李軍強(qiáng)，韓 振，任 浩

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092）

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于我國(guó)搶占新一輪經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展的國(guó)際制高點(diǎn)，具有重大的戰(zhàn)略意義。光伏產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的典型產(chǎn)業(yè)，在過去十余年的發(fā)展中，取得了舉世矚目的成績(jī)；但產(chǎn)能過剩、低端產(chǎn)品同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、低端技術(shù)鎖定等問題［1-3］長(zhǎng)期困擾著我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

從中央政府到地方政府，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展格外重視。在過去幾年中，出臺(tái)了大量的產(chǎn)業(yè)政策，面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境，這些政策往往兼具培育光伏市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng)秩序、推動(dòng)技術(shù)自主研發(fā)等多重目標(biāo)。理論上，多重政策目標(biāo)的協(xié)同，能夠全面提升產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力，但現(xiàn)實(shí)中與此相悖的是，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期處于“大而不強(qiáng)”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不足使得我國(guó)企業(yè)在歐美雙反面前束手無策，市場(chǎng)秩序失范導(dǎo)致各地光伏企業(yè)陷入同質(zhì)化惡性競(jìng)爭(zhēng)，核心技術(shù)缺失又導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈陷入低端鎖定。當(dāng)前，我國(guó)政策體系正處在由選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)向功能性產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期［4］，在此背景下，探討如何提高我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的政策協(xié)同效率，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，成為亟待解決的重要課題。

1 文獻(xiàn)回顧

近年來，不少學(xué)者圍繞光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了大量研究。李鳳梅等［5］通過對(duì)A股90家光伏上市企業(yè)自2007—2015年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，認(rèn)為政府補(bǔ)貼在2013年前后兩個(gè)階段中，對(duì)于提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)績(jī)效和創(chuàng)新績(jī)效呈現(xiàn)差異化表現(xiàn)；Yuan等人［6］通過構(gòu)建反饋模型研究了中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適度減少或者取消相關(guān)的投資政策；Zhao等［7］人對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)中的財(cái)政支持、技術(shù)創(chuàng)新與管理提升方面政策進(jìn)行了重點(diǎn)研究，并深入探討了政策與產(chǎn)業(yè)績(jī)效間的關(guān)系；Zhang等［8］以中國(guó)1990—2013年的光伏產(chǎn)業(yè)政策為研究對(duì)象，認(rèn)為政府過度干預(yù)、政府對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)管理缺失和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)部署不當(dāng)造成了中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展軌跡異常。

政策協(xié)同及政策評(píng)價(jià)方面，Xie等［9］對(duì)中國(guó)貨幣政策和匯率政策的協(xié)同進(jìn)行了研究，認(rèn)為兩者間的沖突管理在中國(guó)日益開放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中十分重要；彭紀(jì)生等［10］和張國(guó)興等［11］從政策目標(biāo)和政策措施兩個(gè)方面著手，分別構(gòu)建了科技政策和節(jié)能減排政策的協(xié)同度模型，對(duì)政策協(xié)同與經(jīng)濟(jì)績(jī)效、節(jié)能減排績(jī)效間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究，并得出政策協(xié)同對(duì)績(jī)效的影響呈現(xiàn)方向性差異的結(jié)論；馬軍杰和楊立媛［12］圍繞上?？萍汲晒D(zhuǎn)化效率的核心問題，通過構(gòu)建科技政策影響的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，對(duì)上?？萍颊叩淖饔眯ЧM(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。

多年來，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)原材料和市場(chǎng)兩頭在外備受詬病，企業(yè)核心技術(shù)缺失，光伏產(chǎn)品附加值低且利潤(rùn)微薄，在相關(guān)國(guó)際市場(chǎng)變動(dòng)中，我國(guó)光伏企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)極易受到影響。但事實(shí)上，從國(guó)家出臺(tái)的多項(xiàng)政策來看，技術(shù)創(chuàng)新、培育市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)等多項(xiàng)目標(biāo)均被納入政策體系中來，遺憾的是，這些政策的協(xié)同效果不佳。此外，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的研究主要集中在階段性政策研究、特定政策（如補(bǔ)貼政策）對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響、外部復(fù)雜環(huán)境下的政策效果研究等層面上，光伏產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效影響方面的研究并不多見，而政策評(píng)價(jià)領(lǐng)域的研究，目前也呈現(xiàn)由定性研究向定量研究?jī)A斜的趨勢(shì)，因此，定量研究我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)協(xié)同度，并且分析政策協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響顯得尤為重要。

