曹慶先,寧秋云,陸少梅,李 夢(mèng)

(廣西壯族自治區(qū)海洋研究院,廣西 南寧530022)

《廣西壯族自治區(qū)海洋功能區(qū)劃(2011-2020)》(下稱《區(qū)劃》)自2013-03發(fā)布實(shí)施以來(lái),在合理利用海洋資源、改善海洋生態(tài)環(huán)境、保障海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用,為科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用海域和保護(hù)海洋資源與環(huán)境,正確引導(dǎo)用海需求,協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排海洋資源的開(kāi)發(fā)利用布局提供科學(xué)依據(jù)。根據(jù)2017年《區(qū)劃》中期評(píng)估報(bào)告,《區(qū)劃》與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及用海需求不相適應(yīng)的問(wèn)題已逐漸突出①國(guó)家海洋局第一海洋研究所.廣西壯族自治區(qū)海洋功能區(qū)劃(2011-2020)中期評(píng)估報(bào)告,2017.。隨著“海洋強(qiáng)區(qū)”“向海經(jīng)濟(jì)”戰(zhàn)略的深入實(shí)施,自治區(qū)及沿海三市各級(jí)政府都對(duì)海洋功能區(qū)提出了調(diào)整需求。根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》,以及自然資源部《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的全面部署,海洋功能區(qū)劃作為“多規(guī)合一”的四大空間規(guī)劃之一,亟需對(duì)實(shí)施以來(lái)的情況進(jìn)行一次全面評(píng)估,并提出海洋空間規(guī)劃的調(diào)整和優(yōu)化完善建議,解決《區(qū)劃》實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題,為海洋國(guó)土空間的準(zhǔn)確規(guī)劃提供基礎(chǔ)及數(shù)據(jù)支撐,使新的海洋國(guó)土空間規(guī)劃更好地滿足向海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

關(guān)于海洋功能區(qū)劃的評(píng)估,我國(guó)尚未建立一套標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)的評(píng)價(jià)方法體系,缺少實(shí)施情況的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和具有可操作性的規(guī)范程序[1],多是借鑒土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃評(píng)價(jià)的技術(shù)方法。主要有定性和定量?jī)煞N方法:定性評(píng)價(jià)主要是從海洋功能區(qū)劃設(shè)定的目標(biāo)出發(fā),對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、措施落實(shí)情況等實(shí)施過(guò)程進(jìn)行分析評(píng)價(jià)；定量評(píng)價(jià)則一般是按照選取評(píng)價(jià)指標(biāo)-指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理-評(píng)價(jià)指標(biāo)合成-設(shè)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。劉洋等[2]和李峰[3]簡(jiǎn)述了海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的類型及方法,夏登文等[4]和徐偉等[5]對(duì)《全國(guó)海洋功能區(qū)劃(2011-2020)》進(jìn)行了定性評(píng)價(jià),黃沛等[6]和陳培雄等[7]深入開(kāi)展了實(shí)施評(píng)價(jià)方法研究,并給出了較普適的定量評(píng)價(jià)模型。這些研究多側(cè)重于實(shí)施評(píng)價(jià)方法的綜述與研究,而沒(méi)有根據(jù)本地區(qū)劃的編制和實(shí)施情況總結(jié)一套適合本地的定量評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系[8]。本研究基于《區(qū)劃》目標(biāo)設(shè)置及實(shí)施情況,因地制宜地設(shè)定了實(shí)施定量評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法,綜合評(píng)價(jià)了《區(qū)劃》的實(shí)施情況,以及在國(guó)土空間背景下,廣西建立新的海洋空間規(guī)劃體系的啟示。

