摘要人口是一個國家國力的重要支撐，也是國家戰(zhàn)略規(guī)劃最重要的基數(shù)。“十四五”時期是中國調整優(yōu)化人口相關政策、鞏固壯大 經濟社會高質量發(fā)展新動能的重要階段。本文對“十四五”規(guī)劃人口及家庭相關經濟社會政策提出五條建議：一是警惕“超低生育陷 阱”，實施生、育、教多方面的政策“組合拳”，鼓勵更多人生育二孩，讓生育決策回歸家庭，著力建設“生育友好”型社會。二是加強多 支柱的養(yǎng)老保障，使家庭成為養(yǎng)老第一支柱，鼓勵更多市場主體提供高質量養(yǎng)老產品和服務，強化政府兜底保障與制度供給職能，讓 全體老年人“老有所依”，加大老年人力資源開發(fā)與就業(yè)保障，讓更多老年人“老有所為”。三是完善以人為核心的城鎮(zhèn)化，推進“居住 證+基本公共服務和戶籍政策（差別化落戶）改革”的農民工市民化“二維路徑”，完善農民工市民化成本分攤機制，讓遷徙決策回歸 家庭，鼓勵家庭化遷移。堅持優(yōu)化城市群與培育新生中小城市“兩條腿”走路，著力使未來城市總數(shù)達到一千座，推動中國城市體系 的規(guī)模結構與空間分布不斷優(yōu)化。四是提高人口質量，改革完善學校教育與職業(yè)培訓體系，加速“人口大國”向“人力資源強國”和 “人才強國”轉變，優(yōu)化技術技能型人才與高端科研人才的培養(yǎng)模式，建立與第四次工業(yè)革命需求相協(xié)調適應的勞動力供給結構，推 進勞動力要素市場改革，實施中等收入群體倍增計劃。五是推進公共衛(wèi)生體系的硬件與軟件建設，解決疫情暴露的公共衛(wèi)生治理“赤 字”，健全數(shù)字化公共衛(wèi)生基礎設施體系與公共衛(wèi)生科研攻關體系，新冠病毒肺炎疫苗和藥物研制應充分考慮人口性別差異，積極探 索以家庭為單位投保的醫(yī)保制度改革。家庭是人口相關經濟社會現(xiàn)象與問題的微觀基礎，本文認為還要進一步完善支持現(xiàn)代家庭發(fā) 展的政策體系，擴展與延續(xù)家庭代際支持功能。

關鍵詞“十四五”規(guī)劃;人口老齡化;人口數(shù)量與質量;城鎮(zhèn)化;人口健康

中圖分類號 C924.21 文獻標識碼 A 文章編號 1002 -2104（2020）06 -0020 -09 DOI： 10.12062/cpre.20200501

人口是國家規(guī)劃最重要的基數(shù)。中國在繼續(xù)保持和 做好今天的高質量發(fā)展的同時，也要充分考慮明天后天的 可持續(xù)發(fā)展，而規(guī)模適度、結構合理的人力資源是可持續(xù) 發(fā)展的重要支撐。中長期人口發(fā)展問題，不僅涉及到人口 數(shù)量，也涉及到人口質量提高和結構優(yōu)化。人口發(fā)展進入 關鍵轉折期，處理好人口系統(tǒng)自身的發(fā)展問題與處理好人 口與經濟、社會、資源、環(huán)境外部系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展問題面臨 諸多挑戰(zhàn)。當前以及未來很長一段時間最需要關注的是 “少子老齡化”問題，過快的老齡化與過低生育率會對中 國經濟社會發(fā)展造成長久的不利影響。新一輪科技革命 和產業(yè)變革，加快經濟發(fā)展方式轉變，也對勞動力資源的 有效供給，勞動力素質水平提出了更高的要求。

1 “老齡化”與“少子化”疊加是中國人口發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)

“長壽老齡化”和“少子老齡化”問題疊加給中國帶來 的潛在風險與巨大壓力必須引起高度重視。隨著人口自 然增長率持續(xù)低于預期、少兒比例不斷減少、人口老齡化 程度不斷加深、勞動力老化程度加重，中國人口已經進入 慣性收縮狀態(tài)，“倒金字塔”人口結構進一步凸顯[1]o小 型化、核心化和空巢化成為現(xiàn)代中國家庭規(guī)模結構的主要 特征，家庭養(yǎng)老育幼、疾病照料、精神慰藉等能力弱化，抵 御風險能力持續(xù)走低，家庭發(fā)展以及社會穩(wěn)定的隱患不斷 積聚。持續(xù)低生育率將不斷減少未來的潛在勞動力供給， 進而對經濟潛在增長率、社會活力與創(chuàng)新動力產生較大影 響⑵。有研究表明，中國在1.6總和生育率條件下，“十四 五”時期的平均潛在增長率將下降到5. 2% ～ 5. 63%。即 使進一步調整生育政策，到2046-2050年中國經濟平均 潛在增長率也將降低至3%以下[3]。隨著人口老齡化的 加速，勞動力供給總量持續(xù)下降，勞動年齡人口趨于老化， 用工成本不斷攀升，很多中小企業(yè)面臨“招不到、留不住、 用不起”的用工困境。同時，隨著老齡化程度不斷加深，全社會養(yǎng)老負擔日益加重，也給未來社會保障體系和公共衛(wèi) 生服務體系帶來巨大壓力。家庭結構下養(yǎng)老負 擔重可能會擠壓生育意愿，進一步加劇“少子化”問題。