2 我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)協(xié)同評(píng)估

2.1 光伏產(chǎn)業(yè)政策收集與整理

2015年12月22日，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》，通知限定，2016年1月1日以后備案并納入年度規(guī)模管理的光伏發(fā)電項(xiàng)目，執(zhí)行2016年光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，2016年以前備案并納入年度規(guī)模管理的光伏發(fā)電項(xiàng)目但于2016年6月30日以前仍未全部投運(yùn)的，執(zhí)行2016年上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。新的補(bǔ)貼政策的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策又邁上一個(gè)新的臺(tái)階。因此，本文重點(diǎn)對(duì)2007—2015年間國(guó)家及各部委頒布的光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策進(jìn)行了收集（政策收集來源：商務(wù)部主辦的全球法律法規(guī)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)（CPIA）官網(wǎng)發(fā)布的相關(guān)資料、萬方數(shù)據(jù)庫等），初步篩選了579條與光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策，經(jīng)過對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行精讀，從中篩選出了372條與光伏產(chǎn)業(yè)高度相關(guān)的政策，團(tuán)隊(duì)從政策背景、發(fā)布時(shí)間、發(fā)布機(jī)構(gòu)、政策類型、政策目標(biāo)等方面對(duì)政策再度精讀和篩選，最終形成我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫包括了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、工信部、發(fā)改委、國(guó)家能源局等20多個(gè)機(jī)構(gòu)頒布的227條光伏產(chǎn)業(yè)政策，政策分類如表1所示。

表1 2007—2015年我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策類型分布Tab.1 Policy type distribution of China's photovoltaic industry from 2007 to 2015

2.2 光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

為了更好地對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行量化，借鑒了彭紀(jì)生［10］和張國(guó)興［11］對(duì)政策量化的思路，從政策力度和政策目標(biāo)兩個(gè)維度測(cè)量政策的協(xié)同度，對(duì)政策力度采用1—6分的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定在參考已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，還咨詢了3位公共政策領(lǐng)域的教授和2位江蘇省經(jīng)信委從事相關(guān)研究的工作人員，給出了政策力度量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：“全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的法律”政策力度得6分，“國(guó)務(wù)院頒布的決定”得5分，“國(guó)務(wù)院頒布的意見、辦法等”得4分，“各部委頒布的意見、辦法等”得3分，“國(guó)務(wù)院頒布的批復(fù)等”得2分，“各部委的通知、公告等”得1分。

政策目標(biāo)評(píng)估是政策評(píng)估的重要內(nèi)容，李梓涵昕等［13］以中韓兩國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策為研究樣本，構(gòu)建了政策目標(biāo)、政策工具、政策協(xié)同與執(zhí)行三個(gè)基本維度；彭紀(jì)生［10］在對(duì)中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策的研究中，將政策目標(biāo)分為知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、外資引進(jìn)、技術(shù)引進(jìn)、消化吸收、創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化6個(gè)方面。本文在參考已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，咨詢了2位從事光伏領(lǐng)域研究的教授，并邀請(qǐng)了2位江蘇省經(jīng)信委工作人員和江蘇5家光伏企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了討論，最終將我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)分為培育光伏市場(chǎng)、規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序、推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)升級(jí)、推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、光伏節(jié)能減排、規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)自主研發(fā)、技術(shù)引進(jìn)、技術(shù)消化吸收，詳細(xì)的量化標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。量化標(biāo)準(zhǔn)評(píng)分按照1、2、3、4、5標(biāo)準(zhǔn)評(píng)分（表2中僅給出得分為“5分”的標(biāo)準(zhǔn)），評(píng)分中，總體上按照政策的細(xì)致程度、主體的責(zé)任落實(shí)程度等進(jìn)行評(píng)分，最低得分為“1分”標(biāo)準(zhǔn)為“僅提及或涉及上述條款或涉及了相關(guān)政策方向”。

