賀旭輝，張 園

（1.皖西學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 六安 237012；2.皖西學(xué)院 金融與數(shù)學(xué)學(xué)院，安徽 六安 237012）

改革開放四十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了高速發(fā)展， 城鎮(zhèn)化率由1978 年的17.92%提高至2018 年的59.58%，但與此形成鮮明對比的是鄉(xiāng)村的衰落。 為積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村的沖擊與影響，2018 年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺(tái)，指出“鄉(xiāng)村治理有效是基礎(chǔ)”，要通過鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)對公共資源的合理配置和生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興［1］。 關(guān)于鄉(xiāng)村治理研究，國內(nèi)現(xiàn)有研究主要集中在鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵、治理結(jié)構(gòu)、治理模式、治理的困境及優(yōu)化路徑等方面，對于影響鄉(xiāng)村治理的深層次因素分析欠缺，治理有效性研究更是極為有限［2］。 從實(shí)踐看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、公共資源既是鄉(xiāng)村治理的對象，又是影響鄉(xiāng)村治理效果的因素。 鄉(xiāng)村治理需要精英參與，作為鄉(xiāng)村治理主體的村干部素養(yǎng)是提升鄉(xiāng)村治理能力的關(guān)鍵。因此，通過開展鄉(xiāng)村治理田野調(diào)查，了解當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與治理效果， 探究鄉(xiāng)村治理的影響因素，提出科學(xué)建議具有重要意義。

一、調(diào)查方案

目前體制下，我國的鄉(xiāng)村治理體系主要通過村民自治制度實(shí)現(xiàn)。雖然隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)和國內(nèi)外環(huán)境的變化，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)及治理的主體、治理的方式等都在發(fā)生著變化，但鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的選擇也出現(xiàn)了爭議。 無論如何，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 村民主體狀況是治理的條件，公共服務(wù)是治理的手段。 本調(diào)查方案以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)。

（一）指標(biāo)選擇

盡管鄉(xiāng)村治理核心是考察治理的有效性，但是不同地區(qū)的發(fā)展存在一定的差異。為找到差異情況下鄉(xiāng)村治理的有效途徑，在調(diào)研對象的劃分上按照鄉(xiāng)村社區(qū)化程度分為四個(gè)類型：社區(qū)工業(yè)村（擁有鄉(xiāng)村工業(yè)，村民集中安置社區(qū)化程度較高村）、新農(nóng)村示范村 （國家批建的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)示范村）、普通農(nóng)業(yè)種植村（以農(nóng)業(yè)種植為主，相對偏遠(yuǎn)的村）、貧困村（有關(guān)部門公布的未脫貧或剛脫貧的村）。在此基礎(chǔ)上，按照鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)、治理主體、治理能力等方面設(shè)計(jì)調(diào)查內(nèi)容，具體見表1。

表1 調(diào)查問卷指標(biāo)內(nèi)容設(shè)計(jì)

指標(biāo)說明：（1） 指標(biāo)選取上綜合考慮了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?？傮w要求，同時(shí)按照便于調(diào)查收集的原則，重點(diǎn)考查鄉(xiāng)村生產(chǎn)力、環(huán)境治理以及鄉(xiāng)村治理能力等指標(biāo)；（2）鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)力水平既決定了治理?xiàng)l件，也直接影響治理效果。決定鄉(xiāng)村生產(chǎn)力水平的核心要素是勞動(dòng)者和勞動(dòng)對象，因此選擇了人口（年齡）結(jié)構(gòu)和耕地資源作為考查農(nóng)村生產(chǎn)力的重要指標(biāo)；（3）鄉(xiāng)村治理中，環(huán)境治理是一大難題，現(xiàn)代化的生活方式與不完善的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生了矛盾。因此指標(biāo)選擇主要考查生活污水量和污水、垃圾處理；（4）鄉(xiāng)村治理，人才是關(guān)鍵，因此指標(biāo)選擇鄉(xiāng)村干部的年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營經(jīng)歷映射的綜合治理能力；（5） 扶貧的資金投入與扶貧項(xiàng)目的實(shí)施為鄉(xiāng)村治理提供了有保障的公共基礎(chǔ)，因此指標(biāo)選擇考查扶貧資金投入與扶貧滿意度。

（二）對象、區(qū)域與方法選擇

調(diào)查對象： 考慮到安徽省鄉(xiāng)村數(shù)量非常多，調(diào)查采用隨機(jī)抽樣的方式。 調(diào)查區(qū)域：重點(diǎn)選擇人口相對集中、鄉(xiāng)村特點(diǎn)較為明顯的潁上、霍邱、壽縣、無為以及廬江、肥西等平原縣區(qū)的鄉(xiāng)村，排除了山村。調(diào)查方法：村干部采取問卷調(diào)查，村民采取隨機(jī)詢訪。調(diào)查樣本數(shù)量：采用四類隨機(jī)調(diào)查，每一類型最少五個(gè)樣本。