1 研究區(qū)概況和數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

2018 年廣西大陸海岸線1 706 k m②廣西壯族自治區(qū)海洋研究院.廣西壯族自治區(qū)海岸線統(tǒng)計(jì)調(diào)查報(bào)告(2018),2018.,管轄海域面積約6.28萬(wàn)k m2,濱海濕地面積約2 590 k m2(第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查),現(xiàn)有海島643個(gè)(其中有居民海島14個(gè)),沿海分布著珍珠灣、防城灣、欽州灣、廉州灣、鐵山灣、英羅灣等10多個(gè)港灣,有南流江、大風(fēng)江、欽江、茅嶺江、防城江、北侖河等120余條入海河流。廣西海洋生物資源、濱海旅游資源豐富,海洋生態(tài)環(huán)境優(yōu)良,擁有紅樹(shù)林、珊瑚礁和海草床等珍稀海洋生態(tài)系統(tǒng)以及中華白海豚、儒艮等瀕危國(guó)家保護(hù)動(dòng)物。良好的海洋生態(tài)環(huán)境為廣西沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的保障基礎(chǔ)。近年來(lái),廣西海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,根據(jù)《2018年廣西壯族自治區(qū)海洋經(jīng)公報(bào)》[9],2018年廣西海洋生產(chǎn)總值1 502億元,比上年增長(zhǎng)9.1%,占廣西生產(chǎn)總值比重為7.4%,海洋經(jīng)濟(jì)正成為廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

《區(qū)劃》將廣西管理海域劃分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、礦產(chǎn)與能源區(qū)、旅游與休閑娛樂(lè)區(qū)、保護(hù)區(qū)、特殊利用區(qū)、保留區(qū)八類103個(gè)功能區(qū),從增強(qiáng)海域管理宏觀調(diào)控作用、改善海洋生態(tài)環(huán)境、保障漁業(yè)基本用海、合理控制圍填海規(guī)模、保留海域后備空間資源、海洋整治修復(fù)六個(gè)方面提出了區(qū)劃目標(biāo)和任務(wù),是廣西合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源、有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究以收集資料為主,輔以部分現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。主要數(shù)據(jù)來(lái)源有廣西壯族自治區(qū)及北海市、欽州市和防城港市2011-2018年海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)、海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)、政府工作報(bào)告、海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、歷年海洋生態(tài)、資源監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)等。社會(huì)效益調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)源于130份問(wèn)卷調(diào)查的統(tǒng)計(jì)分析。

2 指標(biāo)體系和研究方法

2.1 指標(biāo)體系

海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)所涉及的指標(biāo)因子數(shù)量比較多,指標(biāo)因子的選取以科學(xué)性、代表性、可比性、可量化、數(shù)據(jù)可得性、區(qū)域特殊性為原則[8],能夠體現(xiàn)海洋功能區(qū)劃編制和實(shí)施的特點(diǎn),并參考了海洋功能區(qū)劃評(píng)價(jià)相關(guān)文獻(xiàn)[1-8,10-11],經(jīng)反復(fù)咨詢和多次討論修改,形成最終指標(biāo)體系。指標(biāo)體系主要由《區(qū)劃》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、實(shí)施與監(jiān)督情況、實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)成效三個(gè)目標(biāo),共6項(xiàng)準(zhǔn)則17個(gè)指標(biāo)因子組成(表1)。指標(biāo)的選取,立足《區(qū)劃》特點(diǎn),不具有完全普適性?？紤]到每個(gè)指標(biāo)因子對(duì)海洋功能區(qū)劃實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果的影響程度不同,采用定性與定量相結(jié)合,即層次分析法結(jié)合專家咨詢的方法來(lái)確定各指標(biāo)因子權(quán)重系數(shù)。