表2 我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)量化標(biāo)準(zhǔn)Tab.2 Quantitative standard of China's photovoltaic industry policy objectives

2.3 光伏產(chǎn)業(yè)政策力度與政策目標(biāo)評(píng)分

量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確定后，課題組在2016年12月開展第一輪評(píng)分，邀請(qǐng)了政策評(píng)價(jià)研究領(lǐng)域的7位博士對(duì)隨機(jī)挑選的涵蓋9個(gè)不同類型的45項(xiàng)政策進(jìn)行預(yù)打分，評(píng)分方向性一致（分值相差1）的概率是41.1%，評(píng)分結(jié)果不理想，于是召集評(píng)分人員結(jié)合量化標(biāo)準(zhǔn)和政策對(duì)照修正；2017年3—6月開展第二輪評(píng)分，邀請(qǐng)了2位政策評(píng)價(jià)研究領(lǐng)域的教授、2位公共政策領(lǐng)域副教授和3位博士生對(duì)隨機(jī)抽取的涵蓋9個(gè)不同類型的40項(xiàng)政策進(jìn)行評(píng)分，評(píng)分結(jié)果方向性一致的概率是93.6%，可見修改后的量化標(biāo)準(zhǔn)得到優(yōu)化，各項(xiàng)評(píng)分點(diǎn)明確；在對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)再修改的基礎(chǔ)上，于2017年7—10月開展正式評(píng)分，邀請(qǐng)了8位公共政策研究領(lǐng)域的教授及副教授，每人對(duì)30項(xiàng)政策進(jìn)行打分，同時(shí)邀請(qǐng)了8名江蘇省及相關(guān)地市級(jí)經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)從事相關(guān)研究的工作人員，每人對(duì)30項(xiàng)政策進(jìn)行評(píng)分，對(duì)來自高校和政府工作人員的兩種評(píng)價(jià)打分進(jìn)行綜合比較，最終得到2007—2015年間227項(xiàng)光伏產(chǎn)業(yè)政策的政策力度和政策目標(biāo)得分。

3 我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)協(xié)同度模型

3.1 相關(guān)變量設(shè)計(jì)

一些學(xué)者在較早前已論證了政策或部門間的協(xié)同有利于提高政策效率和經(jīng)濟(jì)績(jī)效等［9］，則認(rèn)為中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)不同政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效提升產(chǎn)生的效果各異，并選取典型光伏上市企業(yè)績(jī)效指標(biāo)代表光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效狀況。參考連燕玲等［14-15］學(xué)者的研究，將總資產(chǎn)收益率（ROA）作為衡量企業(yè)績(jī)效的指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，通過剔除財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不完整的相關(guān)公司，將海潤(rùn)光伏等38家光伏上市公司的ROA指標(biāo)代表我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效。

為更加全面地反映我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效，相關(guān)企業(yè)的選取充分考慮了企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈的分工情況，其中晶硅材料7家，光伏電池片9家，光伏組件11家，光伏系統(tǒng)8家，光伏裝備5家，光伏配件10家（部分企業(yè)涉及多項(xiàng)業(yè)務(wù)）。為免受個(gè)別企業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)波動(dòng)過大的影響，選取2007—2015年38家光伏企業(yè)總資產(chǎn)收益率數(shù)值的中位數(shù)，以此代表每年光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效（PV-Performance），具體指標(biāo)數(shù)值如表3所示。

表3 2007—2015年我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效指標(biāo)數(shù)值Tab.3 Performance indicators of China's photovoltaic industry from 2007 to 2015

在研究政策目標(biāo)協(xié)同度時(shí)，本文考慮需要對(duì)政策力度和政策目標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，并且需要通過協(xié)同度模型將政策目標(biāo)協(xié)同度與政策力度、政策目標(biāo)量化評(píng)價(jià)得分相關(guān)聯(lián)。因此，重點(diǎn)參考彭紀(jì)生等科技政策協(xié)同度的度量模型［10］及張國(guó)興等人的節(jié)能減排政策度量模型［11］，主張某項(xiàng)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)協(xié)同度即表示該項(xiàng)政策同時(shí)使用多種政策目標(biāo)的狀況，若某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策力度越大，同時(shí)使用的政策目標(biāo)越詳細(xì)、具體，則表明該項(xiàng)政策的協(xié)同度越高.因此，利用式（1）來計(jì)算2007—2015年各個(gè)年度的光伏政策目標(biāo)協(xié)同的協(xié)同度。

