于 揚(yáng)

(南京曉莊學(xué)院 黨委宣傳部, 江蘇 南京 211171)

公用經(jīng)費(fèi)是行政事業(yè)單位用于日常辦公、業(yè)務(wù)活動(dòng)方面的經(jīng)常性開(kāi)支。農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)指保證農(nóng)村中小學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、在教學(xué)活動(dòng)和后勤服務(wù)等方面開(kāi)支的費(fèi)用，包括教學(xué)業(yè)務(wù)與管理、教師培訓(xùn)、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)、文體活動(dòng)、水電、取暖、交通差旅、郵電、儀器設(shè)備及圖書(shū)資料等購(gòu)置，房屋、建筑物及儀器設(shè)備的日常維修維護(hù)等[1]。公用經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村義務(wù)教育開(kāi)展的根本保障。

從2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》要求“落實(shí)各省(區(qū)、市)制訂的本省(區(qū)、市)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，所需資金由中央和地方按照比例共同承擔(dān)”，到2007年《財(cái)政部教育部關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》進(jìn)一步要求“提高中西部地區(qū)部分省份農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)的生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)”，“中央出臺(tái)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額并提前落實(shí)”，再到2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》要求“統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額”。國(guó)家對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)的提升和相關(guān)政策的配套實(shí)施，使得農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出快速增長(zhǎng)。但隨著義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升和管理要求的深入規(guī)范，再加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的約束和農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，當(dāng)前，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出不斷面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

課題組在調(diào)研城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用情況的過(guò)程中，收集了部分農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的具體支出情況，并通過(guò)訪談法、觀察法等方法了解到農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中存在的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然生均公用經(jīng)費(fèi)撥款基準(zhǔn)定額有所提高，但是學(xué)校實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中仍然出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)收不抵支的現(xiàn)象。本研究選取調(diào)研中一所典型的農(nóng)村小學(xué)——N市G小為例，通過(guò)具體分析該小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出的總量、結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)狀況，梳理現(xiàn)階段農(nóng)村義務(wù)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)收入和支出方面存在的問(wèn)題，進(jìn)而剖析導(dǎo)致問(wèn)題的原因并提出合理化建議。

1 農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的使用現(xiàn)狀

1.1 N市G小的基本情況

N市位于東部沿海省份，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，城市居民總體消費(fèi)水平處于全國(guó)中等偏上的水平。G小是N市遠(yuǎn)郊區(qū)的一所農(nóng)村小學(xué)，該校共有中心小學(xué)1所，下轄村級(jí)小學(xué)5所，辦學(xué)點(diǎn)1所，其中中心小學(xué)分為東西兩個(gè)校區(qū)，因此在區(qū)域布局上共有8個(gè)校區(qū)。近年來(lái)該校學(xué)生人數(shù)和教職工人員相對(duì)平穩(wěn)，2018年學(xué)校共有班級(jí)76個(gè)，學(xué)生2 578名(無(wú)寄宿生和隨班就讀特殊教育學(xué)生)，教師160名，其他教職工16人。

1.2 公用經(jīng)費(fèi)收入情況

按學(xué)生人數(shù)撥付的公用經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)是中西部地區(qū)600元/人，東部地區(qū)650元/人，具體執(zhí)行過(guò)程中各省市撥付標(biāo)準(zhǔn)并不相同，因?yàn)椴煌貐^(qū)地方政府會(huì)根據(jù)實(shí)際情況和財(cái)政條件對(duì)定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，即省級(jí)、市級(jí)、縣(區(qū))級(jí)不同層級(jí)的行政部門(mén)，會(huì)按照上一級(jí)政府定額標(biāo)準(zhǔn)確定本級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，最低不能低于上級(jí)部門(mén)的基準(zhǔn)定額。2016年，N市頒布了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，提高生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額至小學(xué)每生每年1 000元，初中每生每年1 300元。G小所在城區(qū)自2016年春季開(kāi)始一直沿用這一標(biāo)準(zhǔn)撥付。2018年G小生均公用經(jīng)費(fèi)撥款總額為257.8萬(wàn)元。