2.1.1 《區(qū)劃》的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度

《區(qū)劃》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度從海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和海域管理調(diào)控作用兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià),各包括3個(gè)指標(biāo)因子。1)海洋功能區(qū)面積達(dá)標(biāo)率通過(guò)《區(qū)劃》水質(zhì)管理要求圖與2018年夏季廣西近岸海域水質(zhì)等級(jí)分布圖疊加分析而得；典型海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況根據(jù)2018年5個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)區(qū)(山口紅樹(shù)林、北侖河口紅樹(shù)林、珍珠灣海草床、鐵山港灣海草床、潿洲珊瑚礁)監(jiān)測(cè)的健康狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)；海洋保護(hù)區(qū)面積占比即已正式批復(fù)建設(shè)的各級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)面積占《區(qū)劃》海域面積的比例。2)海域使用和規(guī)劃與《區(qū)劃》的符合性通過(guò)分析海域使用現(xiàn)狀、新上用海項(xiàng)目及涉海規(guī)劃與海洋功能區(qū)的符合性進(jìn)行分析；圍填海規(guī)模控制即規(guī)劃期內(nèi)的圍填海面積；后備空間資源保留主要從保留區(qū)面積和自然岸線保有率兩方面進(jìn)行分析。

2.1.2 《區(qū)劃》實(shí)施與監(jiān)督

主要從海洋管理體系建設(shè)、海域執(zhí)法能力建設(shè)兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。海洋管理體系建設(shè)為《區(qū)劃》的實(shí)施提供了政策上的支撐和驅(qū)動(dòng),通過(guò)對(duì)配套政策法規(guī)、海域使用權(quán)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)、市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃編制情況的綜合分析評(píng)價(jià)。海域執(zhí)法能力建設(shè)從海域執(zhí)法的軟硬件建設(shè)情況、綜合執(zhí)法能力方面綜合評(píng)價(jià)。這5個(gè)指標(biāo)因子均難以直接量化,此處根據(jù)相關(guān)現(xiàn)狀定性評(píng)價(jià),采取優(yōu)(100分)、良(80分)、一般(60分)、差(40分)、很差(10分)的五級(jí)分類賦分法,由專家打分后再取平均值。

2.1.3 《區(qū)劃》實(shí)施總體成效

1)經(jīng)濟(jì)效益。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展是海洋功能區(qū)劃作用的重要體現(xiàn),但在海洋功能區(qū)劃編制目標(biāo)中并未提出海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)值,因此根據(jù)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀值與《廣西海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展十三五規(guī)劃》[12]的目標(biāo)值進(jìn)行比較分析。根據(jù)《廣西海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展十三五規(guī)劃》[12],“十三五”時(shí)期,廣西海洋經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持快速發(fā)展,年均增速超過(guò)13%,至2020年,廣西海洋生產(chǎn)總值力爭(zhēng)超過(guò)2 000億,占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)比重超過(guò)9%,基本形成具有廣西特色的現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)體系。經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)包括3個(gè)指標(biāo)因子,海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值即以2015年海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值為基數(shù),根據(jù)年均增速13%的目標(biāo),計(jì)算2018年海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值預(yù)測(cè)值,與現(xiàn)狀值進(jìn)行比較分析；海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率即計(jì)算2015-2018年海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率,與目標(biāo)值13%比較分析；海洋產(chǎn)業(yè)對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率即以2015年海洋產(chǎn)業(yè)對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率為基數(shù),根據(jù)2020年比重超9%的目標(biāo),應(yīng)用指數(shù)增長(zhǎng)算法計(jì)算2018年海洋產(chǎn)業(yè)對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率預(yù)測(cè)值,與現(xiàn)狀值進(jìn)行比較分析。

2)社會(huì)效益。通過(guò)設(shè)計(jì)合理有效的問(wèn)卷及確定問(wèn)卷采訪對(duì)象完成公眾滿意程度指標(biāo)的評(píng)價(jià),以賦分形式反映公眾對(duì)《區(qū)劃》的滿意程度。受訪人群包括海洋管理工作者、海洋各學(xué)科專家、用海單位和個(gè)人三類,共設(shè)計(jì)21個(gè)題目,涉及對(duì)整體實(shí)施效果的評(píng)價(jià)、對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響評(píng)價(jià)、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià)、對(duì)監(jiān)管實(shí)施情況的評(píng)價(jià)、對(duì)實(shí)施及修訂的建議五類問(wèn)題,其中封閉型題目20個(gè),開(kāi)放性問(wèn)題1個(gè)。將每位參與者給出的總分?jǐn)?shù)換算為百分制后,再按問(wèn)卷份數(shù)進(jìn)行平均,最終得到三類人群對(duì)區(qū)劃滿意度的分?jǐn)?shù)。

