

醫(yī)管理體制，獸醫(yī)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置都以法律條文進(jìn)行明確，而且機(jī)構(gòu)設(shè)置保障了動物疫病防控工作有序高效的開展，再比如，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫機(jī)構(gòu)是實(shí)行“條塊”結(jié)合還是“塊塊”管理體制，也必須堅(jiān)持組織結(jié)構(gòu)理論中協(xié)調(diào)化、高效性、合理化以及法定原則。

1.組織結(jié)構(gòu)理論中協(xié)調(diào)化原理：任何組織結(jié)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)作必須按照專業(yè)化和高效率的基本原則，把組織的目標(biāo)、任務(wù)及職責(zé)分解成各個(gè)層級、各個(gè)部門以及人員，使組織結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級、各個(gè)部門及人員都能了解自己的組織目標(biāo)中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)及行使相應(yīng)的職權(quán)。

2.組織結(jié)構(gòu)理論中高效性原理：對于任何組織機(jī)構(gòu)，如果組織管理層次繁多、機(jī)構(gòu)臃腫，則勢必導(dǎo)致組織效率低下。因此，組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在滿足其組織目標(biāo)所決定的行政管理活動之需要的前提下，盡量減少管理層次，精簡管理機(jī)構(gòu)和人員，充分發(fā)揮組織中各層級、各部門及人員的積極性，提高管理效率，更好地實(shí)現(xiàn)組織的行政管理目標(biāo)。

3.組織結(jié)構(gòu)理論中合理化原則：在進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，既要明確規(guī)定每一個(gè)管理層級和各部門的職責(zé)范圍，又要賦予其完成其職責(zé)、享受其權(quán)利的法律保障，使職責(zé)與職權(quán)一致、權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一。

4.組織結(jié)構(gòu)理論中法定理論：要想保證組織結(jié)構(gòu)，特別是公共管理部門設(shè)置科學(xué)化，就必須嚴(yán)格以法律來設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，因此，我們在研究公共管理部門設(shè)置時(shí)，堅(jiān)持“法無規(guī)定不設(shè)，法無授權(quán)不為”的原則，以法律來明確各級公共管理部門的職權(quán)歸屬界限、職權(quán)方式和對象，真正做到把公共管理部門納入有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治軌道。

三、研究成果

（一）加強(qiáng)動物衛(wèi)生法律體系建設(shè)

動物疫病防控的很多方面屬于強(qiáng)制性的政府行政行為，在具體實(shí)施中需要統(tǒng)一、權(quán)威、科學(xué)、完善的法律體系作保障，而我國動物衛(wèi)生法律體系在很多方面還存在立法空白，動物疫病防控的很多方面在沒有動物衛(wèi)生法律法規(guī)的保障的基礎(chǔ)上難以順利執(zhí)行。我國當(dāng)前動物衛(wèi)生法律體系還存在著法律體系框架不夠健全，現(xiàn)有行政法規(guī)/規(guī)章制度配套性差、可操作性差，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)不銜接等問題，西方發(fā)達(dá)國家在動物衛(wèi)生立法方面有悠久的歷史，己經(jīng)建立起一套系統(tǒng)性、權(quán)威性、可操作性和科學(xué)的動物衛(wèi)生法律體系，為有效地為動物疫病防控提供強(qiáng)有力的法律法規(guī)保障，西方發(fā)達(dá)國家的次級立法多為技術(shù)法規(guī)，具有法律效力，具有很強(qiáng)的可操作性，而且技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，并且鼓勵(lì)社會專業(yè)團(tuán)體參與立法。

我國國家應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國畜牧業(yè)實(shí)際，明確完善我國動物衛(wèi)生法律體系的思路和規(guī)劃，在現(xiàn)有法律體系的基礎(chǔ)，逐步制定新的動物衛(wèi)生法律法規(guī)，修改或廢止現(xiàn)行的不適應(yīng)發(fā)展的法律法規(guī)，構(gòu)建具有中國特色的完善的動物衛(wèi)生法律體系。

