張晶　聶曉劍

摘 要：合理確定棕地治理分區(qū)的分區(qū)類型，對滿足土地資源經(jīng)濟轉(zhuǎn)型用地需求、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)有重大意義。在山西棕地治理研究現(xiàn)狀基礎上，從適宜性和驅(qū)動力2個層面構(gòu)建山西棕地治理分區(qū)評價指標體系，基于山西省行政界限和煤鐵礦分布，以山西省行政單位作為評價單元，對山西棕地進行分區(qū)治理，從而為土地資源經(jīng)濟轉(zhuǎn)型用地需求、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)整治規(guī)劃提供決策依據(jù)。

關鍵詞：棕地;工礦廢棄地;煤鐵礦;治理分區(qū)

中圖分類號：S-1

文獻標識碼：A

20世紀中期以來，隨著時代的進步與發(fā)展，城市化與工業(yè)化進程不斷加快，傳統(tǒng)工業(yè)隨之沒落，許多工廠用地被迫改作他用，產(chǎn)生了大量被遺棄、空置的土地。近半個世紀以來，人們對環(huán)境保護的關注度不斷加強，棕地的問題受到了越來越多的重視，而工業(yè)化與城市化水平較高的地區(qū)和國家，棕地的問題更是備受關注，在工業(yè)發(fā)展程度較高的歐美國家，棕地問題也廣泛受到政府與學者們的重視。

1 棕地的概念和研究目的與意義

1.1 棕地的概念

棕地一詞最早出現(xiàn)在英國的規(guī)劃文獻中，與綠地相對應，而最早定義棕地的是1980年美國頒布的《環(huán)境反應、賠償與綜合責任法》（也稱《超級基金法》），《超級基金法》中將棕地定義為“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑為受到污染的用地”。此后，棕地的這一概念在西方國家的研究規(guī)劃中廣泛應用，棕地的治理再開發(fā)也逐漸被各國、各機構(gòu)的學者們提上研究日程[1]。

廣義而言，棕地指已開發(fā)利用土地，而綠地指未利用土地。關于棕地的狹義概念，各國對其定義各執(zhí)一詞。美國2002年頒布的《小企業(yè)責任減免及棕地再生法》中，將棕地定義為“不動產(chǎn)，其擴張、再開發(fā)或再利用可能因現(xiàn)存或潛在的危險物質(zhì)和污染物質(zhì)而變得復雜（Vanheusden，2003）”[2]。而在英國棕地的概念則要寬泛得多，英國國家土地利用數(shù)據(jù)庫將具有以下特征的土地定義為棕地：已利用但現(xiàn)已空置的土地;閑置建筑物;廢棄的土地與地面物;當前在使用但已列入規(guī)劃與許可中的土地;當前在使用還有剩余開發(fā)潛能的土地。從以上定義可以看出，棕地具有如下特征：棕地是已經(jīng)開發(fā)過的土地;棕地的部分或者全部遭廢棄、空置或無人使用;棕地可能遭受過污染;棕地的重新開發(fā)與再次利用可能存在各種障礙。

1.2 棕地治理分區(qū)的研究目的與意義

棕地治理分區(qū)目的在于將區(qū)域內(nèi)的棕地根據(jù)地理相對位置、棕地本身的產(chǎn)權、財務糾紛與物理障礙、治理難易程度進行優(yōu)先治理等級劃分，對棕地進行分區(qū)治理有利于對政府決策起到參考作用，對不同棕地分區(qū)根據(jù)不同治理特點采取不同措施，因地制宜，治理棕地。

棕地經(jīng)過治理開發(fā)后，成為擁有其它用途土地利用價值的土地的治理過程被稱為棕地再開發(fā)。對環(huán)境、社會、經(jīng)濟等多方面都有促進和優(yōu)化作用。

2 國外棕地治理經(jīng)驗

2.1 美國棕地治理經(jīng)驗

美國的棕地治理一直走在世界的前列，其棕地治理成效也頗為顯著，1980年頒布的《超級基金法》，是世界上第1部關于棕地治理的法律條文，并且后續(xù)的幾十年里，美國對《超級基金法》不斷地進行修正與補充，2002年美國頒布的《小企業(yè)責任減免與棕地再生法》便是一例，《超級基金法》是美國棕地治理再開發(fā)的最重要的法律法規(guī)?！冻壔鸱ā分荚诒Ｕ显跓o法確定責任主題或責任主體無力采取反應措施時，從基金中劃出資金用于采取清除污染的措施[3]。美國環(huán)保局是美國棕地治理的最重要的支撐點與指揮中心，其負責試點項目、污染評估、崗位培訓等相關任務。此外，美國的住房與城市發(fā)展部、商務部經(jīng)濟發(fā)展局、交通部、小企業(yè)主利益保護局等部門也通過各種舉措支持“棕地”治理，各州也通過自主清理計劃實施對“棕地”進行清理[4]。