中國總和生育率大大低于2.1的世代更替水平，超低 生育率成為未來面臨的最大挑戰(zhàn)?？偤蜕适菦Q定未 來人口趨勢的關鍵指標。通常判斷一個國家或地區(qū)是否 陷入“低生育率陷阱”有兩個基本標準：總和生育率是否 低于1.5⑷，以及總和生育率低于1.5的持續(xù)時間。根據(jù) 國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年中國大陸出生人口為1 465萬， 由此推算的2019年總和生育率只有1.47左右。低于發(fā) 達國家平均水平1.67，與韓國、新加坡等國家同處世界最 低生育率之列⑷。2019年中國人口出生率僅僅為 10.48%。，已經是連續(xù)三年下降，并刷新1949年后有統(tǒng)計 數(shù)據(jù)以來的最低水平?？傮w而言，已進入了低生育率陷阱 的風險期[5]。伴隨著長期低生育引起的人口總規(guī)模增長 慣性減弱，以及育齡婦女和家庭生育意愿的持續(xù)低迷，未 來中國的生育率有可能進一步下降⑹。有預測表明，中國 人口總量將在2029年達到14.42億的峰值水平，2。3。年 則會開始出現(xiàn)持續(xù)的負增長，到2050年將縮減至13.64 億，2065年將進一步減少到12.48億E。

當前，一些國家紛紛將鼓勵生育提高到國家戰(zhàn)略高 度，并出臺系列支持生育的政策。俄羅斯總統(tǒng)普京在2020 年1月15日向俄羅斯議會上下兩院發(fā)表國情咨文，強調 “俄羅斯的命運和歷史前景取決于人口”，俄羅斯為有三 個及以上孩子的家庭每月提供額外補助、有孩子的家庭能 夠享受稅收優(yōu)惠。新加坡總理李顯龍指出，新加坡“萬事 俱備，只缺一樣，那就是下一代人數(shù)不夠”。希望國人再接 再厲，多多生育。法國著力打造家庭友好型企業(yè)氛圍，讓 育齡人口愿生、敢生。德國政府實行財政補貼鼓勵生育， 每個兒童可以為家庭帶來7 428歐元/年的免稅額或者 194歐元/月的兒童金牌。日本首相安倍晉三為應對“老 齡化”與“少子化”，提出打造“終身不退休社會”的改革計 劃和多個人口增長戰(zhàn)略。

十八大以來中國人口生育政策進行了兩次重大調 整。從2013年單獨放開二孩，到2016年全面放開二孩， 中國生育政策不斷適應人口發(fā)展新態(tài)勢。實施“全面二 孩”政策四年多來，即使有過去積累的潛在生育勢能，中國 總和生育率依然維持在較低水平，生育率水平對政策調整 的反應大大低于預期㈤。同時，中國鼓勵生育政策的“機 會窗口期”正在消失，一旦進入人口拐點，生育政策調整的 邊際效應將一步減弱。目前育齡婦女規(guī)模已見頂下滑，據(jù) 預測，20 -35歲主力育齡婦女規(guī)模在2030年將比2018年 減少29% ，其中25 - 30歲生育高峰期婦女將減少 41%〔順。育齡婦女規(guī)模將越來越少，生育政策調整的空 間及效力將越小。

2 “十四五”時期人口相關經濟社會政策的

思路與建議

“十四五”時期，是中國由全面建設小康社會邁向基 本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關鍵時期，是“兩個一百年”奮 斗目標的歷史交匯期，也是再次全面審視中國人口相關經 濟社會政策的重要時間窗口。“十四五”時期完善人口相 關經濟社會政策，要以滿足人民日益增長的美好生活需要 為中心，以結構合理、規(guī)模適度、生命健康、分布均衡、質量 提升等為目標，主動把握人口發(fā)展的有利因素，為積極應 對中國經濟社會“近憂”與“遠慮”打下堅實基礎和提供持 久動力。

2. 1警惕“超低生育陷阱”，夯實配套公共政策措施，盡早 推進生育政策進一步調整，讓生育決策回歸家庭，減輕育 齡人群與家庭生育養(yǎng)育成本，強化鼓勵更多人生育二孩的 政策“組合拳”效應

40多年前，農村家庭聯(lián)產承包責任制的實施，讓生產 決策回歸家庭，極大調動了農民的生產積極性。當前，提 高生育水平，鼓勵更多人生育二孩，讓生育決策回歸家庭， 建設“生育友好”型社會，營造有利于生育主體發(fā)展的社 會環(huán)境。全面二孩政策在“十三五”期間的落地實施，只 是生育政策調整全過程的一個重要節(jié)點而非終點。要加 快生育政策調整，引導我國總體生育水平在中長期內能夠 穩(wěn)步提升并穩(wěn)定在合理區(qū)間，形成并發(fā)揮好有利于經濟社 會發(fā)展的人口總量勢能優(yōu)勢。無論是限制或是鼓勵生育， 其政策出發(fā)點都是由政府來約束和引導民眾的生育決策。 從本原上講，生育決策就應該在家庭，政府只是提供相應 的配套服務，新時代的生育政策應聚焦于“服務”。同時 推進“生育友好”的環(huán)境建設，這需要實施一攬子差異化、 靈活性的生育養(yǎng)育政策組合。要加大宣傳力度，推動改變 生育決策過程中“重男輕女”“養(yǎng)兒防老”等“男孩偏好”與 靠男性“傳宗接代祭祖送終”的傳統(tǒng)生育觀念，確保性 別結構持續(xù)改善。