式中：St表示第t年我國(guó)光伏政策目標(biāo)協(xié)同度；N表示第t年所頒布的光伏產(chǎn)業(yè)政策總量；Et表示第t年政策力度得分；Tip和Tiq表示第i項(xiàng)政策的第p、q(p≠q)項(xiàng)政策目標(biāo)的得分。

為構(gòu)建計(jì)量模型，對(duì)模型中使用到的變量進(jìn)行了命名，具體如表4所示。

表4 變量定義表Tab.4 Definition of variables

3.2 基本計(jì)量模型

從檢索文獻(xiàn)看，三方面的內(nèi)容成為關(guān)注焦點(diǎn)。第一，我國(guó)光伏市場(chǎng)和核心技術(shù)長(zhǎng)期依賴海外，一旦國(guó)際局勢(shì)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境發(fā)生變化，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)極易受制于人；第二，國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)加劇，企業(yè)扎堆產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈低端環(huán)節(jié)，導(dǎo)致低端產(chǎn)能過剩；第三，國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)品從生產(chǎn)到應(yīng)用，標(biāo)準(zhǔn)制定及執(zhí)行不嚴(yán)格，生產(chǎn)端易對(duì)高質(zhì)量產(chǎn)品產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的尷尬局面，應(yīng)用端易將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到未來，埋下隱患。因此，重點(diǎn)對(duì)培育光伏市場(chǎng)、技術(shù)研發(fā)、規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序和規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)政策目標(biāo)進(jìn)行了研究。

利用式（2）、式（5）分析培育光伏市場(chǎng)和其他政策目標(biāo)協(xié)同、技術(shù)研發(fā)與其他政策目標(biāo)協(xié)同、規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序與其他目標(biāo)協(xié)同、規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與其他政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響。由于相關(guān)變量的數(shù)據(jù)太少，在模型中削減了部分變量，此外，對(duì)各個(gè)模型中重疊的變量仍然保留，以期雙重驗(yàn)證相應(yīng)變量對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響，增強(qiáng)結(jié)果的可信度。

式中：Yt表示中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效（PV-Performance），SCMSO，t-j、SCMIU，t-j等表示第t-j年政策目標(biāo)協(xié)同度（變量定義詳見表4），j為政策目標(biāo)協(xié)同度的滯后期，滯后期選擇根據(jù)Akaike信息標(biāo)準(zhǔn)和舒瓦茨準(zhǔn)則（SC最小化），βba（a=1，2，3，4；b=1，2，3，4，5，6）為自變量系數(shù)，ακ（κ=1，2，3，4）為模型常量，εt為其他隨機(jī)因素對(duì)因變量的影響。

4 我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響分析

當(dāng)前，多部門聯(lián)動(dòng)、多政策目標(biāo)協(xié)同已成為重要的趨勢(shì)，如何對(duì)過去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的政策目標(biāo)協(xié)同情況進(jìn)行梳理，提高政策目標(biāo)的協(xié)同效率，從而提升我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效，至關(guān)重要。

本文重點(diǎn)分析了培育光伏市場(chǎng)、技術(shù)自主研發(fā)、規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序、規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與其他政策目標(biāo)之間的協(xié)同情況。從表5～表8中可以看出，估計(jì)結(jié)果R2值均大于0.99，方差膨脹系數(shù)值報(bào)告最高值為9.43，平均值為2.72，DW值均在合理區(qū)間內(nèi)，模型總體擬合效果較好，估計(jì)結(jié)果具有較強(qiáng)的解釋力。