2.2 研究方法

2.2.1 指標(biāo)權(quán)重賦值

指標(biāo)權(quán)重是指標(biāo)在評(píng)價(jià)過(guò)程中不同重要程度的反映,是決策(或評(píng)估)問(wèn)題中指標(biāo)相對(duì)重要程度的一種主觀評(píng)價(jià)和客觀反映的綜合度量。權(quán)重的賦值合理與否,對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)合理性起著至關(guān)重要的作用。若某一因素的權(quán)重發(fā)生變化,將會(huì)影響整個(gè)評(píng)判結(jié)果。因此,權(quán)重的賦值必須做到科學(xué)和客觀,這就要求尋求合適的權(quán)重確定方法。

本文結(jié)合層次分析法[13]和專家咨詢法(特爾菲法)[14],通過(guò)咨詢多位海洋生態(tài)評(píng)價(jià)和資源開(kāi)發(fā)、利用等研究領(lǐng)域的專家意見(jiàn)確定專家調(diào)查表,以匿名、多次反饋的方式邀請(qǐng)專家(10人)確定指標(biāo)的重要性程度,作為指標(biāo)權(quán)重的重要依據(jù),判斷矩陣中的最終數(shù)據(jù)為專家判定分值的平均值。根據(jù)層次分析法計(jì)算特征根和一致性指標(biāo),結(jié)果顯示各層次指標(biāo)體系均通過(guò)一致性檢驗(yàn)。各指標(biāo)權(quán)重賦值見(jiàn)表1。

表1 廣西海洋功能區(qū)劃實(shí)施成效評(píng)估指標(biāo)體系及評(píng)估結(jié)果Table1 The evaluat ionindex system and results of the implementation effect of Guangxi marine functional zoning

2.2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化

效用函數(shù)綜合評(píng)價(jià)法的核心功能在于通過(guò)效用函數(shù)計(jì)算出單項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值,分為線性模型和非線性模型,在具體使用中根據(jù)不同的評(píng)價(jià)對(duì)象和指標(biāo)體系選擇相應(yīng)的模型[8]。海洋功能區(qū)劃實(shí)施成效評(píng)估指標(biāo)體系包含了多類呈現(xiàn)非線性變化形的指標(biāo),本文運(yùn)用非線性的對(duì)數(shù)模型效用函數(shù)計(jì)算各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值:

式中:a=40；b=60；ki為第i個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值；xi為實(shí)際值；xi0為該指標(biāo)對(duì)應(yīng)的不容許值；xi1為該指標(biāo)對(duì)應(yīng)的規(guī)劃最優(yōu)值。

2.2.3 綜合評(píng)價(jià)方法

《區(qū)劃》實(shí)施成效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用多因素綜合評(píng)價(jià)數(shù)學(xué)模型法進(jìn)行,采用因子加權(quán)平均法計(jì)算《區(qū)劃》實(shí)施成效評(píng)估所得總分F:

式中:λi為第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重；xi為第i項(xiàng)指標(biāo)的得分。根據(jù)所得總分,對(duì)實(shí)施成效進(jìn)行分級(jí)評(píng)價(jià)(表2)。

表2 評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)Table 2 The grade criteria of evaluation results

3 評(píng)估結(jié)果

根據(jù)前述分析以及專家評(píng)價(jià)等,各指標(biāo)得分見(jiàn)表1。經(jīng)過(guò)分析與計(jì)算得到,《區(qū)劃》實(shí)施成效得分為88.14分,說(shuō)明實(shí)施效果明顯,作用良好。《區(qū)劃》目標(biāo)基本得到落實(shí),實(shí)施監(jiān)管比較到位,促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,保護(hù)了海洋生態(tài)環(huán)境,得到社會(huì)的普遍認(rèn)可。