二、數(shù)據(jù)整理與分析

本次調(diào)查共隨機(jī)走訪收集到30 個(gè)鄉(xiāng)村的調(diào)查問卷。 按照事先設(shè)定的鄉(xiāng)村類型，每類選取5 個(gè)調(diào)查數(shù)據(jù)較為完整的問卷，合計(jì)20 個(gè)作為分析樣本。為統(tǒng)計(jì)與分析方便，對4 類鄉(xiāng)村樣本分別賦予代碼編號(hào)：社區(qū)工業(yè)村，分別為S1～S5；新農(nóng)村示范村，分別為X1～X5；普通農(nóng)業(yè)種植村，分別為Z1～Z5；貧困村，分別為P1～P5。

（一）勞動(dòng)生產(chǎn)力

生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的相匹配是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本條件，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。 農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的年齡、文化程度決定從業(yè)者的素質(zhì)，直接決定了鄉(xiāng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的匹配程度，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理措施實(shí)施的效果。

圖1 分年齡段農(nóng)村常住人口分布比例圖

從調(diào)查結(jié)果可見（見表2、圖1），鄉(xiāng)村人口規(guī)模大小不一，常住人口中以中老年為主，60 歲以上占比最大，為27%；20～30 歲占比最小，僅為9%；20～50 歲之間的壯勞動(dòng)力合計(jì)占比為39%； 作為農(nóng)村未來的希望，青少年占比為14%。 結(jié)果反映出一個(gè)影響鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵問題： 鄉(xiāng)村人口老齡化凸顯，未來鄉(xiāng)村發(fā)展的勞動(dòng)力供給不足。進(jìn)一步通過農(nóng)村常住人口與戶籍人口數(shù)比較發(fā)現(xiàn)（見表3），農(nóng)村勞動(dòng)力流出比例較高。 調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，農(nóng)村常住人口占比平均為79%， 也就是說有21%農(nóng)村人除了戶籍之外，已經(jīng)完全離開了農(nóng)村，農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出。 不僅如此，越是年輕，常住人口占比越小，據(jù)此可以判斷離村進(jìn)城的基本為年輕的勞動(dòng)者，鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量被削弱。 分類來看，四類鄉(xiāng)村常住人口占比中，社區(qū)工業(yè)村為88%，最高；普通農(nóng)業(yè)種植村次之， 為79%； 新農(nóng)村示范村稍低，為77%；貧困村最低，為73%。具有差異性的分類比較反映出：鄉(xiāng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移直接受制于鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共基礎(chǔ)與公共服務(wù)水平的影響。

耕地是鄉(xiāng)村主要的生產(chǎn)資源。 結(jié)果顯示，鄉(xiāng)村耕地資源匱乏，人均土地面積僅為1.3 畝。 分類看，社區(qū)工業(yè)村最少，僅為0.87 畝；貧困村稍高，達(dá)到人均1.8 畝；耕地資源差異反映在生產(chǎn)中，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)種植收入的不同。 樣本中，鄉(xiāng)村年人均種植收入僅為734 元。其中，社區(qū)工業(yè)村僅為418 元，普通農(nóng)業(yè)種植村達(dá)到了969 元。不同類型鄉(xiāng)村的差異說明，以農(nóng)業(yè)耕種為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源稟賦與生產(chǎn)方式已經(jīng)無法滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)要求，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力很不匹配。

表2 農(nóng)村分年齡段常住人口數(shù)量與占比、耕地資源匯總表

表3 分類、分年齡段農(nóng)村常住人口戶籍占比表

圖2 分類型鄉(xiāng)村平均耕地及種植收入圖

（二）環(huán)境治理

農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)極大推動(dòng)了鄉(xiāng)村生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，從農(nóng)村走出已經(jīng)適應(yīng)城市的青年將城市的生活習(xí)慣帶回了農(nóng)村。這雖然是農(nóng)村進(jìn)步和文明程度提高的表現(xiàn)，但卻給農(nóng)村現(xiàn)有的薄弱基礎(chǔ)設(shè)施帶來挑戰(zhàn)：棄用土雜肥降低了人畜排泄物的自然降解能力，改廚、改廁增加了廢水的排放，農(nóng)村的環(huán)境治理壓力日益凸顯。

