李良杰

摘 要：當(dāng)前，有效區(qū)別信訪事項(xiàng)與政府信息公開，已經(jīng)成為各級(jí)信訪部門和行政部門面臨的一道難題。本文系統(tǒng)分析了政府信息公開與信訪事項(xiàng)的區(qū)別與聯(lián)系，詳盡羅列了在政府信息公開的過程中，區(qū)分政府信息與信訪事項(xiàng)中的若干常見誤區(qū)。本文認(rèn)為，行政部門在準(zhǔn)確區(qū)分和答復(fù)涉及信訪的政府信息公開申請(qǐng)之余，還應(yīng)依法維護(hù)申請(qǐng)人的程序性權(quán)利。

關(guān)鍵詞：政府信息公開;信訪;程序性權(quán)利

政府信息公開制度自2008年5月正式施行以來，滿足了公民、法人、其他組織對(duì)政府信息的利用需求，保障了公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而信訪作為另外一種獨(dú)立制度，在實(shí)行過程中往往出現(xiàn)與信息公開互相交叉的情況，由此引發(fā)在信訪領(lǐng)域政府信息公開申請(qǐng)及行政復(fù)議案件激增

[1]。本文著重論述了政府信息與信訪之間的區(qū)別與聯(lián)系，并提出若干正確判斷與妥善處理公民在信訪領(lǐng)域依法申請(qǐng)政府信息公開的建議。

一、 政府信息公開與信訪事項(xiàng)的聯(lián)系和區(qū)別

政府信息公開與信訪雖然屬于兩種不同的制度，但二者實(shí)行過程中在某些方面存在共同之處?！缎旁L條例》第二條規(guī)定：信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況。提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。而《中華人民共和國(guó)政府信息公開規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開規(guī)定》）第二條規(guī)定：政府信息是指政府機(jī)關(guān)掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的，以紙質(zhì)、膠卷、磁帶、磁盤以及其他電子存儲(chǔ)材料等載體反映的內(nèi)容。根據(jù)以上規(guī)定，受理信訪事項(xiàng)和政府信息公開申請(qǐng)的主體都是政府機(jī)關(guān)，而且都是由政府機(jī)關(guān)保存的從當(dāng)事人那里獲得或者自行制作的信息。另外二者在申請(qǐng)方式上有一定相似性，都可以通過書面形式提出申請(qǐng)。

但政府信息公開與信訪有著不同的功能價(jià)值、職權(quán)設(shè)定和程序規(guī)則，如對(duì)兩者不作區(qū)分，極易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)劃分混亂、無法及時(shí)維護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益和行政資源和司法資源浪費(fèi)等問題。二者的區(qū)別主要在以下幾個(gè)方面。

1. 政府信息和信訪事項(xiàng)信息的性質(zhì)不同。前者是政府掌握的信息，政府信息公開保護(hù)的是公民、法人和其他組織對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。后者是公民、法人和其他組織反映的情況、意見、建議和請(qǐng)求，信訪制度保護(hù)的是公民的陳述權(quán)和訴請(qǐng)權(quán)。

2. 政府信息公開和信訪事項(xiàng)受理的范圍不同。根據(jù)《政府信息公開規(guī)定》可以公開的政府信息屬于行政機(jī)關(guān)掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的政府信息，只能是政府掌握的信息。《信訪條例》規(guī)定信訪人可以提出的信訪事項(xiàng)包括以下四類：一是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)、建議和要求;二是檢舉、揭發(fā)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為;三是控告侵害自己合法權(quán)益的行為;四是其他信訪事項(xiàng)。

3. 政府信息公開和信訪事項(xiàng)救濟(jì)的渠道不同?！墩畔⒐_規(guī)定》對(duì)行政機(jī)關(guān)公開政府信息的范圍、方式和程序做出了明確規(guī)定。如果公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)或者部門申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。而對(duì)于信訪人的來信來訪，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做出回復(fù)，但行政機(jī)關(guān)的回復(fù)不會(huì)對(duì)信訪人做出影響其權(quán)利義務(wù)的決定，因而不是一種具體的行政行為。

二、 在信訪領(lǐng)域申請(qǐng)政府信息公開的幾大誤區(qū)

在政府信息公開的過程中，如何區(qū)分政府信息與信訪事項(xiàng)是行政機(jī)關(guān)工作的難點(diǎn)。以下列出了幾種常見誤區(qū)。

1. 以申請(qǐng)政府信息公開的名義反映信訪、舉報(bào)的問題。

眾所周知，無論是信訪，還是舉報(bào)，都不受政府信息公開制度的調(diào)整，即使是行使信訪和舉報(bào)的權(quán)利，公民、法人或者其他組織也應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定，向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出，而不能通過隨意向一個(gè)沒有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出一個(gè)訴求。

針對(duì)形式上是政府信息公開，但是所申請(qǐng)的內(nèi)容屬于信訪、舉報(bào)事項(xiàng)的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)不能將其納入政府信息公開的受理范圍，而應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人的政府信息公開申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，對(duì)確屬于信訪、舉報(bào)事項(xiàng)的政府信息公開申請(qǐng)，應(yīng)按照《政府信息公開條例》規(guī)定的期限將其申請(qǐng)不屬于政府信息公開受理范圍的事實(shí)書面告知申請(qǐng)人。