調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在G小實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中，250多萬(wàn)元的公用費(fèi)用根本不足以維持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)支，因此除了生均公用經(jīng)費(fèi)撥付之外，小學(xué)還會(huì)得到財(cái)政部門(mén)一部分專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付。G小學(xué)每年會(huì)將學(xué)校場(chǎng)館建設(shè)、大型修繕的需求預(yù)算提前遞交申請(qǐng)，區(qū)財(cái)政會(huì)根據(jù)申請(qǐng)金額和實(shí)際核算情況給予專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款。對(duì)G小的日常維修費(fèi)用和辦公設(shè)備等購(gòu)置費(fèi)等，區(qū)財(cái)政也會(huì)根據(jù)實(shí)際給予一定比例的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。除此之外，財(cái)政局還會(huì)不定時(shí)補(bǔ)助一些學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)中非常規(guī)化的項(xiàng)目，例如2018年由于開(kāi)展校園安全建設(shè)的需要，區(qū)教育局提升了安保工作標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)校統(tǒng)一執(zhí)行聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)公司負(fù)責(zé)校園安保的工作，由此帶來(lái)的保安勞務(wù)費(fèi)支出，三分之二由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)；G校配備校園電子監(jiān)控設(shè)備，區(qū)財(cái)政將所需費(fèi)用的50%作為專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付。2018年，G小各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助共392.6萬(wàn)元，其中學(xué)校場(chǎng)館建設(shè)和大型修繕費(fèi)用232.38萬(wàn)元，日常維修和設(shè)備購(gòu)置費(fèi)用110.76萬(wàn)元，非常規(guī)項(xiàng)目費(fèi)用49.46萬(wàn)元。

1.3 公用經(jīng)費(fèi)支出情況

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，針對(duì)報(bào)表中其他資本性項(xiàng)目下的房屋建筑物購(gòu)建和大型修繕兩部分，N市教育財(cái)政執(zhí)行嚴(yán)格的預(yù)算申請(qǐng)流程，實(shí)施全額專(zhuān)項(xiàng)撥款，收支相等，而且這兩項(xiàng)也不屬于《農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出管理暫行辦法》規(guī)定的公用經(jīng)費(fèi)支出范圍內(nèi)[1]，因此在表中并未列入。但辦公設(shè)備購(gòu)置等項(xiàng)目不同城區(qū)補(bǔ)助比例不同，未補(bǔ)部分仍需要學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)承擔(dān)，因此我們列入下表，便于比較公用經(jīng)費(fèi)的整體收支情況。

表1 N市G小2016—2018年公用經(jīng)費(fèi)支出情況表(元)

資料來(lái)源：根據(jù)2016年到2018年N市G小財(cái)務(wù)報(bào)表中涉及公用經(jīng)費(fèi)支出相關(guān)內(nèi)容整理

三年來(lái)G小公用經(jīng)費(fèi)支出總量漲幅明顯，由2016年的363.88萬(wàn)元增長(zhǎng)至664.66萬(wàn)元，年均漲幅達(dá)到41.33%。其中具體項(xiàng)目開(kāi)支的變化情況不一，但一定程度上都反映出農(nóng)村小學(xué)辦學(xué)開(kāi)支中面臨的普遍問(wèn)題。

學(xué)校辦學(xué)中物化要素成本持續(xù)上漲。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)能源、物資、設(shè)備、物流等一系列生產(chǎn)要素的成本不斷上升已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)象，這種成本上漲的壓力也逐漸傳遞到農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)過(guò)程。2016—2018年，G小的辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置幾項(xiàng)都有著明顯的增長(zhǎng)，其中印刷費(fèi)和辦公設(shè)備購(gòu)置支出更是出現(xiàn)了成倍上揚(yáng)。這些都屬于學(xué)校運(yùn)營(yíng)中的剛性支出，是造成公用經(jīng)費(fèi)總體上漲的重要因素。