4.1 培育光伏市場(chǎng)與其他政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響分析

從表5中可以看出，培育光伏市場(chǎng)與規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序協(xié)同（SCMSO），對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生了顯著的正面影響，表7中的數(shù)據(jù)同樣也驗(yàn)證了這一結(jié)果。從過去的經(jīng)驗(yàn)看，一旦培育光伏市場(chǎng)的政策出臺(tái)，如果沒有對(duì)市場(chǎng)秩序進(jìn)行有效規(guī)范的話，我國(guó)光伏市場(chǎng)將立刻進(jìn)入非理性爆發(fā)式增長(zhǎng)階段。如光伏“十二五”規(guī)劃中，國(guó)家能源局經(jīng)過數(shù)次調(diào)整，將既定的5GW裝機(jī)目標(biāo)逐步上調(diào)至35GW，而隨后幾年的情況是，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)和應(yīng)用兩個(gè)環(huán)節(jié)，均出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，2012年國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消納量?jī)H為全部光伏產(chǎn)能的1/10，2015年前后，我國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)將光伏產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，并先后建立了100多個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)基地［16］；應(yīng)用方面，“三北”地區(qū)頻繁出現(xiàn)大規(guī)模棄光、棄電現(xiàn)象，國(guó)家能源局在2016年6月專門出臺(tái)了《國(guó)家能源局關(guān)于做好“三北”地區(qū)可再生能源消納工作的通知》，可以說，在過去的十余年間，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)不斷陷入“市場(chǎng)目標(biāo)擴(kuò)容—企業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)大—市場(chǎng)目標(biāo)擴(kuò)容”的惡性循環(huán)中，原因就在于沒有做好培育光伏市場(chǎng)和規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序的有效協(xié)同。由此可見，建立光伏產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的“高位協(xié)調(diào)”機(jī)制勢(shì)在必行，統(tǒng)籌光伏產(chǎn)業(yè)在全國(guó)的合理布局至關(guān)重要，在擴(kuò)大國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)的同時(shí)，必須要因地制宜發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

表5 培育光伏市場(chǎng)與其他政策目標(biāo)協(xié)同估計(jì)結(jié)果Tab.5 Collaborative estimation results of cultivating photovoltaic market and other policy objectives

表5中還可看出，培育光伏市場(chǎng)與推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同（SCMRD），對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響，且該影響系數(shù)高達(dá)-0.1432，在所有變量中高居榜首。在過去十幾年中，沒有哪個(gè)產(chǎn)業(yè)能夠像光伏產(chǎn)業(yè)一樣受到地方政府如此追捧，深究其背后的原因，實(shí)際上是光伏產(chǎn)業(yè)兼具“名和利”的雙重特質(zhì)，一方面，光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，各地?fù)屜劝l(fā)展，在宣傳中往往都能夠?yàn)樽约捍蛏稀爱a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”、“新能源產(chǎn)業(yè)”等一系列美譽(yù)標(biāo)簽；另一方面，光伏產(chǎn)業(yè)投入巨大，以多晶硅為例，兩三千噸規(guī)模的多晶硅項(xiàng)目，往往可以為當(dāng)?shù)貛砩蟽|的GDP增幅，無論對(duì)于地方政府的經(jīng)濟(jì)效益還是官員的工作績(jī)效來說，誘惑都是難以抵擋的。因此，一旦培育光伏市場(chǎng)與推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)同，往往就會(huì)造成光伏產(chǎn)業(yè)在全國(guó)遍地開花，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能呈“井噴式”發(fā)展?？梢姡l(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的錯(cuò)誤理念和唯GDP的官員績(jī)效模式助推了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的非理性發(fā)展。

培育光伏市場(chǎng)與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)（SCMIU），培育光伏市場(chǎng)與光伏節(jié)能減排（SCMRE）均對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。理論上，培育光伏市場(chǎng)與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)相協(xié)同往往能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的提升，但實(shí)際上，我國(guó)在過去的一些年份中，無論是培育光伏市場(chǎng)還是推動(dòng)光伏節(jié)能減排，最重要的目的都不是為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而是主動(dòng)或者被動(dòng)地?cái)U(kuò)大光伏產(chǎn)品的生產(chǎn)與應(yīng)用市場(chǎng)，從培育光伏市場(chǎng)和光伏節(jié)能減排的相關(guān)政策中可以看出，相關(guān)部門往往通過層層下達(dá)“指標(biāo)”任務(wù)的方式推行，對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)能耗、污染，產(chǎn)品的質(zhì)量和核心技術(shù)等，都存在一定程度的忽視，“野蠻生長(zhǎng)”一度成為我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的代名詞，可想而知，在“只要生產(chǎn)就能盈利”的“賺快錢”背景下，企業(yè)家很難有精力和動(dòng)力將目光聚焦在產(chǎn)品質(zhì)量控制和核心技術(shù)突破上。