2. 以申請(qǐng)政府信息公開的方式詢問信訪事項(xiàng)的處理情況或結(jié)果。

信訪人對(duì)信訪事項(xiàng)的處理情況或結(jié)果的詢問應(yīng)通過信訪渠道進(jìn)行，如果對(duì)信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見不服，可以按照“三級(jí)答復(fù)”的原則向上級(jí)行政主管部門反映，要求對(duì)信訪答復(fù)意見進(jìn)行復(fù)查復(fù)核，而不能將對(duì)信訪事項(xiàng)的詢問或不服演變成政府信息公開申請(qǐng)。否則，就混淆了兩種制度的作用，更違背了政府信息公開制度設(shè)立的本意。

3. 以申請(qǐng)政府信息公開的方式要求提供信訪答復(fù)意見中提到的細(xì)化文件。

部分信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)出具的答復(fù)意見不服，要求行政機(jī)關(guān)通過政府信息公開的方式提供答復(fù)意見中提到政策依據(jù)、制度規(guī)定、法律法規(guī)等細(xì)化文件。《政府信息公開條例》是政府信息公開領(lǐng)域的一般法，而《信訪條例》是調(diào)整信訪領(lǐng)域相關(guān)行為的特別法，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原理，公民、法人和其他組織申請(qǐng)獲取行政機(jī)關(guān)在信訪處理過程中的相關(guān)信息的，應(yīng)按照《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

行政機(jī)關(guān)在處理申請(qǐng)公開信訪事項(xiàng)回復(fù)所依據(jù)的相關(guān)文件的申請(qǐng)時(shí)，首先明確該文件的制作保存機(jī)關(guān)是否為行政機(jī)關(guān)，若否則需進(jìn)一步明確該機(jī)關(guān)是否在履職過程中保存了該信息，若否則可書面告知申請(qǐng)人該信息不屬于政府信息;若所申請(qǐng)文件是由行政機(jī)關(guān)制作、或者在履職過程從他處獲取保存的，則需結(jié)合《信訪條例》的具體規(guī)定核實(shí)確定該文件是否為《信訪條例》具體規(guī)定的細(xì)化文件，若是則該文件屬于信訪制度的調(diào)整范圍，若否則應(yīng)屬于政府信息公開的調(diào)整范圍。

4. 以申請(qǐng)政府信息公開的方式要求提供行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公文。

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處于討論、研究或者審查中的過程性信息、決策性信息以及在日常工作中產(chǎn)生的內(nèi)部管理信息，如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的請(qǐng)示、通知、工作報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要等信息通常被列為可以不公開的情形。這些信息普遍具有“內(nèi)部性”和“非終極性”的特點(diǎn)，屬于“意思形成”的信息，一旦過早公開，可能會(huì)引起誤解和混亂，或者妨礙坦率的意見交換以及正常的意思形成，從而降低政府效率。這類信息免于公開目的是保護(hù)政府決策過程的完整性，鼓勵(lì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的相互討論，防止做出草率決定[2]。

《政府信息公開條例》雖然對(duì)內(nèi)部信息、過程信息、決策信息是否可以申請(qǐng)公開沒有作出明確規(guī)定，但《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕5號(hào)）第二條中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息。”

從對(duì)以上問題的分析中可以看出，信訪事項(xiàng)信息的范圍要大于政府信息的范圍，它包括了信訪人在信訪過程中有關(guān)行政機(jī)關(guān)尚不掌握或并不屬于相關(guān)行政機(jī)關(guān)掌握的一些信息。在實(shí)際操作過程中，對(duì)于明確屬于信訪事項(xiàng)的信息，除有特殊的情形外，原則上應(yīng)當(dāng)按信訪的規(guī)定尋求救濟(jì)，而不應(yīng)該走政府信息公開的程序。

三、 依法維護(hù)公民申請(qǐng)政府信息公開的程序性權(quán)利

即使對(duì)于屬于信訪事項(xiàng)的信息，申請(qǐng)人通過政府信息公開的方式向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)也不能拒接申請(qǐng)，而應(yīng)當(dāng)按照政府信息公開的程序在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行答復(fù)，不能擅自將申請(qǐng)人的申請(qǐng)轉(zhuǎn)到信訪部門，或者按照信訪答復(fù)形式進(jìn)行處理。

另外，上訪是《憲法》和《信訪條例》賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利?！缎旁L條例》同樣保障了信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)享受基本權(quán)利，主要包含以下幾種：依法反映情況的權(quán)利、不受打擊報(bào)復(fù)的權(quán)利、查詢辦理情況的權(quán)利、要求復(fù)查、復(fù)核的權(quán)利、得到獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)利等。信訪人可按照《信訪條例》的規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)出具有關(guān)書面答復(fù)材料，維護(hù)自身對(duì)信訪過程中產(chǎn)生信息的知情權(quán)。

綜上所述，行政機(jī)關(guān)在辦理政府信息公開申請(qǐng)的過程中，應(yīng)對(duì)政府信息公開與信訪事項(xiàng)進(jìn)行全面分析，認(rèn)真區(qū)分，提高行政機(jī)關(guān)答復(fù)的準(zhǔn)確性、合法性、高效性，并依法維護(hù)申請(qǐng)人的程序性權(quán)利。

[參考文獻(xiàn)]

[1]樊長(zhǎng)春，《政府信息公開糾紛訴訟指引與實(shí)務(wù)解答》，法律出版社，2017年5月第一版，P58-62.

[2]侯丹華，《政府信息公開行政訴訟有關(guān)問題研究》，《行政法學(xué)研究》，2010年第4期.

（作者單位：中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司綜合管理部，北京 100728）