管理要求提升推動(dòng)開(kāi)支快速增長(zhǎng)。近年來(lái)G小所在省市相繼開(kāi)展義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并且大力推進(jìn)校園安全建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相應(yīng)帶來(lái)學(xué)校管理要求的不斷提升，校園設(shè)施更新維護(hù)、安保消防設(shè)施配套、綠化保潔物業(yè)等一系列新型管理要求都需要大量經(jīng)費(fèi)的支持。G小2018年安保費(fèi)用和維修(護(hù))費(fèi)大幅增長(zhǎng)就是因?yàn)樵葘W(xué)校自聘保安管理的模式被服務(wù)外包模式替代，相應(yīng)消防安保設(shè)施更新?lián)Q代所引起的。

人員性支出壓力巨大。公共經(jīng)費(fèi)中原本勞務(wù)費(fèi)支出主要用于支付必要外聘人員所產(chǎn)生的勞動(dòng)報(bào)酬，但現(xiàn)在卻需要支付大量非在編教職工的勞務(wù)經(jīng)費(fèi)。G小除了在編教師外，還長(zhǎng)期聘用代課老師以應(yīng)對(duì)編制缺少、大量民轉(zhuǎn)公教師集中退休、相關(guān)部門(mén)抽調(diào)和長(zhǎng)期大病、二孩等情形。教學(xué)人員以外學(xué)校還需要聘用保安、保潔、水電工等其他工勤人員。由于校區(qū)眾多，G小常年工勤人員也維持在15—20人左右。這樣一來(lái)，大量非在編人員帶來(lái)的工資福利等勞務(wù)支出不容小覷，隨著全社會(huì)人力成本的上漲，這部分費(fèi)用也呈現(xiàn)快速增加。三年來(lái)勞務(wù)費(fèi)、福利費(fèi)、其他工資福利支出、伙食補(bǔ)助費(fèi)這四項(xiàng)之和的年均增幅已超45%。

1.4 公用經(jīng)費(fèi)收支缺口

從調(diào)研中掌握的基本數(shù)據(jù)估計(jì)，2018年G小按生均公用經(jīng)費(fèi)撥款基準(zhǔn)定額的公用經(jīng)費(fèi)257.8萬(wàn)元，除學(xué)校場(chǎng)館建設(shè)和大型修繕外獲得財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助共160.22萬(wàn)元，而全年公用部分支出664.66萬(wàn)元，公用經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)到246.64萬(wàn)元。公用經(jīng)費(fèi)撥付的嚴(yán)重不足，使G小常常維持不到半年就出現(xiàn)赤字，需要向教育局頻繁申請(qǐng)臨時(shí)額外資金撥款來(lái)填補(bǔ)日常開(kāi)支的缺口。每到年底，公用經(jīng)費(fèi)不足時(shí)還會(huì)使用掛賬的方式處理，造成賬面大量應(yīng)付賬款的存在，變相利用時(shí)間周期轉(zhuǎn)嫁經(jīng)費(fèi)不足的壓力，寅吃卯糧。

2 農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出中存在的問(wèn)題及原因

2.1 剛性支出居高不下，人員性開(kāi)支占比巨大，支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