2.2 歐盟棕地治理經(jīng)驗

歐盟在棕地治理中沒有統(tǒng)一的標準，原因是其獨特的國家聯(lián)盟方式，但是歐盟各國的政策措施集中體現(xiàn)了2方面的核心理念：利用各種方法手段政策措施防止棕地的二次污染;對現(xiàn)有棕地治理。歐盟各國棕地治理的措施不一而同，從眾多國家的棕地治理經(jīng)驗中可以總結(jié)出以下幾條要點：政府政策支持;投資者與土地擁有者的共同參與;在開發(fā)過程中重視第三方力量——公眾。有調(diào)查表明，公眾的參與對棕地再開發(fā)有積極的促進作用，雖然投資者和公眾對棕地的改造目標存在差異，但若能結(jié)合公眾的意愿及力量進行開發(fā)，將對棕地的再利用產(chǎn)生事半功倍的效果。經(jīng)濟支持是棕地治理的源動力，歐盟各國棕地治理再開發(fā)的資金渠道通常包括廢棄物征收稅法、工業(yè)基金、政府津貼、土地注冊交易費用、污染土地拍賣價格、私人籌措資金等方法。

3 山西棕地現(xiàn)狀

山西作為國家能源的重點基地，對國家經(jīng)濟飛速發(fā)展的支持非同一般，是城市化與工業(yè)化進程中不可缺少的重要動力支撐。但由于礦石能源的挖掘所造成的土地破碎、地質(zhì)災害頻發(fā)、生態(tài)破壞等一系列生態(tài)環(huán)境問題也日益明顯。山西省作為以工業(yè)為中心產(chǎn)業(yè)的省份，面臨的棕地問題尤為嚴重。

山西棕地主要包括2部分：山西省煤鐵礦以及相關工礦企業(yè)對土地造成的破壞而形成的棕地;城市工業(yè)區(qū)在企業(yè)破產(chǎn)、改制后的城市工業(yè)廢棄地。山西是資源大省，能源、礦產(chǎn)優(yōu)勢突出，但在能源礦產(chǎn)采掘過程中所形成的棕地是山西城市發(fā)展過程中的主要障礙，山西棕地治理的主要問題在于工礦產(chǎn)業(yè)所形成的棕地治理，在山西所有棕地中占有絕對地位。

4 山西棕地治理分區(qū)的劃定

4.1 一區(qū)

山西棕地治理分區(qū)一區(qū)包括太原、朔州、晉城3個地級市，3個地級市人均生產(chǎn)總值位列全省排名前3，棕地治理優(yōu)先等級高，經(jīng)濟基礎良好。太原市境內(nèi)包括西山煤田的2大礦區(qū);西山礦區(qū)和古交礦區(qū)，其中西山煤礦占整個西山煤田生產(chǎn)量的1/2以上，面積2126.7km2，含煤面積1662.55km2，礦區(qū)共有28個井田，3個資源整合區(qū)，規(guī)劃選煤廠19座，古交礦區(qū)總面積約為660km2，煤礦用地對土地污染嚴重，煤矸石堆等固體廢棄物多種污染源造成的棕地現(xiàn)象嚴重。朔州市煤炭儲量約494.1億t，占山西省儲量的1/6，含煤面積1644.95km2，山西省共有4個富煤區(qū)，其中有2個在朔州境內(nèi)。沁水煤田在晉城市面積較大，晉城市含煤面積占總面積的48%，無煙煤探明儲量為273億t，占全國的1/4以上，山西的1/2以上，煤礦用地所造成的棕地污染嚴重，并且經(jīng)濟基礎好，此3個地級市行政單位為山西棕地治理分區(qū)一區(qū)。

4.2 二區(qū)

山西棕地治理分區(qū)二區(qū)包括陽泉、長治、晉中和大同4個地級市。沁水煤田的陽泉礦區(qū)與璐安礦區(qū);霍西煤田的霍縣礦區(qū);大同煤田等煤礦用地在此4個地級市。陽泉、長治地區(qū)煤鐵資源儲量豐富，其中陽泉煤田面積約1800km2，儲量127億t，煤礦所造成的棕地現(xiàn)象嚴重，此外“中國煤都”的大同市境內(nèi)含煤面積632km2，累計探明儲量376億t，此4個地級市的人均生產(chǎn)總值位列山西省中游，煤鐵資源的開發(fā)程度高，對于棕地治理與再開發(fā)的需求比較大，此4個地級市行政單位為山西棕地治理分區(qū)二區(qū)。

4.3 三區(qū)

山西棕地治理分區(qū)三區(qū)包括臨汾、呂梁、運城和忻州4個地級市?；粑髅禾锏幕艨h礦區(qū)與汾西礦區(qū);寧武煤田的軒崗礦區(qū);河東煤田和繁峙、垣曲、平陸等小型煤田在此4個地級市，還包括嵐縣區(qū)、五臺山區(qū)和塔兒山二峰山區(qū)的鐵礦，忻州市煤田面積達4386km2，儲量共計1160億t，主要分布于寧武、河曲、五臺3個煤田，鐵礦石儲量達18億t，占山西省鐵礦石總量的48.19%[5]，大面積的煤鐵礦區(qū)存在很大的棕地隱患，這4個地級市行政單位的人均生產(chǎn)總值位列山西省所有地級市的中下游，棕地治理與恢復的需求很大，但是經(jīng)濟基礎較差，此4個地級市行政單位為山西棕地治理分區(qū)三區(qū)。