要綜合施策，對生育二孩的家庭給予更多支持政策， 重點解決生育成本過高的難題，使越來越多的育齡人群不 僅“能生”，而且“想生”和“敢生”。目前，中國已逐漸從 “政策性低生育”進入“內生性低生育”階段。生育孩子的 成本急劇攀升，一般家庭難以承受多個孩子的撫養(yǎng)成本、 時間成本、健康成本等，尤其是住房、教育、醫(yī)療已經成為 壓在育齡人群身上的“三座高山養(yǎng)老負擔重、生育機 會成本高也抑制生育行為。有調查顯示，以教育支出為主 的育兒成本已經接近占到一些中國城市家庭平均收入的 50% [12]。中國女性勞動參與率較高，然而女性就業(yè)權益 保障仍不完善，存在較高因生育失業(yè)、轉崗的風險，育齡女 性“不敢生”。鼓勵更多的人生育二孩，要探索男性陪護 產假制度，推行彈性工作制度，強化女性就業(yè)權益保障。 要加強針對育齡婦女精準激勵的政策設計，保障女性生育 第二個子女產假期間的工資和生育福利。增加的產假和 配偶護理假，由夫妻雙方共享并可以根據(jù)家庭與職業(yè)的實 際情況協(xié)商確定女方和男方各自休假的天數(shù)，均衡夫妻雙 方養(yǎng)育責任。實施“多生孩子少交稅”的個人所得稅稅收 激勵或給予相應津貼。加大對生育二孩的家庭給予優(yōu)先 申請保障性住房、公租房的政策傾斜，并提供一定的購房 補貼，減輕生育二孩家庭的購房壓力。加強婦幼健康服務 體系建設，積極發(fā)展普惠托育服務，倡導節(jié)儉高效的科學 養(yǎng)育方式，降低養(yǎng)育成本。大力推進學前教育均等化，對 生育兩孩家庭的孩子人托、入學給予適當補貼。針對貧困 家庭兒童、農村留守兒童、進城務工人員隨遷子女、特殊教 育兒童、學習困難兒童等各類群體提供精準有效的、差異 化的基本公共服務，讓每個學生都能獲得良好的基礎教育 和成長條件。

2.2完善多元化、多層次的養(yǎng)老服務供給體系，加強多支 柱的養(yǎng)老保障，讓家庭成為養(yǎng)老的第一支柱，使全體老年 人“老有所依”;制定和完善老齡人力資源開發(fā)政策，讓更 多老年人“老有所為”

當前，“老齡化”和“少子化”成為全球多國面臨的最 重大的社會問題。全球新型冠狀病毒疫情證明：人口老齡 化程度越高，應對突發(fā)事件時可能面臨的風險越大。近期 在意大利、英國、荷蘭、法國、比利時、西班牙出現(xiàn)了因新型 冠狀病毒導致的高死亡率，截至2020年4月10日病死率 分別高達 12. 73%、12. 26% ，10. 33%、10. 29%、10. 10% 和 10.08%，均超過了 10% ，大大高于世界平均水平，其中人 口老齡化特別嚴重是除醫(yī)療資源不足外，造成此現(xiàn)象的另 一重要原因[3]o以意大利為例，龐大的老年人口特別容易 感染這種病毒，前3 200名死亡病例的平均年齡為78.5 歲，根據(jù)公開報道，其中近49%患有三種或三種以上的 疾病。

中國人口老齡化發(fā)展具有“三超”特點。一是老年人 口規(guī)模超大。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2019年末，60周 歲及以上人口為2.54億人，65周歲及以上人口為1.76億 人。預計2025年中國60歲以上老年人口將突破3億人。 二是老齡化速度超快。受上世紀三次人口出生高峰的影 響，據(jù)估計，中國人口老齡化也會出現(xiàn)三次超速期，2010- 2018年老年人口增加1. 2億，年均增長率約8.1%; 2022—2035年將增加1.5億，年均增長率約3.4% ;2041— 2053年將增加0.5億，年均增長率約為0. 77% [13]。三是 老齡化水平超高。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年中國65 周歲及以上人口占比12.6% ，距離“深度老齡化社會”僅 差1.4個百分點。本世紀中葉老齡化倍增后占比將高達 35%左右，即老年人與總人口之比將超過1：3'也，預期老 年人口比重將高于世界平均水平11個百分點以上，高于 發(fā)達國家平均水平4個百分點以上。

盡管面臨著人口老齡化快速發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)，但未來 10年左右中國仍以低齡老年人增長為主，是建立健全老 齡化應對體系必須抓住的機會窗口期[1]o要明確家庭、政 府、社會等各方參與養(yǎng)老服務供給的主體責任，以家庭為 第一支柱，構建有序、穩(wěn)定、多支柱的養(yǎng)老服務供給結構， 確?！袄嫌兴B(yǎng)”“老有所依”。實施積極老齡化戰(zhàn)略，是 中國人口政策體系建設的重點。老齡化是一個橫跨多領 域、涉及多層面和影響多主體的重要問題，為經濟社會的 各個系統(tǒng)都帶來了挑戰(zhàn)。同時，老齡化也蘊含著機遇與希 望，可以成為一個正面的、充滿活力的過程，老年人能夠擁 有健康的生活和貢獻社會的機會[15]o家庭是中國養(yǎng)老服 務體系的第一支柱，要為承擔養(yǎng)老責任的家庭提供直接經 濟援助或稅收優(yōu)惠，明確老年人患病住院期間不能自理 時，子女可申請帶薪護理假。要積極挖掘傳統(tǒng)優(yōu)質家庭文 化倫理資源，弘揚“百善孝為先”“養(yǎng)親”“敬親”和“送親 （送終）”等傳統(tǒng)美德。市場主體可以提供多層次、個性化 的養(yǎng)老服務，更好地滿足多樣化的養(yǎng)老服務需求;政府重 點對經濟困難的高齡老年人、長期不能自理的老年人等群 體發(fā)揮托底救急的功能，保障基本養(yǎng)老服務、補齊養(yǎng)老服 務短板，同時通過不斷優(yōu)化制度供給，與其他主體協(xié)同發(fā) 展，共同推進養(yǎng)老服務和產品供給體系質量不斷提高。

