閆坤 張鵬

摘 ? 要：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。當(dāng)前，我國財稅體制改革的“四梁八柱”已經(jīng)構(gòu)建完成，具備以國家治理現(xiàn)代化為視角對我國財稅體制改革的進展進行評價的條件。根據(jù)黨的十九屆四中全會的相關(guān)要求，按照現(xiàn)代財政制度的框架，依照指標(biāo)體系設(shè)定的基本邏輯和方法，構(gòu)建國家治理現(xiàn)代化評價的一般指標(biāo)體系，并以此來對照分析財稅體制改革與國家治理現(xiàn)代化存在的問題與矛盾?！笆奈濉睍r期，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局視野來看，完善預(yù)算制度、調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分、加強政府債務(wù)管理，是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化;財稅體制改革;“十四五”時期

中圖分類號：F812.0 ? 文獻標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）07-0039-16?作者簡介：閆坤，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院黨委書記、副院長，研究員;張鵬，中國財政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟研究中心研究員。

隨著我國經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財政，面臨著一項重大任務(wù)：如何在自身可持續(xù)發(fā)展的前提下支撐起國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？2019年我國實施了以更大規(guī)模減稅降費為主要內(nèi)容的積極財政政策，通過為經(jīng)濟主體減輕稅費負(fù)擔(dān)來穩(wěn)定經(jīng)濟增長，但也加劇了財政收支矛盾，財稅體制改革由此受到高度關(guān)注。“十四五”時期，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全局視野看，完善預(yù)算制度、調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分、加強政府債務(wù)管理，是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容。

一、相關(guān)文獻綜述

國家治理現(xiàn)代化是我們黨對現(xiàn)代化認(rèn)識和實踐的最新成果，是中國特色社會主義進入新時代后對現(xiàn)代化建設(shè)的重大理論突破?！柏斦菄抑卫淼幕A(chǔ)和重要支柱”，黨的十八屆三中全會的這一論斷，既強調(diào)了財政是國家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，又明確了財政是保障和支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。這里從國家治理現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化的評價指標(biāo)、財稅體制改革與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系三個方面對相關(guān)文獻予以綜述。

（一）關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的研究

國家治理現(xiàn)代化研究以國家治理的整體為研究對象，重點分析國家治理現(xiàn)代化的總體特征和基本規(guī)律，并從國家治理體系和治理能力的角度出發(fā)，將現(xiàn)代化的要求與國家治理緊密結(jié)合起來。關(guān)于國家治理，韓振峰認(rèn)為，國家治理體系主要是指保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家的一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系[1]。陳金龍?zhí)岢觯瑖抑卫眢w系就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰(zhàn)略布局的要求，帶領(lǐng)全國人民對國家和社會事務(wù)進行有效控制與管理[2]。張慧君、景維民認(rèn)為，治理強調(diào)空間、主體和聯(lián)系三個要素，即在“空間上”強調(diào)一定領(lǐng)土范圍之內(nèi)（主權(quán)范圍），在“主體上”強調(diào)政府、市場與公民社會三個既緊密關(guān)聯(lián)又相互獨立的主體，在“聯(lián)系上”強調(diào)以相互耦合為基礎(chǔ)，進而形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式[3]。何增科認(rèn)為，國家治理是治理主體對社會公共事務(wù)開展合作管理，在尊重和補償合法既得利益的基礎(chǔ)上，增進公共利益，維護公共秩序[4]。

基于國家治理研究成果，學(xué)術(shù)界也對國家治理現(xiàn)代化進行了研究。竹立家認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化要在“依法治國”和人民民主原則的基礎(chǔ)上，提升人民群眾的參與度，確立政府權(quán)力邊界，明晰政府職能，使公共權(quán)力不缺位、錯位和越位[5]。包心鑒認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化就是從傳統(tǒng)式國家治理向現(xiàn)代式國家治理轉(zhuǎn)變，即以制度的現(xiàn)代化為具體依托，以服務(wù)社會進步和經(jīng)濟發(fā)展為指向的國家治理[6]。郭強認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化就是制度現(xiàn)代化，其核心要素是法制化、民主化和網(wǎng)格化[7]。何增科認(rèn)為，現(xiàn)代政治手段的運用是國家治理的核心命題，手段的現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的重要表征，手段現(xiàn)代化是指治理的理念、模式、方式、技術(shù)、工具的現(xiàn)代化[4]。薛瀾、李宇環(huán)認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化就是形成多元主體間的協(xié)同治理模式，并形成一整套治理的工具、制度的規(guī)則和執(zhí)行的能力[8]。