3.1 《區(qū)劃》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度分析

本部分評(píng)價(jià)得分為87.32分,說(shuō)明目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度較好,反映了海洋生態(tài)環(huán)境有所改善,海域管理調(diào)控作用明顯增強(qiáng)。

《區(qū)劃》實(shí)施以來(lái),海洋環(huán)境保護(hù)管理要求落實(shí)較好,海岸功能區(qū)水質(zhì)面積達(dá)標(biāo)率相對(duì)于規(guī)劃初期增加10%以上(表3)。廣西紅樹(shù)林面積趨于穩(wěn)定并呈上升趨勢(shì),北侖河口和山口兩個(gè)區(qū)域紅樹(shù)林始終處于健康狀態(tài),珍珠灣海草床持續(xù)保持健康狀態(tài),潿洲島珊瑚礁也由亞健康逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻】禒顟B(tài)且持續(xù)保持。廣西及北海防城港和欽州三市積極開(kāi)展了一系列重大海洋生態(tài)修復(fù)工程,取得了初步成效,典型海洋生態(tài)系統(tǒng)得到保護(hù)和修復(fù)。規(guī)劃期內(nèi),建設(shè)了茅尾海國(guó)家海洋公園、潿洲島珊瑚礁國(guó)家海洋公園、北海濱海國(guó)家濕地公園等,各保護(hù)區(qū)能力建設(shè)也有所提升。但廣西海域局部污染依然存在,鐵山港灣海草床依然存在衰退趨勢(shì),已建保護(hù)區(qū)面積占比為5.8%,遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)劃預(yù)期11%(表4)。

表3 《區(qū)劃》實(shí)施以來(lái)海洋功能區(qū)水質(zhì)面積達(dá)標(biāo)率Table 3 up to the standard of the water quality area in the marine f unctional area since the i mple mentation of zoning

表4 廣西保護(hù)區(qū)建設(shè)情況Table 4 Evaluation of marine economic benefits

《區(qū)劃》是廣西海洋工程項(xiàng)目和用海規(guī)劃的用海依據(jù),在對(duì)海域使用的引導(dǎo)性方面和控制性方面作用較強(qiáng)。海域使用秩序良好,新上用海項(xiàng)目以及涉海規(guī)劃基本與海洋功能區(qū)相符,海域使用現(xiàn)狀與海洋功能區(qū)的符合性一般,如海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)殖浮筏分布等非功能兼容的歷史遺留養(yǎng)殖區(qū)問(wèn)題。規(guī)劃期內(nèi)廣西圍填海面積51 k m2,為控制數(shù)161 k m2的1/3。海洋保留區(qū)面積超過(guò)目標(biāo)要求的10%,大陸自然岸線保有率37%,超過(guò)目標(biāo)(35%),后備海洋發(fā)展空間資源充足。但約有1/4面積的圍填海涉及歷史遺留問(wèn)題,海洋資源的集約節(jié)約有待提高,自然岸線質(zhì)量亟需進(jìn)一步優(yōu)化,保護(hù)與修復(fù)的任務(wù)依然艱巨。

3.2 《區(qū)劃》監(jiān)督與實(shí)施

《區(qū)劃》監(jiān)督與實(shí)施得分90.09,得分較高,反映了規(guī)劃期內(nèi)海洋管理體系建設(shè)比較完善,海域綜合執(zhí)法能力大大提高。