早在2001年財(cái)政部、教育部出臺(tái)的相關(guān)文件中就已經(jīng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行了基本類(lèi)別劃分，即業(yè)務(wù)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、修繕費(fèi)和其他費(fèi)用五類(lèi)[2]。2006年新的管理辦法雖然取消了大類(lèi)劃分，但這個(gè)分類(lèi)對(duì)于我們分析公用經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)還是具有指導(dǎo)意義的[1]。根據(jù)上述分類(lèi)思路，結(jié)合N市G小實(shí)際支出項(xiàng)目和具體使用情況，我們將現(xiàn)有公共經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目分成了五大類(lèi)，其中公務(wù)費(fèi)包含辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、郵電費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)用、學(xué)校保安費(fèi)用、校園保潔費(fèi)用、校園綠化費(fèi)用和其他交通費(fèi)用；商品設(shè)備購(gòu)置費(fèi)包含辦公教學(xué)設(shè)備購(gòu)置、信息網(wǎng)絡(luò)及軟件購(gòu)置和其他商品及服務(wù)支出；修繕費(fèi)主要指日常維修(護(hù))費(fèi)；業(yè)務(wù)費(fèi)包含教師培訓(xùn)費(fèi)用、其他培訓(xùn)費(fèi)用和學(xué)生活動(dòng)費(fèi)用；人員性開(kāi)支包含勞務(wù)費(fèi)、福利費(fèi)、其他工資福利支出和伙食補(bǔ)助費(fèi)。下表是分類(lèi)匯總后N市G小從2016年到2018年公共經(jīng)費(fèi)各類(lèi)支出占比情況。公務(wù)費(fèi)、商品設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和修繕費(fèi)實(shí)際上是維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的基本費(fèi)用，可以說(shuō)是學(xué)校辦學(xué)的剛性成本，這部分費(fèi)用占到了全部支出的50%以上。業(yè)務(wù)費(fèi)中培訓(xùn)支出和學(xué)生活動(dòng)支出是真正用于教育教學(xué)、提高教師素質(zhì)、改善課程質(zhì)量和教學(xué)質(zhì)量的支出，但這部分經(jīng)費(fèi)在全部支出中不到10%，占比還呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)。剩余人員性支出占比超過(guò)40%，已經(jīng)成為公用經(jīng)費(fèi)中沉重的負(fù)擔(dān)。這樣的支出結(jié)構(gòu)分析反映出兩個(gè)問(wèn)題，一是中央文件明確規(guī)定“教師培訓(xùn)費(fèi)按照學(xué)校年度公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額的5%安排”，但就現(xiàn)在G小的支出情況來(lái)看，這一指標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到；二是文件同時(shí)規(guī)定公用經(jīng)費(fèi)“不得用于人員經(jīng)費(fèi)”[1]，但顯然G小的情況也并不符合。

表2 N市G小2016—2018年公用經(jīng)費(fèi)支出分類(lèi)占比情況(%)

學(xué)校辦學(xué)中大量代課教師的存在是造成公用經(jīng)費(fèi)不得不用于人員性開(kāi)支的主要原因。教師缺編已經(jīng)成為學(xué)校教育工作中的一個(gè)普遍問(wèn)題。一方面來(lái)自于教師崗位吸引力不足，城市周邊的農(nóng)村小學(xué)往往處于師資雙向選擇的末端，即便在教育局招聘過(guò)程中也存在報(bào)考和簽約名額不足的尷尬，給具體學(xué)校的師資配置帶來(lái)巨大壓力；另一方面，大量民轉(zhuǎn)公教師集中退休、相關(guān)部門(mén)抽調(diào)、長(zhǎng)期大病、二孩等情況也一直困擾學(xué)校辦學(xué)。義務(wù)教育公辦小學(xué)人員工資福利都是按照編制核撥，各種各樣的臨時(shí)聘用人員費(fèi)用除了公用經(jīng)費(fèi)支出別無(wú)他法。學(xué)校辦學(xué)中員工的基本福利需求是公用經(jīng)費(fèi)中人員性開(kāi)支的另一組成部分。調(diào)研中G小工作人員反映，在中央“八項(xiàng)規(guī)定”落實(shí)、福利費(fèi)用收緊后，教育財(cái)政撥款已經(jīng)沒(méi)有這部分經(jīng)費(fèi)，學(xué)校教職工福利品發(fā)放除工會(huì)經(jīng)費(fèi)外要從公用經(jīng)費(fèi)中開(kāi)支；日常工作中人員伙食補(bǔ)助也需要從公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。G小現(xiàn)有代課教師37人，按照每名代課教師每月3 200元的工資福利支出(含社保繳費(fèi)支出)，一年支出超143萬(wàn)元；由于分校區(qū)辦學(xué)，學(xué)?，F(xiàn)共有保安15人，保潔7人，物業(yè)人員若干，保守估計(jì)每年光這部分人員勞務(wù)費(fèi)用支出就超過(guò)60萬(wàn)元，再加上伙食補(bǔ)助費(fèi)用，一年公用經(jīng)費(fèi)中42%的人員性經(jīng)費(fèi)支出確實(shí)也是不得不花的。

2.2 客觀和主觀原因并存，支出總量遠(yuǎn)超收入，造成經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