表4 鄉(xiāng)村環(huán)境治理調(diào)查匯總表

表5 分類型鄉(xiāng)村污水、垃圾集中處理比例表

圖3 分類型家庭平均用水量圖

調(diào)查結(jié)果顯示 （表4、 表5）： 鄉(xiāng)村改廁率達(dá)75%，但污水集中處理率僅為20%，垃圾集中處理率也只有65%。 分類型比較看，社區(qū)工業(yè)村和新農(nóng)村示范村的三項(xiàng)指標(biāo)都好于其他兩類村莊，但污水處理率依舊偏低。 農(nóng)村的改廁率雖然普遍提高了，但改廁以后用水的需求明顯增大，家庭月均用水量基本都在14 噸以上， 這一量值大大超過城市一般家庭月均10 噸的水平。特別需要關(guān)注的是：新農(nóng)村示范村在完成全部改廁后，家庭月均用水量陡增至21.6 噸，而社區(qū)工業(yè)化村改廁也很徹底，但家庭月均用水量僅為13.8 噸。 綜合可見，鄉(xiāng)村通過人口集中社區(qū)化改造，可以有效降低水資源消耗，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力。

（三）村級(jí)治理能力

村干部是我國鄉(xiāng)村治理主體，其素養(yǎng)與能力如何，即“精英化”程度如何，直接決定鄉(xiāng)村治理能力［3］。本文采用村干部群體的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖經(jīng)營經(jīng)歷來考察鄉(xiāng)村治理主體的治理能力，結(jié)果見表6、圖4、圖5。

圖4 村干部各年齡段比例圖

圖5 分類型村干部年齡段比例分布圖

表6 村干部年齡、學(xué)歷結(jié)構(gòu)及占比統(tǒng)計(jì)表

圖6 分類型村干部學(xué)歷層次比例分布圖

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我國鄉(xiāng)村治理主體可以概括為年齡大、學(xué)歷低、農(nóng)事不精。 就年齡看，調(diào)查村村干部各年齡段占比呈正態(tài)分布，30 歲以下占比最小，僅為6%，40 歲以上合計(jì)占比高達(dá)69%， 村干部的年齡偏大問題較為突出。 分類型來看，普通農(nóng)業(yè)種植村、貧困村的村干部年齡偏大的現(xiàn)象較社區(qū)工業(yè)村、新農(nóng)村示范村更為明顯。 村干部的學(xué)歷占比也呈正態(tài)分布，中專及高中學(xué)歷占比最多，為41%，而本科學(xué)歷占比僅為8%，村干部學(xué)歷層次整體較低。 從農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖經(jīng)營經(jīng)歷看，村干部中具有種養(yǎng)殖大戶經(jīng)歷的僅占20%， 有很多村甚至一個(gè)都沒有，農(nóng)事經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)明顯不足。

（四）扶貧效果

打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾、補(bǔ)齊鄉(xiāng)村治理短板、夯實(shí)生活富裕本底的重要舉措。本文通過扶貧資金的投入、 村民對扶貧工作的滿意程度來考查扶貧效果，進(jìn)而映射鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平提升與鄉(xiāng)村治理社會(huì)環(huán)境的改善，結(jié)果見表7、圖7 和圖8。

從扶貧投入看，各級(jí)政府對扶貧的投入力度相當(dāng)大，貧困家庭戶均扶貧資金投入近28 000 元，接近城鎮(zhèn)低收入家庭的收入水平。 分類型看，社區(qū)工業(yè)村戶均投入最少，普通農(nóng)業(yè)種植村次之，貧困村稍高，新農(nóng)村示范村最高。 從調(diào)研反饋的扶貧滿意度來看，村民對扶貧工作表示滿意和基本滿意的占比73%，表示不滿意的占比不足10%。 可見扶貧工作的開展為鄉(xiāng)村治理營造了良好的社會(huì)人文環(huán)境。但需要注意的是：與社區(qū)工業(yè)村、新農(nóng)村示范村相比，貧困村扶貧投入并不少，但整體的滿意度卻不高。究其原因，村民訪談反饋主要集中在兩方面：一是對貧困戶的認(rèn)定不滿意；二是對貧困資助資金的分配不滿意。

表7 扶貧投入及滿意度匯總表

圖7 分類型戶均扶貧資金投入

圖8 分類型扶貧滿意度比例圖

四、安徽省鄉(xiāng)村治理的主要問題

（一）“兩化”加劇降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力

城鄉(xiāng)差異對農(nóng)村勞動(dòng)力產(chǎn)生了巨大吸引力，一部分有志向的農(nóng)村青年通過學(xué)習(xí)與升學(xué)直接將自己變成城市人，另外一部分有一技之長者直接選擇進(jìn)城務(wù)工。 最后的結(jié)果就是“走了青年、帶走少年、留下老年”，鄉(xiāng)村空心化、老齡化難以遏制，直接降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。