（二）依法制定中長期動物疫病防控規(guī)劃

動物疫病防治工作事關(guān)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事關(guān)食品安全和公共衛(wèi)生安全，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，是政府社會管理和公共服務(wù)的重要組成部分，需要進(jìn)行持續(xù)長期的艱苦工作和努力，需要各級動物疫病防疫部門系統(tǒng)地貫徹和實(shí)施好國家動物疫病防治的方針、策略和措施。

中長期重大動物疫病防控規(guī)劃的制定正是為了明確動物疫病的防治目標(biāo)、方向和內(nèi)容，明確防治規(guī)劃具體實(shí)施的工作步驟方法，為逐步穩(wěn)定、控制和撲滅重大動物疫病提供可參考的工作藍(lán)圖。在制定規(guī)劃的過程中，要結(jié)合國家宏觀的防疫規(guī)劃，認(rèn)真調(diào)研本地區(qū)重大疫病的病原體特性、流行狀況和分布情況，對重大動物疫病實(shí)施定期、有目標(biāo)、有計(jì)劃的防治和監(jiān)測，做到科學(xué)防治，努力提高動物疫病防治水平和效果。中長期動物疫病防治的規(guī)劃應(yīng)包括動物疫病防治工作的中長期和短期目標(biāo)，總體策略和重點(diǎn)任務(wù)，條件保障以及如何加強(qiáng)動物疫情監(jiān)測預(yù)警能力、突發(fā)疫情應(yīng)急管理能力、動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法能力、重大動物疫病強(qiáng)制免疫能力、動物疫病防控信息化能力、動物疫病防治社會化服務(wù)能力等方面的建設(shè)和提高。

（三）加強(qiáng)動物防疫經(jīng)費(fèi)保障

首先是落實(shí)好各級動物防疫工作經(jīng)費(fèi)，并逐步提高;二是落實(shí)好重大動物疫病的免疫注射勞務(wù)費(fèi)，免疫副反應(yīng)治療、免疫副反應(yīng)死亡補(bǔ)助等專項(xiàng)動物防疫經(jīng)費(fèi);三是落實(shí)好人員待遇和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)，畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算應(yīng)納入當(dāng)?shù)卣?cái)政年度預(yù)算。市級以及區(qū)（市、縣）獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的人均年工作經(jīng)費(fèi)不低于20000元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)站的人均工作應(yīng)不低于10000元，村級動物防疫員的人均年補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)應(yīng)不低于5000元。各級政府在保證畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)必要的工作經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，還應(yīng)該落實(shí)動物疫病監(jiān)測、控制、撲滅以及動物產(chǎn)品獸藥殘留檢測，實(shí)驗(yàn)室設(shè)施設(shè)備維護(hù)和使用等工作開展所必須的經(jīng)費(fèi)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是動物防疫體系建設(shè)重要環(huán)節(jié)之一，市級和區(qū)（市、縣）兩級財(cái)政預(yù)算應(yīng)該統(tǒng)籌安排，對于三圈層的區(qū)（市、縣）政府財(cái)政比較困難的，市級財(cái)政應(yīng)該通過轉(zhuǎn)移支付的形式給予適當(dāng)傾斜支持，對于遠(yuǎn)郊區(qū)（市、縣）全市統(tǒng)一安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市級補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)應(yīng)不低于總投資的80%;四是落實(shí)好重大動物疫病的撲殺補(bǔ)助經(jīng)費(fèi);五是解決好豬瘟、雞新城疫、狂犬病等重大動物疫病的疫苗經(jīng)費(fèi)，目前，國家實(shí)行免費(fèi)供應(yīng)的疫苗只有口蹄疫、禽流感、高致病性蘭耳病和部分豬瘟疫苗，而豬瘟、雞新城疫、狂犬病又屬強(qiáng)制免疫病種，因此，市、區(qū)（市、縣）兩級財(cái)政應(yīng)撥付?？罱鉀Q好須實(shí)行強(qiáng)制免疫病種的疫苗經(jīng)費(fèi)。

（作者單位：濮陽市華龍區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）