5 各分區(qū)治理措施

5.1 一區(qū)

山西棕地治理分區(qū)一區(qū)的太原、朔州和晉城3個地級市，治理目標以建設高質(zhì)量的公共區(qū)域為主，公共區(qū)域的靈活有助于提升該區(qū)域的識別性與區(qū)域認同感，使治理后的棕地煥發(fā)出前所未有的活力，對于市民和投資者的吸引力也大大提高。利用政府引導投資為主、多渠道投資方式并用的資金投資理念，有政府直接投資、低地價、基金資助和稅收激勵等多種手段，對區(qū)域內(nèi)的棕地以城市為中心向外擴散的方式進行逐級治理，越靠近城市中心的棕地，優(yōu)先治理等級越高，其治理后的影響力與效果也越好，對于棕地治理的所有利益相關群體的利益性越高。

5.2 二區(qū)

山西棕地治理分區(qū)二區(qū)的陽泉、長治、晉中和大同4個地級市行政單位，治理目標以棕地治理的混合功能的土地利用為主，棕地治理中全過程的公眾參與，包括居民或業(yè)主、投資者、政府、開發(fā)商、咨詢者、社會組織、技術提供者等多方支持，單純依靠市場機制和政府政策支持并不能解決棕地治理再開發(fā)過程中復雜的社會、經(jīng)濟問題，公眾在棕地治理中的全過程參與，就是將公眾參與貫穿到棕地重建過程中的各個階段和各個方面，彌補地區(qū)經(jīng)濟水平和一區(qū)中存在的差距。在歐美棕地重建的成功范例中，包括把棕地改造成零售商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、辦公區(qū)、輕型無污染工業(yè)區(qū)、公園、交通樞紐站、公園、廣場等各種用途的用地[6]。綜合考慮棕地重建后的用途定位，結(jié)合棕地治理分區(qū)二區(qū)的經(jīng)濟、環(huán)境、社會、規(guī)劃等多角度視角，融合多種功能區(qū)，形成相對完整與獨立的土地利用是棕地治理重建，也是可持續(xù)發(fā)展的最佳選擇[7]。

5.3 三區(qū)

山西棕地治理分區(qū)三區(qū)的臨汾、呂梁、運城和忻州4個地級市行政單位，棕地治理重建相對于前2區(qū)的整治力度與經(jīng)濟支持上尚有缺乏，其治理目標以積極有效的政策與管理為主。當前我國執(zhí)行的棕地再利用法律分散于《土地管理法》、《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護法》及《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》等相關法律中，并沒有形成專門的關于棕地治理再開發(fā)的法律法規(guī)[8]。亟需棕地治理重建的相關政策與法律的出臺，來保證棕地重建的有效實施。在控制煤鐵礦開采所造成的棕地增長的同時，確保棕地的治理與重建政策的實施。同時考慮到文化遺產(chǎn)的保留與再生，煤鐵礦棕地是山西工礦業(yè)時代的一個見證與成長，棕地治理并非是場地全部清除而后進行重建，從景觀生態(tài)的角度，在現(xiàn)存廢墟上尋求場地存在的合理性，將工業(yè)建筑的痕跡與場地作為文化遺產(chǎn)在一定程度上是可以完美融合到棕地治理的過程中的，可為棕地再生提供一個極好的發(fā)展機會。

6 結(jié)論

通過對山西省境內(nèi)11個地級市的棕地治理潛力等級分區(qū)的劃分，對山西省的棕地治理再開發(fā)有很大的參考作用。利用統(tǒng)籌發(fā)展的方法，將山西省境內(nèi)棕地進行劃分，使其并入土地利用價值較高的區(qū)域內(nèi)，優(yōu)化資源配置與基礎設施，提升土地的利用價值，對緩解城市化用地緊張的問題有很大益處，并根據(jù)不同區(qū)域內(nèi)的地方性政策形成行之有效的棕地治理措施，有針對性地進行土地利用的整體規(guī)劃，有方向性地進行土地調(diào)控發(fā)展，以促進經(jīng)濟的又好又快發(fā)展。

通過對山西棕地治理分區(qū)的研究，對山西城市用地必有很大緩解?，F(xiàn)今我國的棕地研究與試點多數(shù)屬于起步階段，多數(shù)是借鑒國外棕地治理的經(jīng)驗并結(jié)合當?shù)貙嶋H情況而形成的經(jīng)驗，“他山之石，可以攻玉”，正是如此，山西棕地治理的進展可以快速進行，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市空間布局的優(yōu)化有重大意義。

參考文獻

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（責任編輯 李媛媛）