《區(qū)劃》實(shí)施以來(lái),廣西壯族自治區(qū)人民政府頒布的海洋環(huán)境保護(hù)條例、海域使用管理?xiàng)l例、無(wú)居民海島保護(hù)法等法律制度及廣西壯族自治區(qū)海洋局配套制度達(dá)20余項(xiàng),為區(qū)劃的實(shí)施提供了政策上的支撐和驅(qū)動(dòng),《區(qū)劃》的整體控制性作用明顯增強(qiáng)。為有效落實(shí)《區(qū)劃》各項(xiàng)指標(biāo)目標(biāo),北海、防城港和飲州沿海三市均編制了市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃,但未得到批復(fù)。自《區(qū)劃》實(shí)施以來(lái),廣西海域使用審批招拍掛逐漸常態(tài)化、規(guī)范化、科學(xué)化、制度化,推動(dòng)了廣西海域使用權(quán)市場(chǎng)機(jī)制逐步健全。2017-10廣西壯族自治區(qū)人民政府發(fā)布《關(guān)于深化用海管理體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》,提出了優(yōu)化海域空間規(guī)劃、深化用海審批制度改革、加強(qiáng)海洋生態(tài)管理、強(qiáng)化集約節(jié)約用海等方面切實(shí)可行的任務(wù),確保了《區(qū)劃》目標(biāo)實(shí)現(xiàn),海洋管理體系建設(shè)愈發(fā)完善。同時(shí)海洋執(zhí)法工作逐步推進(jìn),健全了中國(guó)海監(jiān)廣西區(qū)總隊(duì)管理體制機(jī)制,增加了千噸級(jí)海監(jiān)船編制,能力建設(shè)不斷提升；探索開(kāi)展海上執(zhí)法隊(duì)伍改革,2016年底廣西海監(jiān)、海警和水產(chǎn)部門建立了全國(guó)首個(gè)省級(jí)納入政府邊海防聯(lián)合管控工作的海上綜合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制,共同打造具有廣西特色的海洋綜合管控體系；深入開(kāi)展“海盾”、“碧海”和海島保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng),嚴(yán)厲打擊轄區(qū)內(nèi)非法占用海域資源、破壞海洋生態(tài)的違法行為；積極開(kāi)展海洋維權(quán)巡航執(zhí)法工作,堅(jiān)決捍衛(wèi)國(guó)家海洋權(quán)益。海洋綜合執(zhí)法能力大大提高。

3.3 《區(qū)劃》實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益評(píng)價(jià)

《區(qū)劃》實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益評(píng)價(jià)得分87.25分,反映《區(qū)劃》的實(shí)施促進(jìn)了海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,取得了較好的社會(huì)效益。

《區(qū)劃》實(shí)施以來(lái),廣西海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值持續(xù)增長(zhǎng),海洋產(chǎn)業(yè)對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率不斷增加,但尚未達(dá)到“十三五”廣西海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期(表5)。海洋管理工作者(40人)、海洋技術(shù)人員(36人)、用海單位和個(gè)人(54人)肯定了《區(qū)劃》實(shí)施成效,但也指出了不足。根據(jù)返回的130份社會(huì)效益問(wèn)卷調(diào)查分析發(fā)現(xiàn),依法用海、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋保護(hù)區(qū)、海洋功能區(qū)劃整體控制性作用、海洋產(chǎn)業(yè)布局、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面得到了較高的滿意度,實(shí)施成效較好；《區(qū)劃》宣傳力度、滿足城市發(fā)展需求、部分指標(biāo)的執(zhí)行落實(shí)等滿意度一般；海域使用審批前中后等方面滿意度較低,有待于進(jìn)一步改善。

表5 海洋經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)Table 5 Constr uction status of the Guangxi Nature Reser ve