4.2 技術(shù)自主研發(fā)與其他政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響分析

從表6中可知，只有技術(shù)自主研發(fā)與推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同（SRDTR），對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生了顯著的正面影響，這一結(jié)果也從另一個(gè)層面驗(yàn)證了上文中培育光伏市場(chǎng)與推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同（SCMRD）結(jié)論的正確性。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)無論是市場(chǎng)培育，還是技術(shù)自主研發(fā)，最關(guān)鍵的就是要厘清地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場(chǎng)發(fā)展和技術(shù)研發(fā)之間的關(guān)系，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的有效、有序的培育和光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)的自主研發(fā)，很大程度上取決于地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中做出何種選擇和扮演何種角色，如果無法找到通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效協(xié)同路徑，那么技術(shù)自主研發(fā)的“長(zhǎng)期性”與官員地方政績(jī)的“短期性”矛盾將長(zhǎng)期存在，那么光伏產(chǎn)業(yè)就很難實(shí)現(xiàn)突破式發(fā)展。實(shí)際上，這種“長(zhǎng)期性”與“短期性”的矛盾在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部也同樣存在，這就解釋了為什么技術(shù)自主研發(fā)與培育光伏市場(chǎng)協(xié)同（SCMTR），技術(shù)自主研發(fā)與光伏節(jié)能減排協(xié)同（SRETR）對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效都產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響，在過去一段時(shí)間里，培育光伏市場(chǎng)和光伏節(jié)能減排更多地都是體現(xiàn)在指標(biāo)上，中央政府“畫蛋糕”，地方政府“做蛋糕”，使得我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)獲得了“短期性”的爆發(fā)式增長(zhǎng)，而這種非理性增長(zhǎng)實(shí)際上與技術(shù)自主創(chuàng)新的“長(zhǎng)期性”相矛盾，光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的投入大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，而低端市場(chǎng)則是收益高、周期短、風(fēng)險(xiǎn)低，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象成為常態(tài)。

表6 技術(shù)自主研發(fā)與其他政策目標(biāo)協(xié)同估計(jì)結(jié)果Tab.6 Collaborative estimation results of technology independent R&D and other policy objectives

4.3 規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序與其他政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響分析

規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)協(xié)同（SSOIU）對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。回顧政策本身，我國(guó)在推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)升級(jí)中，從財(cái)政、金融、稅收、人才等多方面給予產(chǎn)業(yè)支持，而對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)秩序的規(guī)范也更多地集中在發(fā)電項(xiàng)目審批和監(jiān)管等方面，兩方面的政策都離不開一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)——“審批”，據(jù)國(guó)家能源局2014年7月發(fā)布的《可再生能源發(fā)電項(xiàng)目審批簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)情況駐點(diǎn)江蘇監(jiān)管報(bào)告》顯示，江蘇省對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的審批中，存在不同審批部門權(quán)限下放不同步，國(guó)家能源局、省能源局核準(zhǔn)或備案權(quán)限下放，但前置審批部門或相關(guān)聯(lián)部門沒有同時(shí)下放相應(yīng)審批權(quán)限，項(xiàng)目業(yè)主仍需赴上級(jí)相關(guān)部門辦理所需手續(xù)，其中土地、環(huán)評(píng)、安全預(yù)評(píng)價(jià)等審批手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，導(dǎo)致簡(jiǎn)政放權(quán)的綜合成效未能完全體現(xiàn)?？梢妼徟块T復(fù)雜交叉、層層審批等問題嚴(yán)重制約著項(xiàng)目進(jìn)展，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。我國(guó)光伏市場(chǎng)秩序的有效規(guī)范和產(chǎn)業(yè)升級(jí)相協(xié)同，一方面要減少不必要審批環(huán)節(jié)，加強(qiáng)事項(xiàng)審批效率，另一方面，更應(yīng)注重金融、稅收、人才等“支持性”政策和項(xiàng)目建設(shè)等“規(guī)范性”政策的高效匹配，否則，反而會(huì)大大降低產(chǎn)業(yè)績(jī)效。