G小公用支出總量超過(guò)收入，長(zhǎng)期存在經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況，既有客觀現(xiàn)實(shí)的原因，同時(shí)也反映出許多主觀政策因素的局限與束縛。

從客觀原因來(lái)看，各種生產(chǎn)要素成本的持續(xù)上漲已經(jīng)是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)，而生產(chǎn)要素的價(jià)格上浮必然也會(huì)通過(guò)人力、商品、服務(wù)等將壓力傳入學(xué)校的辦學(xué)過(guò)程之中。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，G小是一個(gè)典型的多校區(qū)辦學(xué)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，學(xué)校的8個(gè)校區(qū)分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同地區(qū)，但是每個(gè)校區(qū)學(xué)生數(shù)均超過(guò)100人，不足以享受?chē)?guó)家“對(duì)學(xué)生規(guī)模不足100人的村小和教學(xué)點(diǎn)按100人核定公用經(jīng)費(fèi)”[3]的規(guī)定。由于校區(qū)分散，辦學(xué)過(guò)程中缺乏規(guī)模效益，人員、設(shè)施配備、校園管理和維護(hù)等工作投入明顯提升，推動(dòng)了辦學(xué)成本的增長(zhǎng)，無(wú)形中加大了經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。此外，國(guó)家一直重視農(nóng)村學(xué)校建設(shè)，不斷提升管理標(biāo)準(zhǔn)，校園安保、消防、保潔、綠化、物業(yè)等一系列工作規(guī)范化的背后是更多的經(jīng)費(fèi)投入支持。

從主觀政策因素來(lái)看，G小的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出基本可以代表當(dāng)前農(nóng)村小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)支出的真實(shí)狀況，相關(guān)費(fèi)用也在合理的范圍之內(nèi)，但辦學(xué)過(guò)程仍然存在缺口，一定程度上反映出教育財(cái)政現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)撥付無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要。首先，生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低。2016至2019年，N市居民消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)和商品零售價(jià)格指數(shù)都出現(xiàn)了明顯上漲，調(diào)研中我們了解到N市不同城區(qū)執(zhí)行生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)存在差異(表3)，其中位于主城區(qū)和近郊區(qū)的兩個(gè)城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)都有所上漲。即便這樣，這些城區(qū)的學(xué)校也存在經(jīng)費(fèi)不足的情況，況且同一城市辦學(xué)成本的差異往往不會(huì)非常明顯，可見(jiàn)G小現(xiàn)行的撥付標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)市域范圍內(nèi)是比較低的。其次，公用經(jīng)費(fèi)核算撥付依據(jù)不夠科學(xué)?，F(xiàn)行公用經(jīng)費(fèi)撥付是按學(xué)生數(shù)量核算，而忽視班級(jí)數(shù)量、校區(qū)數(shù)量等因素的影響，而現(xiàn)實(shí)中學(xué)校辦學(xué)需求不會(huì)因?qū)W生數(shù)量多少而出現(xiàn)較大差距，卻會(huì)隨著校區(qū)增加而幾乎成倍增長(zhǎng)；多校區(qū)辦學(xué)帶來(lái)的規(guī)模效益低下還體現(xiàn)在人員配置上，通常學(xué)校的師生比、其他工勤人員配比總會(huì)存在一定缺編或損耗，隨著校區(qū)增多，這種不匹配的情況也會(huì)被放大，給公用經(jīng)費(fèi)帶來(lái)巨大壓力。再次，現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)撥付辦法無(wú)法滿(mǎn)足支出需要?，F(xiàn)行公用經(jīng)費(fèi)來(lái)源以生均公用經(jīng)費(fèi)為主，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為輔，但專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付有著一定的項(xiàng)目和額度約束，實(shí)際撥付過(guò)程中仍然受到區(qū)財(cái)政狀況和其他因素的制約。農(nóng)村學(xué)校一邊面臨的是更高的管理要求和管理標(biāo)準(zhǔn)，而另一方面卻缺少固定的經(jīng)費(fèi)支持，辦學(xué)存在諸多困難和挑戰(zhàn)。