要堅持激發(fā)市場活力，鼓勵各方參與，創(chuàng)新養(yǎng)老服務 供給模式，打造高質量養(yǎng)老服務體系，讓老年人既能得到 家庭的溫暖，也能獲得專業(yè)護理與專業(yè)照料。在居家養(yǎng)老 服務方面，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居 住，支持多元主體開展針對居家老人的家政服務、生活照 料、精神慰藉、康養(yǎng)護理等服務項目。在社區(qū)養(yǎng)老服務方 面，加強社區(qū)服務設施建設，加快推動老舊小區(qū)的適老化 改造，充分發(fā)揮社區(qū)基層力量在擴大優(yōu)質養(yǎng)老服務方面的 積極作用，引入社會組織和家政企業(yè)、物業(yè)機構等開發(fā)或 運營老年營養(yǎng)餐供應、社區(qū)日常照料、老年人活動中心等 各類養(yǎng)老服務項目。在機構養(yǎng)老服務方面，通過實施減免 稅費、強化用地保障、優(yōu)化醫(yī)療服務等優(yōu)惠政策，撬動更多 社會力量興辦養(yǎng)老機構。要大力支持針對失能失智老年 群體長期照護的養(yǎng)老機構的發(fā)展，確保特殊老年群體能夠 獲得優(yōu)質、穩(wěn)定的養(yǎng)老服務。

充分運用新一代信息技術，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，支持代 際“銀色照料”。打造“互聯(lián)網+養(yǎng)老”服務新模式，促進 新一代信息技術和智能硬件等產品在養(yǎng)老服務領域深度 應用，實現(xiàn)老齡事業(yè)的信息化和智能化，激活養(yǎng)老服務體 系的“神經末梢”。要建立和完善綜合式老年健康服務體 系，將疾病診治、保健預防、康復護理、長期照護、健康教 育、安寧療護等內容納入在內，全面提高老人健康管理水 平。健全醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構合作機制，加強醫(yī)養(yǎng)結 合支付體系建設，促進醫(yī)養(yǎng)護服務提質增效。支持老年人 互助，借助互聯(lián)網、物聯(lián)網等技術，吸引健康的老人（和年 輕人）向高齡老人和失能者提供跨時間、跨家庭、跨代際的 養(yǎng)老服務，以代際“銀色照料”解決高齡老人和失能者的 照料問題。

規(guī)范老年健康產業(yè)發(fā)展，優(yōu)化老年產品供給體系，從 法治層面強化老年人權益保障。積極培育鏈條長、覆蓋 廣、效益好、品質高的養(yǎng)老產業(yè)，大力開發(fā)老年生活用品、 康復輔助器具及老年智慧健康產品。要在健康產品質量 標準建設和行業(yè)監(jiān)管等方面重點發(fā)力，保障老年健康產業(yè) 的有序發(fā)展。進一步整合衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管等部門和行 業(yè)協(xié)會等各方力量，規(guī)范健康產業(yè)的生產和銷售活動，細 化產業(yè)和產品標準，強化常態(tài)化監(jiān)督檢查，依法堅決打擊 和清理各種“坑老保健產品和服務”。

一方面，為養(yǎng)老“資金池”涵養(yǎng)源頭活水。拓寬養(yǎng)老 “資金池”源頭活水的渠道，優(yōu)化養(yǎng)老金投資運營，合理推 進養(yǎng)老金保值增值。建立和完善保險、福利、救助相銜接 的長期照護制度。另一方面，堅持“積極老齡觀”，支持健 康的老年人根據(jù)個人就業(yè)愿望，靈活選擇彈性退休或再就 業(yè)，加強老年人力資源開發(fā)。探索養(yǎng)老“積分制”，鼓勵剛 退休的年富力強的群體提供社區(qū)養(yǎng)老服務，為自己的養(yǎng)老 增加積分。發(fā)展高質量的老年大學和老年人力資源培訓 機構，構建老有所學的終身學習體系和“人才蓄水池”機 制，鼓勵老年人口將積累的生產技能和知識再次運用到社 會生產中，最大限度地參與經濟社會的發(fā)展。推動落實彈 性退休制度和返聘機制，完善老年人再就業(yè)的法律保障， 保障老年人獲得合理報酬、勞保福利。

2. 3推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，完善“居住證+基本公共 服務和戶籍改革（差別化落戶）”的農民工市民化的二維 路徑，讓自由遷徙決策回歸家庭，鼓勵家庭化遷移;堅持優(yōu) 化城市群布局與培育新生中小城市“兩條腿”走路，使城 市總數(shù)在未來達到1。。。座，加快城鎮(zhèn)智慧化升級和綠色 化轉型，在城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展過程中實現(xiàn)人的全面發(fā)展