4 《區(qū)劃》實(shí)施成效評(píng)估對(duì)海洋國(guó)土空間規(guī)劃的啟示

根據(jù)自然資源部《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》,各地不再新編和報(bào)批海洋功能區(qū)劃,全部融入國(guó)土空間規(guī)劃。自然資源部對(duì)海洋國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用保護(hù)總體格局要求為科學(xué)謀劃“兩空間內(nèi)部一紅線”空間格局,即劃分海洋生態(tài)空間和海洋開(kāi)發(fā)利用空間。國(guó)家級(jí)海洋國(guó)土空間規(guī)劃重在戰(zhàn)略性,省級(jí)重在協(xié)調(diào)性,市縣級(jí)重在實(shí)施性,具體的功能分區(qū)在市縣級(jí)海洋空間規(guī)劃層面展開(kāi)。《區(qū)劃》的評(píng)估優(yōu)化是開(kāi)展市縣級(jí)海洋國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ),是省級(jí)規(guī)劃的有效傳導(dǎo)落實(shí)的保障,是國(guó)家級(jí)規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)的體現(xiàn)。海洋功能區(qū)劃是海域法確定的我國(guó)海洋管理的一項(xiàng)基本制度,經(jīng)過(guò)30 a的發(fā)展,形成了成熟的技術(shù)理論體系,依然可作為新的海洋國(guó)土空間規(guī)劃體系的主體,《區(qū)劃》實(shí)施成效評(píng)估分析對(duì)于新的海洋國(guó)土空間規(guī)劃體系的完善同時(shí)又有著多方面的啟示。

1)提高規(guī)劃前瞻性?，F(xiàn)行《區(qū)劃》所設(shè)置的功能區(qū)難以滿足新階段國(guó)家及廣西海洋發(fā)展戰(zhàn)略需求,新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)深入把握國(guó)家對(duì)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的定位,把握國(guó)家對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)、“一帶一路”、構(gòu)建陸海國(guó)際新通道以及廣西向海經(jīng)濟(jì)發(fā)展、融入粵港澳大灣區(qū)、北欽防一體化等對(duì)廣西海洋戰(zhàn)略布局的要求,高起點(diǎn)的開(kāi)展廣西海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究。

2)從陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略高度出發(fā)。根據(jù)評(píng)價(jià)分析,廣西海洋生態(tài)環(huán)境、海洋經(jīng)濟(jì)等雖然取得較大成績(jī),但2018年入海排污口總達(dá)標(biāo)排放率僅為53%,遠(yuǎn)低于90%的既定目標(biāo),海洋經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率低于預(yù)期15.31%,這與長(zhǎng)期以來(lái)的海陸二元管理結(jié)構(gòu)不無(wú)關(guān)系,海洋環(huán)境治理、海洋產(chǎn)業(yè)布局未能做好陸海統(tǒng)籌。海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展離不開(kāi)海洋的資源供給和空間資源承載,而海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展和海洋環(huán)境保護(hù)更需要實(shí)施陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略[15]。新的海洋國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)從陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略高度出發(fā),形成科學(xué)的海洋空間治理體系[16],實(shí)現(xiàn)海洋保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用在空間上分區(qū)落地、在管控上細(xì)化落實(shí)。整體規(guī)劃和布局海陸發(fā)展,建立陸海環(huán)境保護(hù)與治理統(tǒng)籌機(jī)制。

3)海洋資源集約優(yōu)化利用?！秴^(qū)劃》規(guī)劃期內(nèi),1/4面積的圍填海涉及歷史遺留問(wèn)題,海洋資源的集約節(jié)約體現(xiàn)不夠理想。新的海洋國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)按照嚴(yán)守底線、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、深化改革的思路,嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、提升效率,切實(shí)提高海洋資源節(jié)約集約化程度。調(diào)減工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū),增加旅游休閑娛樂(lè)區(qū),保障公眾親水空間,滿足人們對(duì)美好生活的追求；調(diào)整養(yǎng)殖用海布局(廣西漁業(yè)岸段占比已達(dá)到60%),穩(wěn)步推進(jìn)海水養(yǎng)殖由近岸海域向深遠(yuǎn)海轉(zhuǎn)移；規(guī)劃不少于10%的留白區(qū),為將來(lái)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間；同時(shí)以海洋空間資源的合理保護(hù)和有效利用為核心,加強(qiáng)研究海洋空間資源保護(hù)、海洋空間要素統(tǒng)籌、海洋空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、海洋空間效率提升、海洋空間權(quán)利公平等重大問(wèn)題[15],開(kāi)展三維垂直區(qū)劃、四維時(shí)間區(qū)劃[16],提升功能區(qū)之間的兼容性。