2.3 公用經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期不足給學(xué)校管理規(guī)范和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)影響

調(diào)查中我們了解到，雖然學(xué)校每年存在公用經(jīng)費(fèi)缺口，但最后都會(huì)由區(qū)教育局或相關(guān)主管單位通過(guò)各種形式的財(cái)政經(jīng)費(fèi)填補(bǔ)，學(xué)校的正常教學(xué)工作開(kāi)展也沒(méi)有受到影響。但深入思考后我們發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺的狀態(tài)下辦學(xué)，給學(xué)校管理人員和教職員工帶來(lái)的問(wèn)題并不容忽視。

從管理規(guī)范和隱形成本上分析，以G小為例，除學(xué)校場(chǎng)館購(gòu)建和大型維修方面有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，學(xué)校安保建設(shè)、辦學(xué)設(shè)備購(gòu)置、校園日常維護(hù)和發(fā)展特色項(xiàng)目有少量專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金外，沒(méi)有其他固定專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，生均公用經(jīng)費(fèi)不足以支付公用開(kāi)支時(shí)往往需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)多方籌措資金，而每次申請(qǐng)的資金有限，只能解燃眉之急，沒(méi)過(guò)多久又要重復(fù)報(bào)告、申請(qǐng)、等待審批的系列流程，無(wú)形中給學(xué)校辦學(xué)增加隱形的交易成本。小學(xué)校長(zhǎng)的時(shí)間和精力在行政領(lǐng)域的過(guò)度占用，實(shí)際上是一種教育資源的浪費(fèi)，由此還會(huì)耽誤正常的教學(xué)管理工作。同時(shí)，為了學(xué)校辦學(xué)需要，在經(jīng)費(fèi)緊缺的情況下，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)也不得不尋找應(yīng)急解決辦法，由此引發(fā)的其他經(jīng)費(fèi)臨時(shí)挪用情況時(shí)有發(fā)生，給學(xué)校財(cái)務(wù)管理也帶來(lái)了隱患。

表3 N市部分城區(qū)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)(元)

資料來(lái)源：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)內(nèi)容整理

從學(xué)校發(fā)展來(lái)分析，前文G小公用經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)和結(jié)構(gòu)情況表對(duì)比中不難看出，用于學(xué)校發(fā)展性、內(nèi)涵性建設(shè)的業(yè)務(wù)性支出總量和占比都呈現(xiàn)縮減的態(tài)勢(shì)，這說(shuō)明隨著剛性支出和人員成本的不斷增長(zhǎng)，學(xué)校發(fā)展性經(jīng)費(fèi)支出面臨被侵占的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，G小部分校區(qū)存在教學(xué)設(shè)施、生活設(shè)施老舊，圖書(shū)資源陳舊、內(nèi)容單一、無(wú)法得到及時(shí)更新的情況。學(xué)校負(fù)責(zé)人還反映信息化設(shè)備配備到位后，如何使用教學(xué)，以及相應(yīng)的管理和維護(hù)都需要進(jìn)一步投入資金開(kāi)展，但以目前的經(jīng)費(fèi)情況確實(shí)難以顧及。“網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字教育資源只有到使用環(huán)節(jié)才能變成現(xiàn)實(shí)的教育資源。”[4]發(fā)展性經(jīng)費(fèi)的投入遠(yuǎn)不止硬件設(shè)備，而其收效也不是一天兩天就能呈現(xiàn)的，這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和潛在的經(jīng)費(fèi)壓力往往束縛了學(xué)校管理者的思想和雙手。先進(jìn)的設(shè)備并沒(méi)有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，造成極大的資源浪費(fèi)，進(jìn)而更深層地影響到老師和學(xué)生的素質(zhì)發(fā)展。

3 優(yōu)化農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出的對(duì)策建議

3.1 進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村教育發(fā)展的政策取向，保障農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)投入