城鎮(zhèn)化是保持中國經濟可持續(xù)增長的持久動力，也是 當前“擴內需、穩(wěn)增長”的重要舉措。2019年底，中國城鎮(zhèn) 常住人口達到8.48億人，占總人口比重達到60. 60% ，中 國新型城鎮(zhèn)化即將開啟2.0時代。“人”是城鎮(zhèn)化的主體 與核心，人口城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)水平是衡量中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質 量的一個重要方面。長期以來，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展以人口 非家庭式遷移和異地轉移為主，規(guī)模龐大的農民工長期遠 離家庭，又難以融入城市，形成了數(shù)量數(shù)以千萬計的“三留 人群（即留守兒童、留守老人、留守婦女廣，造成了巨大的 社會代價，特別是新生代農民工沒有農村務農經歷，農村 回不去、城市留不下。在農村絕對貧困人口脫貧之后，中 國的弱勢群體就不再主要是農村貧困人口而是農民工和 城鎮(zhèn)貧困人口。數(shù)以億計的農民工不能實現(xiàn)市民化是城 鄉(xiāng)結構不合理的突出表現(xiàn)。只有有效解決農民工市民化 問題、實現(xiàn)農村剩余勞動力持久穩(wěn)定轉移，才能克服城鎮(zhèn) 化滯后于工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、農民城 鎮(zhèn)化滯后于農民非農化的偏差，消除不合理的“半城鎮(zhèn) 化”現(xiàn)象，才能為家庭式遷徙與提高生育率創(chuàng)造良好條件。 同時，改變傳統(tǒng)粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展模式，治理“大城市病”， 在城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)人與自然和諧共生、經濟社會與生態(tài) 環(huán)境協(xié)調發(fā)展，關系著全社會每一個家庭、每一位個體的 生活與生存質量。

“十四五”時期，亟需多措并舉繼續(xù)推進以人民為中 心、面向現(xiàn)代化的高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，打造新型城鎮(zhèn) 化“升級版”。要抓緊推進戶籍制度改革，全面實施居住 證制度，優(yōu)化公共服務資源配置，“因城而異”“因群而異” 引導新時代農業(yè)轉移人口合理流動，全面提高人口城鎮(zhèn)化 質量和農業(yè)轉移人口市民化水平。農民工市民化面臨戶 籍、社會保障、土地、住房、就業(yè)等城鄉(xiāng)有別的制度障礙，需 要更為徹底的制度改革與更大的資金投入。“十四五”時 期要堅持“居住證+基本公共服務和戶籍政策（差別化落 戶）”農民工市民化的“二維路徑”，推進農民工市民化進 程，逐步實現(xiàn)人口遷徙自由、還遷徙權于家庭。農民工市 民化“二維路徑”''可，一方面要調整完善差別化落戶和積 分制政策，讓有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農業(yè)轉移人 口享受與市民同等的公共服務。區(qū)分超大、特大和大中小 城市以及建制鎮(zhèn)，優(yōu)化超大城市、特大城市與大城市階梯 式落戶通道，全面放開中小城市的落戶限制，鼓勵農業(yè)轉 移人口家庭式遷移與就地城鎮(zhèn)化。另一方面，針對面大量 廣的農民工群體，要加快人口管理制度改革，建立落實全 國統(tǒng)一的居住證制度，以居住證為載體為不能落戶或不愿 落戶的農業(yè)轉移人口提供相應公共服務與辦事便利。居 住證是市民化的重要制度創(chuàng)新，“居住證制度+基本公共 服務全覆蓋”確保一定時期內農民工在城鄉(xiāng)二元結構間 “進可攻、退可守”。與戶籍制度改革緊密聯(lián)系的是進一 步夯實城鎮(zhèn)產業(yè)基礎，建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生 等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常 住人口規(guī)模配置。根據(jù)人口流動和再分布的新趨勢，優(yōu)化 城鄉(xiāng)間公共產品的規(guī)劃與配置，既不造成公共產品的浪費 和閑置，也不造成基礎設施的過度擁擠，更好地實現(xiàn)人口 與公共產品的空間匹配'⑹。

要妥善解決好農民工市民化“錢從哪來”的問題。農 民工市民化的基本公共服務全覆蓋將會產生大量的資金 需求，僅靠政府單一的融資渠道或由農民工直接支付遠遠 無法滿足這一需求。要加快建立農民工市民化成本分攤 機制，完善包括政府的財政支出、土地增值收益、雇傭農民 工的企業(yè)的支出、農民工的直接支付和農民工轉讓承包地 所得的補償在內的資金來源或籌集渠道[18]，充分發(fā)揮金 融市場作用，有序引導民間資本參與新型城鎮(zhèn)化，解決好 農民工市民化“錢從哪來”的問題。

要著力解決中國城市規(guī)模結構失衡問題，實現(xiàn)布局協(xié) 調、結構合理的城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)化空間新格局。一方面， 重點立足于19大城市群，大力發(fā)展以城市群、大都市圈為 核心的網絡型城鎮(zhèn)化，利用大城市的集聚效應和擴散效 應，將周圍中小城市納入城市群或都市圈的發(fā)展體系，形 成若干協(xié)調發(fā)展、競爭力強的現(xiàn)代化城市群或都市圈。據(jù) 統(tǒng)計，2018年19大城市群地區(qū)集聚了中國大約80%的人 口，創(chuàng)造了超過80%的GDP〔"〕。協(xié)調核心城市與中小城 市職能分工，引導更多人口、要素與產業(yè)資源向中小城市 轉移擴散，提升中小城市公共服務水平與產業(yè)發(fā)展基礎。 另一方面要依托縣城或縣域特大鎮(zhèn)的產業(yè)基礎和城鎮(zhèn)基 礎設施吸引人口集聚，大力培育新生中小城市，實現(xiàn)城鎮(zhèn) 化據(jù)點式發(fā)展，降低農業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化與家庭式遷 徙的成本。當前中國建制小城市的數(shù)量依然偏少，還有很 大的增量空間，要堅持以人為本、產業(yè)興城，進一步有序推 進各地特大鎮(zhèn)改市，將具有一定發(fā)展基礎和潛力的特大鎮(zhèn) 建設成為城市體系的末端，新增一批宜居宜業(yè)的“五線城 市”?。通過特大鎮(zhèn)改市和以城市群為主平臺推進新生 中小城市培育，使城市數(shù)量由現(xiàn)在的600多座，在未來增 加到1 000座，著力改變現(xiàn)在中小城市發(fā)展相對不足的問 題，真正實現(xiàn)大中小城市協(xié)調發(fā)展。