鄉(xiāng)村人口老齡化對鄉(xiāng)村治理直接形成負(fù)面影響，進(jìn)而制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。 由于老年人文化水平低，政策理解力差，極易構(gòu)成政策實(shí)施障礙。 此外，老年人的小農(nóng)思想嚴(yán)重，習(xí)慣于滿足自身消費(fèi)為主的小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，從而阻礙土地集約化經(jīng)營。

（二）環(huán)境治理難度加大

“農(nóng)民工”是生活在城里的農(nóng)村人，其生活習(xí)慣的典型特征就是“城市、農(nóng)村兩不適應(yīng)”。 他們向往城市生活，卻偏居于一隅，于是他們將城市的生活方式引入農(nóng)村，通過改擴(kuò)建住宅、改廚、改廁來貼近城市生活。但農(nóng)村并沒有像城市“一體化”的基礎(chǔ)設(shè)施， 戶均15 噸的用水量帶來的廢水以及生活垃圾的有效收集、集中處理成為大問題。 雖然部分鄉(xiāng)村設(shè)置了垃圾桶以及垃圾集中收集點(diǎn)等，但由于缺少垃圾循環(huán)利用設(shè)施支撐，“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村垃圾收處體系一直難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)村垃圾就地掩埋的現(xiàn)象比較普遍。

（三）村干部鄉(xiāng)村治理能力不高

受知識(shí)水平、年齡等問題制約，目前“用老辦法、求穩(wěn)”的思想是鄉(xiāng)村干部實(shí)施鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)思想，“家族關(guān)系、裙帶關(guān)系”為鄉(xiāng)村治理組織關(guān)系的典型構(gòu)成，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理組織不透明、服務(wù)不到位，干群關(guān)系極為脆弱。 另外，老齡化、低學(xué)歷導(dǎo)致對國家的有關(guān)政策、措施的理解能力不足，政策執(zhí)行不到位、缺位難免。真正符合“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的村干部比較缺乏，這對鄉(xiāng)村治理的效果有著不好的影響。

（四）干群矛盾有所抬頭

目前，國家的扶貧政策對認(rèn)定的貧困戶給與很多優(yōu)惠，如最低生活保障、醫(yī)療救助“351”、農(nóng)村危房改造補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼“雨露計(jì)劃”等。 但正是這些政策的實(shí)施， 卻給干群之間帶來了理不清的矛盾：“貧困戶”的認(rèn)定，干部按標(biāo)準(zhǔn)，村民憑感覺。 “貧困戶”與非貧困戶，卡里卡外差別很大，政策優(yōu)惠產(chǎn)生的利益分配不均，促發(fā)“不患貧患不均”的小農(nóng)思想，引發(fā)了村民心理不平衡，村民經(jīng)常到村委反映“問題”。 村干部對此總結(jié)為：“90 年代前人求我，2000 年后各不沾，扶貧之后鬧得歡！ ”這種政策扶貧所引發(fā)的利益分配不均引發(fā)了一系列干群矛盾，增加了鄉(xiāng)村治理的難度。

五、政策建議

安徽省作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省， 農(nóng)村分布廣泛，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)重， 在資源稟賦不足的情況下，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興， 需要抓好鄉(xiāng)村治理這一基礎(chǔ)要素，通過提前謀劃、盡早規(guī)劃，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理框架，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，推出一系列舉措，做好鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村振興打好基礎(chǔ)。

（一）推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，積極開展社區(qū)化安置

“農(nóng)民工”進(jìn)城勢不可擋，“新生代農(nóng)民工”基本上適應(yīng)了城市生活，但受文化素養(yǎng)、生活習(xí)慣、職業(yè)技能的影響，他們還很難“市民化”。 基于這一特殊性，需要借鑒農(nóng)村社區(qū)化成果經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，通過提升小城鎮(zhèn)的交通配套、公共服務(wù)、教育醫(yī)療設(shè)施，吸引農(nóng)民工進(jìn)鎮(zhèn)不進(jìn)城，回鎮(zhèn)不回村，即“戶在村、住在鎮(zhèn)、工在城”［4］。 通過退宅補(bǔ)助、危房改造等優(yōu)惠措施，引導(dǎo)農(nóng)村人口有序遷出。 通過鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)社區(qū)化集中安置，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民管理及污水、垃圾集中處理等集約化發(fā)展。