外部環(huán)境對(duì)農(nóng)村教育有著強(qiáng)大的塑造作用。農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)政策取向和制度落實(shí)就是政策環(huán)境對(duì)教育發(fā)展最直接的體現(xiàn)。20世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)教育特別是農(nóng)村教育的關(guān)注，以及相關(guān)政策的出臺(tái)和實(shí)施，極大地推動(dòng)了農(nóng)村教育的發(fā)展。但農(nóng)村學(xué)校與城市學(xué)校的差距并不是一朝一夕就能縮短乃至完全消失的。農(nóng)村學(xué)校歷史積累、現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展?jié)摿ι系牟蛔闶菍?shí)施積極差異政策的現(xiàn)實(shí)要求。此外，任何公共投入都受到地方政府財(cái)力約束，特別是農(nóng)村小學(xué)，縣級(jí)政府自身財(cái)政實(shí)力和公共支出壓力，勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)生消極影響，而財(cái)政主體的其他政績(jī)利益追求，也會(huì)促使經(jīng)費(fèi)投入流向短期內(nèi)更能體現(xiàn)政績(jī)的領(lǐng)域，而忽視農(nóng)村教育領(lǐng)域，進(jìn)而出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)撥付滯后于學(xué)校發(fā)展需要的問(wèn)題。面對(duì)這樣的情況，也只有在未來(lái)教育改革和政策創(chuàng)新中繼續(xù)延續(xù)向農(nóng)村傾斜的積極差異取向[5]，進(jìn)一步突出農(nóng)村教育的重要性，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村教育發(fā)展的先決性和公平性，才能在當(dāng)前公共財(cái)政收入吃緊的現(xiàn)實(shí)壓力下，保障農(nóng)村公共經(jīng)費(fèi)的正常投入與穩(wěn)步增長(zhǎng)，真正推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的發(fā)展進(jìn)程。

3.2 明確各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)投入的主體責(zé)任，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)撥付與使用監(jiān)管

明確公用經(jīng)費(fèi)在現(xiàn)有投入體制中的投資主體責(zé)任。2019年6月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》強(qiáng)調(diào)“以義務(wù)教育為重點(diǎn)，適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，強(qiáng)化地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)機(jī)制”[6]，并提出經(jīng)常性事項(xiàng)支出要明確中央與地方財(cái)政分擔(dān)比例，階段性任務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)性工作支出則由地方財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式予以支持。根據(jù)中央要求，各地方政府需要盡快出臺(tái)相關(guān)方案，進(jìn)一步明確不同層級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，建議將公用經(jīng)費(fèi)支出安在基本運(yùn)轉(zhuǎn)保障和學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等領(lǐng)域的不同功能劃分模塊，按模塊落實(shí)各級(jí)政府的責(zé)任比例。完善地方政府財(cái)政投入的激勵(lì)機(jī)制，積極發(fā)揮政策干預(yù)的作用，提升政府對(duì)于教育的努力程度。嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管制度，確保財(cái)政主體責(zé)任的落實(shí)，避免政府“缺位”和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的情況發(fā)生。

3.3 優(yōu)化改進(jìn)農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)測(cè)算辦法，提升生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)

原先生均意義上的公用經(jīng)費(fèi)測(cè)算辦法遵循的是“自上而下”的政策導(dǎo)向，更多關(guān)注的是主體層面投入的公平[7]，單純以“學(xué)生數(shù)”為測(cè)算依據(jù)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過(guò)程無(wú)法兼顧不同地域、不同學(xué)校的各種情況，事實(shí)證明給農(nóng)村學(xué)校發(fā)展帶來(lái)了諸多制約，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前學(xué)校發(fā)展的需要。從經(jīng)費(fèi)使用用途上來(lái)看，與學(xué)生活動(dòng)支出聯(lián)系最緊密的是學(xué)生數(shù)，與教師培訓(xùn)支出聯(lián)系最緊密的應(yīng)該是教師數(shù)，與辦公室設(shè)備和儀器設(shè)備購(gòu)置相關(guān)的應(yīng)該是教師數(shù)量和班級(jí)數(shù)量，與校園安保、綠化、保潔物業(yè)支出聯(lián)系最緊密的應(yīng)該是校區(qū)數(shù)；從經(jīng)費(fèi)效益上而言，除了保障學(xué)?；具\(yùn)轉(zhuǎn)，更應(yīng)看到學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，把關(guān)注的重點(diǎn)放到教學(xué)改革與師生權(quán)益保障方面，切切實(shí)實(shí)地從農(nóng)村學(xué)生學(xué)習(xí)生活、成長(zhǎng)成才的角度出發(fā)，充分利用各項(xiàng)資源辦好優(yōu)質(zhì)教育。這就要求經(jīng)費(fèi)測(cè)算不但要考慮總量還要適當(dāng)在發(fā)展性項(xiàng)目上予以?xún)A斜。因此，現(xiàn)階段要在充分調(diào)研學(xué)校情況和需求的基礎(chǔ)上，建立以經(jīng)費(fèi)使用各種用途為橫向標(biāo)準(zhǔn)，以學(xué)生數(shù)、教師數(shù)、班級(jí)數(shù)、校區(qū)數(shù)為縱向標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合學(xué)校發(fā)展階段、地域氣候條件、固定資產(chǎn)使用周期、配套服務(wù)需要等現(xiàn)實(shí)情況構(gòu)建多維度立體化的公用經(jīng)費(fèi)核算體系。依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，逐步提升生均公用經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)需求。