要利用數(shù)字經濟發(fā)展機遇，推動城鎮(zhèn)智慧化升級，提 升城鎮(zhèn)治理和公共服務供給科學化、精細化、智慧化水平。 智慧城市是信息化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深度融合的產物，也 是經濟增長“倍增器”和發(fā)展方式的“轉換器”即。要構 建和完善適應數(shù)字經濟、智能社會發(fā)展需求的城鎮(zhèn)基礎設 施體系，以數(shù)字基礎設施為支撐拓展城鎮(zhèn)智能應用場景。 利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等手段優(yōu)化對城鎮(zhèn)整體運 行狀況的精準把控、科學分析、整體研判和協(xié)同指揮，不斷 提升對各類“城市病”的治理效率，讓城市變得更“聰明”， 讓人民生活更幸福。推進城市群內、城市群間基礎設施數(shù) 字化、智能化改造，促進人流、物流、資金流、信息流的高效 流動和集聚，提升資源配置效率和生產效益，打造連接緊 密、智慧管理、便捷高效的“1小時都市圈”皿〕。

要以綠色發(fā)展為導向，加快城鎮(zhèn)化從外延式、粗放型 的傳統(tǒng)模式轉變到生態(tài)環(huán)保優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展模式上 來，實現(xiàn)人口資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉型'曰。發(fā) 展壯大城鎮(zhèn)綠色產業(yè)支撐體系，推動城鎮(zhèn)交通、建筑、能源 等領域綠色化改造，按照低碳、生態(tài)、集約、舒適的要求規(guī) 劃城鎮(zhèn)產業(yè)與人口空間布局，加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)生產空間集約 高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

將城鎮(zhèn)化2. 0版與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結合起來，妥善解決 過度城鎮(zhèn)化發(fā)展引發(fā)的“農村空心化、農業(yè)邊緣化、農民老 齡化”等“新三農問題”。依法保護農業(yè)轉移人口市民化 進程中土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配 權，確保其享有土地是否流轉的決定權和土地流轉形式的 選擇權，同時鼓勵城市的人才、資金、技術、項目等向農村 合理流動，讓鄉(xiāng)村在城鎮(zhèn)化過程中不會“老去”，形成健康 的城鄉(xiāng)發(fā)展新模式。

2.4全面提高人口質量，加速“人口大國”向“人力資源 強國”和“人才強國”轉變，增強人才供給規(guī)模與結構對第 四次工業(yè)革命發(fā)展需求的適應性，實施更加積極有為的就 業(yè)政策和收入分配政策，加快實現(xiàn)中等收入群體倍增

人口質量至關重要，人力資本的提升是實現(xiàn)高質量發(fā) 展的關鍵。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2018年中國勞動年齡 人口首次跌破9億。在勞動年齡人口波動下降背景下，要 加快提高人口整體素質，進一步擴大“人才紅利”、加快從 “人口大國”轉向“人力資源強國”和“人才強國”，是人口 政策制定與教育培訓改革的重要任務。人口質量特別是 勞動力質量不足以滿足經濟社會高質量發(fā)展需要，成為產 業(yè)結構調整、發(fā)展方式轉變和增長動力轉向創(chuàng)新驅動的瓶 頸因素。2018年中國勞動年齡人口平均受教育年限達到 10.6年[24]，與主要發(fā)達國家仍有一定差距;人才培養(yǎng)結構 不夠合理，人才“兩頭短缺”。一方面，專業(yè)技術技能型人 才缺乏，一些應用型本科、高職院校對產業(yè)發(fā)展、市場人才 需求適應性不夠。根據(jù)人社部2018年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，7.7億 全國就業(yè)人員中，技術工人有1.65億，高技能人才只有 4 700多萬，占比約為6%。另一方面科技領軍人才等高端 人才相對匱乏。隨著第四次工業(yè)革命的到來，科學發(fā)現(xiàn)、 技術進步和產業(yè)變革的邊界日趨模糊，人工智能等新技術 的發(fā)展可能對傳統(tǒng)勞動力產生了一定的替代作用，同時也 創(chuàng)造了新的就業(yè)崗位'曰，對人才供給質量和供給結構提 出了新的要求。特別是5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網和 云計算等新一代信息技術與實體經濟深度融合，既懂OT （運營技術）、也懂IT（信息技術）的跨界復合型人才需求 將會進一步擴大。

教育是提高勞動力質量的根本途徑。要通過教育轉 型，著力培養(yǎng)和造就數(shù)以億計的高素質勞動者和數(shù)以千萬計的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才。要繼續(xù)擴大全社 會的教育資源投入，促進教育公平與教育資源配置均等 化，擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面，通過數(shù)字化手段推進優(yōu)質 教育資源跨域共享。提高第四次工業(yè)革命相關前沿知識 技術在基礎教育階段的普及程度，逐步提高全民的信息化 素養(yǎng)。面向新工業(yè)革命人才需求，加快新興學科布局，突 破學科專業(yè)間的壁壘，打造更多交叉學科體系，以新興“專 業(yè)群”應對新興產業(yè)集群，培育大量富有創(chuàng)新精神、善于跨 界整合的高素質勞動者與高端人才。提升人工智能等新 一代信息技術引領教育創(chuàng)新發(fā)展的能力，積極開發(fā)數(shù)字化 學習資源，革新教育模式，不斷提高新進入勞動力市場的 增量勞動力群體的技能水平，通過優(yōu)化勞動力供給質量緩 解產業(yè)數(shù)字化轉型和智能化升級過程中結構性失業(yè)。