（二）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，消除“二元”結(jié)構(gòu)阻礙

向往城市生活的農(nóng)村年輕人有一個(gè)典型特征，其人進(jìn)城“戶”卻不愿進(jìn)城，根本原因是“二元”的社保體制阻礙了村民戶口進(jìn)城的意愿?？紤]到農(nóng)村社保成本低，城市社保又不涵蓋農(nóng)村戶口，所以進(jìn)城的農(nóng)村年輕人就把戶口留在了農(nóng)村。 因此，應(yīng)打通“二元”戶籍制度和社保制度，城鄉(xiāng)一體化，愿意進(jìn)城的務(wù)工人員同樣可以享受城市低保、 失業(yè)保險(xiǎn)、同水平養(yǎng)老保險(xiǎn)等等。 對于不愿意進(jìn)城的老年人，要搭建新型的農(nóng)村養(yǎng)老體系，可以通過按比例負(fù)擔(dān)的方式，由社會(huì)和子女共同負(fù)擔(dān)農(nóng)村老年人養(yǎng)老支出，鼓勵(lì)老年人進(jìn)城養(yǎng)老。

（三）建立農(nóng)村承包土地“活權(quán)”機(jī)制，推進(jìn)土地集約化經(jīng)營

當(dāng)前，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求。 受土地補(bǔ)貼政策的影響，在無成本的情況下，農(nóng)民更愿意保留承包土地的經(jīng)營權(quán)。 這一土地本位思想阻礙了土地的集約化經(jīng)營。 為此，需要從收益端入手，在完成農(nóng)村承包土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承、退出等“活權(quán)”機(jī)制，設(shè)立“活權(quán)”基金，通過基金提前預(yù)支承包土地經(jīng)營收益的方式，鼓勵(lì)農(nóng)民退出土地經(jīng)營，流轉(zhuǎn)給專業(yè)組織或經(jīng)營大戶經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)土地集約化經(jīng)營［5］。

（四）構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)體系，建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村

保留鄉(xiāng)村形態(tài)需要構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)化和鄉(xiāng)村生活生態(tài)化。 具體來說，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地集約化的基礎(chǔ)上， 要加大土地平整、基礎(chǔ)水利交通設(shè)施建設(shè)投入，通過提升農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害的能力，提高農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖能手、組織土地流轉(zhuǎn)的積極性，鼓勵(lì)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)，通過有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面源污染，建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)農(nóng)業(yè)體系。 對于自然條件較好的鄉(xiāng)村，依托鄉(xiāng)村自然、人文風(fēng)貌，通過道路、照明、污水處理設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃，集中安置，做精做美鄉(xiāng)村，建設(shè)生態(tài)宜居的生態(tài)鄉(xiāng)村。 鄉(xiāng)村應(yīng)劃定居住區(qū)和生產(chǎn)區(qū)，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地制度，通過宅基地的退補(bǔ)政策鼓勵(lì)村民從生產(chǎn)區(qū)搬入居住區(qū)，鼓勵(lì)農(nóng)民集中居住，降低污水、垃圾集中處理成本，提高環(huán)境治理效率。

（五）吸納人才鄉(xiāng)村奮斗，破解鄉(xiāng)村發(fā)展人才難題

村干部隊(duì)伍建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村事務(wù)管理雖需要老成持重、經(jīng)驗(yàn)豐富的老干部，但更需要年富力強(qiáng)思維活躍的年輕干部和懂生產(chǎn)、 懂經(jīng)營、懂市場的專業(yè)技術(shù)人員。 推動(dòng)人才加入村干部隊(duì)伍是提升鄉(xiāng)村治理能力的重要內(nèi)容。 一方面，要繼續(xù)強(qiáng)化干部隊(duì)伍基層工作經(jīng)歷，繼續(xù)選派年輕干部到鄉(xiāng)村掛職、任職，對于有鄉(xiāng)村工作經(jīng)歷的干部，在職務(wù)晉升、職稱評聘中優(yōu)先選（聘）用。 對在鄉(xiāng)村工作的干部、 專業(yè)技術(shù)人員給予待遇專項(xiàng)補(bǔ)貼，加大補(bǔ)貼力度， 建立倒三角的工資收入水平體系，同等職級(jí)下，鄉(xiāng)村收入最高、縣區(qū)次之、市級(jí)最低，通過收入引導(dǎo)干部下鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)［6］。 另一方面，對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀青年， 給與一到三年的專業(yè)人才補(bǔ)助，通過稅費(fèi)減免、創(chuàng)業(yè)資金扶持等鼓勵(lì)人才鄉(xiāng)村奮斗。