4)基于生態(tài)系統(tǒng)區(qū)劃。目前《區(qū)劃》并不是基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)劃,并且海洋保護(hù)區(qū)也沒(méi)有對(duì)完整的生態(tài)鏈進(jìn)行保護(hù)[8]。新的海洋國(guó)土空間規(guī)劃需要以生態(tài)系統(tǒng)作為基本管理單元而非傳統(tǒng)的行政單元,全面考慮生物和非生物的所有聯(lián)系,在一定的時(shí)空尺度范圍內(nèi)將人類價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件整合到生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)中,以恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)整體性和可持續(xù)性[14]。加快完善自然保護(hù)地體系,盡量將典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、河口等重要生態(tài)敏感脆弱區(qū)等完整生態(tài)系統(tǒng)納入生態(tài)空間管理,增加海洋保護(hù)區(qū)占比(廣西現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)占比僅為目標(biāo)的50%)。

5)全程注重公眾參與。目前我國(guó)對(duì)公眾有效參與到海洋空間規(guī)劃的編制、實(shí)施過(guò)程的措施僅停留在紙面上,缺乏法律、制度層面的保障[15]。公眾參與尤其是利益相關(guān)者的深度的實(shí)質(zhì)性參與是海洋空間規(guī)劃保持活力、影響力的基礎(chǔ)。公眾參與度不足導(dǎo)致其對(duì)最終成型的海洋空間規(guī)劃理解性、認(rèn)可度低,使得海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)性問(wèn)題得不到解決。公眾參與應(yīng)貫穿至海洋空間規(guī)劃的編制、實(shí)施、評(píng)估整個(gè)過(guò)程。

6)變目標(biāo)管理為過(guò)程管理。海洋功能區(qū)劃重程序、輕實(shí)施、少評(píng)估[15]。《區(qū)劃》的編制工作從啟動(dòng)至政府發(fā)布?xì)v經(jīng)6 a之久,在制定原則、實(shí)施目標(biāo)、保障措施等方面比較全面,但對(duì)目標(biāo)實(shí)施的路徑、指標(biāo)的落實(shí)、考核的標(biāo)準(zhǔn)等均比較弱化,最終如何對(duì)實(shí)施過(guò)程、實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)估缺少依據(jù)。亟需建立一套定期實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估的技術(shù)體系,明確評(píng)價(jià)方法、內(nèi)容、程序等,并通過(guò)法律的形式保障實(shí)施。同時(shí)在海域管理的各個(gè)環(huán)節(jié),也需要將目標(biāo)細(xì)化為階段性指標(biāo),從目標(biāo)管理向過(guò)程管理轉(zhuǎn)變。

5 結(jié) 語(yǔ)

海洋功能區(qū)劃評(píng)估是一個(gè)綜合性的復(fù)雜的過(guò)程,本文構(gòu)建了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及方法,對(duì)《區(qū)劃》實(shí)施成效進(jìn)行了評(píng)估,并針對(duì)新形勢(shì)下海洋國(guó)土空間規(guī)劃提出了的建議?，F(xiàn)行《區(qū)劃》為最后一輪海洋功能區(qū)劃,下一步需以此為基礎(chǔ),研究建立新的海洋空間規(guī)劃體系及監(jiān)測(cè)評(píng)估新機(jī)制,以保障建立海陸協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)美宜人的“兩空間一紅線”新格局,并監(jiān)督有效實(shí)施,服務(wù)向海經(jīng)濟(jì)發(fā)展,建設(shè)壯美廣西。