強化職業(yè)教育和職業(yè)培訓對勞動人口技能持續(xù)提升 的賦能作用，培育更多高技術技能人才。深化產教融合、 校企合作，打造校企人才培養(yǎng)利益共同體，要在教學標準 和教學內容中納入引領產業(yè)變革的前沿技術、新型工藝和 最新規(guī)范，將“工匠精神”和“互聯(lián)網精神”融入技術技能 人才培養(yǎng)過程，提高職業(yè)教育培養(yǎng)的人才與產業(yè)發(fā)展需求 的適應性，為制造強國建設與經濟高質量發(fā)展提供高素質 勞動力與高端人才支撐。搭建職業(yè)教育縱向貫通與橫向 融通的“立交橋”，暢通技術技能人才成長與發(fā)展的“上升 通道”，不斷增強職業(yè)教育的吸引力。推動職業(yè)啟蒙教育、 勞動教育等納入基礎教育階段教學內容。通過多種形式、 多種層次的職業(yè)教育和職業(yè)培訓，增強職業(yè)培訓在個體職 業(yè)發(fā)展和企業(yè)轉型升級中的賦能作用，構建適應發(fā)展需要 的職業(yè)技能培訓機制。加大對農民工技能培訓的財政投 人力度，建立有彈性、多層次、可選擇的農民工培訓機制， 滿足新生代農民工對職業(yè)教育的持續(xù)進修需求，促進更多 農民工轉型為新時代的合格產業(yè)工人。優(yōu)化終身教育的 公共服務供給，推動職業(yè)教育向前拓展、向后延伸，幫助更 多中低技能群體適應新工業(yè)革命發(fā)展需求。

壯大高精尖人才隊伍，造就更多懂市場的科學家和懂 科技的企業(yè)家。加快世界一流的研究型大學建設，突出高 精尖導向，圍繞國家重大戰(zhàn)略需求，強化科學精神、創(chuàng)造性 思維和創(chuàng)新能力塑造，培養(yǎng)一批勇闖“科技無人區(qū)”領軍 型科學家與科技領域拔尖人才。健全國家實驗室體系，加 快跨學科團隊集成攻關、基礎研究領域長期支持、前沿顛 覆性技術超前布局，造就一批具有世界影響力的科技大師 和科學家。培養(yǎng)更多懂市場的科學家和懂科技的企業(yè)家， 讓復合型人才在解決“科技”和“經濟”兩張皮的難題中發(fā) 揮更重要的作用。

加快勞動力要素市場改革，實施積極的就業(yè)政策，實 現(xiàn)更加公平更加充分就業(yè)，逐步提高國民收入初次分配中 勞動者收入份額，著力推進中等收入群體倍增計劃。持續(xù) 壯大中等收入群體的比重能夠釋放增長潛能，形成更為穩(wěn) 定的社會結構。在新工業(yè)革命的浪潮下，擴大中等收入群 體數(shù)量并實現(xiàn)倍增目標，既要著力于縮小不同群體之間在 人力資本提升上的差距，也應通過完善相關制度體系促進 機會均等'勾。增強勞動力市場的活力和韌性，營造更加 公平就業(yè)環(huán)境，消除就業(yè)領域不合理的制度性進入障礙與 歧視性政策，促進勞動力在城鄉(xiāng)之間、部門之間和企業(yè)之 間的有序流動，減少勞動力質量本身以外的因素導致的就 業(yè)不平等和薪資差異，提高勞動者就業(yè)收入水平。

2.5推進醫(yī)療衛(wèi)生服務體系特別是公共衛(wèi)生應急管理體 系“軟件”和“硬件”建設，加大公共衛(wèi)生投入，加強公共衛(wèi) 生基礎設施特別是數(shù)字化公共衛(wèi)生基礎設施建設，推進公 共衛(wèi)生科研攻關體系和能力建設，健全公共衛(wèi)生“防-控 -救”銜接機制，解決當前疫情暴露的公共衛(wèi)生治理的 “赤字”，探索以家庭為單位投保的醫(yī)保制度改革，提高人 口健康水平，降低死亡率強化公共衛(wèi)生體系頂層設計，優(yōu)化政府公共衛(wèi)生管理 職能，健全公共衛(wèi)生相關法律法規(guī)體系，建立并完善功能 互補、協(xié)作密切、權責清晰的公共衛(wèi)生管理體制。完善的 公共衛(wèi)生體系有利于降低人口的發(fā)病率和死亡率。此次 新冠病毒疫情暴露出中國公共衛(wèi)生體系應對重大突發(fā)事 件沖擊的“短板”，迫切需要系統(tǒng)總結此次疫情應對的經 驗教訓，加強公共衛(wèi)生體系的“硬件”和“軟件”建設，提高 中國防控重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力。要以人民健康 至上的理念推進公共衛(wèi)生治理體系改革，將完善公共衛(wèi)生 體系特別是公共衛(wèi)生應急管理體系建設納入“十四五”規(guī) 劃。加大公共衛(wèi)生投入總量并優(yōu)化投入結構，助力公共衛(wèi) 生領域供給質量提高。加強公共衛(wèi)生應急管理體系建設， 健全防治結合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機制，加快“平戰(zhàn) 結合”應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急救治場所建設、加強 醫(yī)用物資戰(zhàn)略儲備與管理。完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風 險管理體系，保證公共衛(wèi)生安全的信息科學準確、透明規(guī) 范和及時發(fā)布，提升應急管理能力與水平。要進一步深化 統(tǒng)一高效的疾控體系改革，理順各級政府公共衛(wèi)生職責。 推動前端公共衛(wèi)生風險預防控制工作與后端醫(yī)療救治工 作之間的無縫銜接和聯(lián)動協(xié)同，實現(xiàn)傳染病等重大疫情防 控救治機制的分級、分層、分流。普及健康知識，推行健康 生活方式，強化早診斷、早治療、早康復，減少疾病發(fā)生，大 幅提高人口健康水平。健全公共衛(wèi)生“防-控-救”銜接 機制，推動縣域醫(yī)共體建設，推動醫(yī)療資源下沉。加強各 級疾病預防控制中心和醫(yī)療機構的專業(yè)人才隊伍建設，持 續(xù)推進全科醫(yī)生培養(yǎng)、分級診療等制度建設，通過梯隊化 的隊伍體系管理，推動公共衛(wèi)生“防-控-救”各環(huán)節(jié)的 有機結合。加強農村、社區(qū)等基層防控能力建設，織密織 牢第一道防線。推動更多優(yōu)質醫(yī)療資源下沉，完善農村地 區(qū)分級診療制度，探索推進縣域醫(yī)共體建設，實施“縣鄉(xiāng)村 醫(yī)療衛(wèi)生服務一體化管理”，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務 質量。