表7 規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序與其他政策目標(biāo)協(xié)同估計(jì)結(jié)果Tab.7 Collaborative estimation results of regulating photovoltaic market order and other policy objectives

4.4 規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與其他政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響分析

值得一提的是，表8中五個(gè)變量均對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生正向影響，其中，規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序協(xié)同（SSOSP）、規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同（SRDSP）、規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和光伏節(jié)能減排協(xié)同（SRESP）對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生顯著的正面影響。這一點(diǎn)，強(qiáng)有力地證明了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻的一個(gè)關(guān)鍵因素就是光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏和有效執(zhí)行。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)于2007年起步發(fā)展，而SEMI中國(guó)光伏標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)在2011年12月才正式成立，光伏產(chǎn)品檢測(cè)認(rèn)證技術(shù)委員會(huì)在2014年才正式成立，相關(guān)機(jī)構(gòu)的成立嚴(yán)重滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另據(jù)調(diào)研報(bào)告顯示，以光伏電站為例，通過對(duì)425個(gè)電站的測(cè)試，發(fā)現(xiàn)光伏組件主要存在功率衰減、隱裂和熱斑等問題，尤以功率衰減問題突出，在對(duì)11個(gè)大型地面光伏電站檢測(cè)后發(fā)現(xiàn)，設(shè)備僅僅運(yùn)行一年，51%的組件衰減在5%—10%之間，其中，30%的組件衰減超過10%，8%的組件衰減超過20%（要求為第一年衰減率不超過2%）；此外，為治理低質(zhì)量光伏產(chǎn)品充斥市場(chǎng)的亂象，國(guó)家能源局于2014年2月又緊急出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)光伏產(chǎn)品檢測(cè)認(rèn)證工作的實(shí)施意見》；2017年，中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)王勃華表示，家用光伏標(biāo)準(zhǔn)制定和準(zhǔn)入門檻亟待出臺(tái)，再一次驗(yàn)證了光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配的事實(shí)。我國(guó)光伏行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)在制定端和執(zhí)行端均存在一定問題。我國(guó)光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化工作普遍滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大量規(guī)范性政策的出臺(tái)屬于“堵漏洞”型政策，前瞻性規(guī)范政策并不多見，且從應(yīng)用端的大量檢測(cè)數(shù)據(jù)看，標(biāo)準(zhǔn)性政策執(zhí)行也存在疏漏?？梢哉f，我國(guó)光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)政策長(zhǎng)期處于“掉隊(duì)”狀態(tài)，要想提升我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效，有效規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。

表8 規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與其他政策目標(biāo)協(xié)同估計(jì)結(jié)果Tab.8 Collaborative estimation results of regulating photovoltaic industry standards and other policy objectives

5 結(jié)論與建議

在光伏產(chǎn)業(yè)政策分析的基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策力度和政策目標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)2007—2015年間的227項(xiàng)光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了量化分析，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)協(xié)同與產(chǎn)業(yè)績(jī)效間的關(guān)系進(jìn)行了分析，研究發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的協(xié)同對(duì)提高產(chǎn)業(yè)績(jī)效具有方向性差異，具體結(jié)論如下：

（1）培育光伏市場(chǎng)與規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序協(xié)同（SCMSO），對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生了顯著的正面影響。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)培育政策的推行，市場(chǎng)常常陷入無序狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)非理性爆發(fā)式增長(zhǎng)成為常態(tài)，而規(guī)范市場(chǎng)秩序的相關(guān)政策往往能夠與之形成良性互補(bǔ)，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展大有裨益。

（2）培育光伏市場(chǎng)與推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同（SCMRD），對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。光伏產(chǎn)業(yè)兼具“名和利”的雙重身份，地方政府發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的錯(cuò)誤理念和唯GDP的官員績(jī)效模式，成為我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)非理性發(fā)展的背后推手。培育光伏市場(chǎng)與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)協(xié)同（SCMIU），培育光伏市場(chǎng)與光伏節(jié)能減排協(xié)同（SCMRE），對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響，“指標(biāo)式”的任務(wù)模式“培育市場(chǎng)”，往往使得企業(yè)陷入“重成本、輕技術(shù)”的“野蠻生長(zhǎng)”狀態(tài)。