3.4 完善制度加強(qiáng)預(yù)算，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等經(jīng)費(fèi)撥付力度

G小公用經(jīng)費(fèi)中人員性支出占比過(guò)大的問(wèn)題已經(jīng)成為現(xiàn)階段農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)中的普遍問(wèn)題，這部分人員性支出很大一部分原因來(lái)自于教師短缺，當(dāng)然還有一些是由于學(xué)校校本課程的外聘老師以及其他工勤人員的聘用需要。針對(duì)不同的情況，應(yīng)該采取不同的處理方式應(yīng)對(duì)。一方面完善農(nóng)村師資資源配置制度，在教師招聘、教師流動(dòng)方面繼續(xù)深化改革，積極落實(shí)農(nóng)村教師支持計(jì)劃，緩解農(nóng)村小學(xué)的師資缺編困難，有效遏制由于師資不足問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)支出的惡性傳導(dǎo)。另一方面完善財(cái)政預(yù)算，把握學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展的支出需求，規(guī)范農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等經(jīng)費(fèi)撥付力度。在深入調(diào)研、科學(xué)核算農(nóng)村學(xué)校教師和工勤人員配置的基礎(chǔ)上，做好自行聘用人員的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，在提升學(xué)校發(fā)展和促進(jìn)教育改革的基礎(chǔ)上設(shè)立學(xué)校特色發(fā)展項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助?？刂茊渭冇糜谌藛T的福利性經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，引導(dǎo)經(jīng)費(fèi)投入向提高辦學(xué)質(zhì)量的項(xiàng)目領(lǐng)域傾斜。按照學(xué)校辦學(xué)實(shí)際開(kāi)支需要確立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)扶持的內(nèi)容框架，根據(jù)具體的情況核算補(bǔ)助金額，細(xì)化專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)辦法，簡(jiǎn)化學(xué)校申請(qǐng)流程，構(gòu)建科學(xué)動(dòng)態(tài)的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制，做到定時(shí)足額撥付。

3.5 優(yōu)化農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，提高公用經(jīng)費(fèi)的使用效益

優(yōu)化農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，加強(qiáng)學(xué)校預(yù)算管理，確保公用經(jīng)費(fèi)在基礎(chǔ)性領(lǐng)域和發(fā)展性領(lǐng)域合理分配，提高資金使用效率。規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用范疇，在專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)制度不斷完善和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”力度不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，逐步明確公用經(jīng)費(fèi)的使用范疇，借助公務(wù)卡報(bào)賬等手段，規(guī)范學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的使用。引入成本管控的理念，避免鋪張浪費(fèi)，嚴(yán)格管控“三公”經(jīng)費(fèi)的支出數(shù)量和使用領(lǐng)域。繼續(xù)執(zhí)行經(jīng)費(fèi)使用公示和督察檢查制度，接受不同層級(jí)的主體對(duì)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督，增加學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)使用透明度，保障全社會(huì)對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)使用的知情權(quán)。