推進數(shù)字化公共衛(wèi)生基礎設施體系建設，拓展數(shù)字技 術在公共衛(wèi)生治理中的創(chuàng)新應用，實現(xiàn)數(shù)字技術與預防保 健深度融合，提高公共衛(wèi)生服務水平。利用人工智能、大 數(shù)據(jù)等技術推動公共衛(wèi)生服務體系的數(shù)字化轉型和智能 化升級，建立健全公共衛(wèi)生事件網絡直報、監(jiān)測預警、應急 管理和疾病預防的數(shù)字化平臺，提高重大公共衛(wèi)生風險的 發(fā)現(xiàn)、預警和響應處置能力。充分發(fā)揮新一代信息技術在 疫情監(jiān)測分析、病毒溯源等方面的支撐作用，增強應對重 大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。推廣“5G + ”遠程會 診系統(tǒng)，借助數(shù)據(jù)挖掘算法在大體量、高復雜的醫(yī)學數(shù)據(jù) 中提取有價值信息，提升大樣本人群與流行病預防救治工 作的智能化、精準化水平[27]o

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Suggestions on population-related economic and social policies

during the 14th Five-year Plan period

Research Group on. Population Related Policies in the 14th Five-year Plan Period of Wuhan University

（National Institute of Development Strategy， Wuhan University， Wuhan Hubei 430072， China）

Abstract Population is an important support of a country' s power and the most significant base of national strategic planning. The period of the 14th Five-year Plan is an important stage for China to adjust and optimize its policies and consolidate the new drivers of high-quality economic and social development. This article puts forward five suggestions on the economic and social policies related to population and family for the 14th Five-year Plan. Firstly， it is important to remain vigilant about the ' ultra-low fertility trap' and to implement combined policies on procreation， parenting and education， so that more people will be encouraged to have a second child. It is also important to give the fertility decision back to the family， and strive to build a ' fertility-friendly' society. Secondly， multipillar old-age security system should be strengthened with the family being the most critical pillar. At the same time， there should be more market players encouraged to provide high-quality old-age care products and services. For the government， enhanced efibrts should be made to guarantee the basic living standard for people unable to work and the institutional supply functions need strengthening， so that all the elderly will get supports. Human resource development of the elderly should be promoted and relevant employment should also be guaranteed， so that more elderly people have a sense of worthiness. Thirdly， a people-oriented， new type of urbanization should be promoted. Such a two-dimensional path of citizenization of migrant workers in the reform of ' residence permit + basic public services and household registration policy （ differential settlement） ' should be promoted. The cost-sharing mechanism for ensuring migrant workers to become urban citizens should be improved. Migration decisions should be given back to their families to encourage family-based migration. Then， efforts must be made in both optimizing urban agglomeration and cultivating new small and medium-sized cities， so that the total number of cities can reach 1 000， which is conducive to the promotion of the continuous optimization of the scale structure and spatial distribution of the Chinese urban system in the future. Fourthly， it is essential to improve the population quality. School education and vocational training system need to be reformed， and the training mode of high-level technical talents and research talents should be optimized. The transformation of China from a country with a large population to one with strong human resources and talents should be accelerated. A labor supply system compatible with the needs of the fourth industrial revolution should be established. More efibrts should be made to promote the labor market reform. The plan of doubling the number of middle-income groups should be implemented. Fifthly， the public health system should be improved. It is important to advance the hardware and software construction to solve the public health governance ' deficit' exposed during the COVID-19 epidemic. It is necessary to improve the digital public health infrastructure system and the public health scientific research system. Gender d^erences should be fully considered in vaccine and drug development against COVID-19. The reform of the medical insurance system with family as the unit of insurance should also be actively explored. This article believes that family is the micro-foundation of population-related economic and social phenomena and problems. It is necessary to further improve the policy system to support the development of modern families and expand the intergenerational family support function.

Key words the 14th Five-year Plan; population aging; population quantity and quality; urbanization; population health

收稿日期：2020 -05 -01修回日期：2020 -05 -11

作者簡介：武漢大學“十四五”時期人口相關政策研究課題組，團隊主要研究方向為國家經濟社會和人口發(fā)展戰(zhàn)略。E-mail：npcgub@163.com。 基金項目：國家自然科學基金項目“人為核心的新型城鎮(zhèn)化路徑選擇”（批準號：71673207）。