（3）技術(shù)自主研發(fā)與推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同（SRDTR），對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生顯著的正面影響。厘清地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場(chǎng)發(fā)展和技術(shù)研發(fā)之間的關(guān)系，找到通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效協(xié)同路徑，成為產(chǎn)業(yè)技術(shù)突破的關(guān)鍵所在。技術(shù)自主研發(fā)與培育光伏市場(chǎng)協(xié)同（SCMTR），技術(shù)自主研發(fā)與光伏節(jié)能減排協(xié)同（SRETR），對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在產(chǎn)業(yè)內(nèi)外兩個(gè)矛盾，產(chǎn)業(yè)外，技術(shù)研發(fā)長(zhǎng)期性與地方政績(jī)短期性之間存在矛盾，產(chǎn)業(yè)內(nèi)，技術(shù)研發(fā)長(zhǎng)期性又與低端市場(chǎng)短期性獲利存在矛盾。

（4）規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)協(xié)同（SSOIU）對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生顯著負(fù)面影響。既要注重光伏領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)，同時(shí)也應(yīng)關(guān)注各類“支持性”政策與“規(guī)范性”政策的高效匹配。規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序協(xié)同（SSOSP）、規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同（SRDSP）、規(guī)范光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和光伏節(jié)能減排協(xié)同（SRESP）對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效產(chǎn)生顯著的正面影響。光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)政策與其他各項(xiàng)政策目標(biāo)的協(xié)同均展現(xiàn)了較好的效果，因此，光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)政策的制定與執(zhí)行，對(duì)于全面提升我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量意義重大。

基于結(jié)論的分析，結(jié)合我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀，提出以下建議：

（1）我國(guó)光伏市場(chǎng)培育相關(guān)政策，需要有相關(guān)市場(chǎng)規(guī)范性政策與之配套，市場(chǎng)目標(biāo)的設(shè)定要考慮市場(chǎng)發(fā)展的階段性特征，避免強(qiáng)刺激和“大水漫灌”，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)秩序的規(guī)范，提高光伏項(xiàng)目申請(qǐng)和結(jié)項(xiàng)的“雙檢票”要求，推動(dòng)光伏領(lǐng)域兼并重組，市場(chǎng)資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)傾斜。

（2）尋求技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)地方及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效協(xié)同路徑，改變單一的官員短期績(jī)效評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，建立“單位效益”、“綠色效益”、“科技效益”為核心的綜合性考核體系，由投資驅(qū)動(dòng)“硬基礎(chǔ)”轉(zhuǎn)向技術(shù)研發(fā)“軟環(huán)境”培育，推動(dòng)地方打造以產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、服務(wù)鏈、人才鏈等核心資源元素集聚的創(chuàng)新生態(tài)圈。

（3）規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)中，應(yīng)當(dāng)形成以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為“主體”，以規(guī)范光伏市場(chǎng)秩序和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)為“兩翼”的“一體兩翼”型政策體系，在注重簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)金融、稅收、人才等“支持性”政策和項(xiàng)目建設(shè)等“規(guī)范性”政策的高效匹配。

（4）全面提速光伏產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，光伏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)政策制定部門，既要成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“先行軍”，加強(qiáng)光伏市場(chǎng)研判，注重前瞻性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定；也要成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“守門員”，強(qiáng)化行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格、有效執(zhí)行。

在量化政策力度和政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，研究了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響，得出了一些結(jié)論，但由于篇幅限制，本文沒有對(duì)多項(xiàng)政策目標(biāo)協(xié)同對(duì)產(chǎn)業(yè)績(jī)效的影響進(jìn)行探討，且評(píng)價(jià)過程主要為專家打分，打分結(jié)果的客觀性仍需要進(jìn)一步提高。此外，由于數(shù)據(jù)限制，本文選取的企業(yè)代表性上仍有待提高。這些工作將是本文后期研究的方向。