（二）關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的評價指標(biāo)研究

國際上關(guān)于國家治理評價指標(biāo)的研究很多。丹尼爾·考夫曼和阿拉特·克拉伊等推出的治理指標(biāo)，為學(xué)術(shù)界和國際社會所廣泛認(rèn)可，其設(shè)計的指標(biāo)體系主要以有效制定和實施合理政策的能力，以及民眾擁有的對政府選舉、監(jiān)督和更替的權(quán)利為基礎(chǔ)[9]。皮埃爾·卡藍默指出，治理指標(biāo)的核心是“正當(dāng)性”，要從五個方面構(gòu)建：一是滿足需求，二是共同價值觀，三是公平，四是治理者的“正當(dāng)性”，五是最小強制標(biāo)準(zhǔn)[10]。福山認(rèn)為，“好的治理”包括四個評價標(biāo)準(zhǔn)，即權(quán)力持有人的程序性衡量，獲得社會資源（如稅收）的能力衡量，產(chǎn)出效率結(jié)果的輸出衡量，政府權(quán)力靈活性的官僚自主性衡量[11]。

就我國的研究而言，已有關(guān)于國家治理現(xiàn)代化評價指標(biāo)的研究可以歸納為五種：第一，兩指標(biāo)法。如何增科認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的評價要立足于國家能力和民主法治兩個維度展開，前者是應(yīng)對變化和處置管理的有效性，后者是公權(quán)力應(yīng)用中的自我限制和約束，以確保維護私有產(chǎn)權(quán)和秩序規(guī)則[4]。第二，三指標(biāo)法。如范逢春認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的評判標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)、民主和法治，在法治之外，還要強調(diào)治理的前瞻性（科學(xué)）和治理的規(guī)范性（民主）[12]。第三，四指標(biāo)法。如許耀桐認(rèn)為，在國家治理體系中，民主化是基礎(chǔ)，法治化是支撐，制度化是保障，多元化是表征[13];魏崇輝認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是法治、民主、協(xié)商和高效[14];劉俊祥認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化包括科學(xué)化、民主化、公平化和法治化四個維度[15]。第四，五指標(biāo)法。如徐勇認(rèn)為，民主化是國家治理的理念，制度化是國家治理的規(guī)范，法治化是國家治理的體制，協(xié)調(diào)化是國家治理的原則，高效化是國家治理的產(chǎn)出，這樣就形成了國家治理現(xiàn)代化評價的五個主體指標(biāo)[16];楊海坤指出，國家治理現(xiàn)代化的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是堅持公平和效率為先導(dǎo)，并追求更多更好的產(chǎn)出為目標(biāo)，即五個評價指標(biāo)是公平（民主化）、效率（效率化）、更高的好產(chǎn)生（法治化、科學(xué)化和文明化）[17];姜明安從管理學(xué)的框架出發(fā)，認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化的分析標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從主體、客體、目標(biāo)、方式和手段五個方面出發(fā)，分別對應(yīng)著多元化、立體化、人本化、規(guī)范化和文明化的相關(guān)要求[18]。第五，六指標(biāo)法。虞崇勝將國家治理現(xiàn)代化的評價標(biāo)準(zhǔn)確定為以民主化作為治理前提，以法治化作為治理原則，以公平化作為治理基礎(chǔ)，以科學(xué)化作為治理規(guī)范，以制度化作為治理保障，以效能化作為治理目標(biāo)[19];陳光中則基于社會文明的視角，將清廉、文明、民主、法治、公正和高效界定為國家治理的評價指標(biāo)，這既是治理的要求也是社會的需要[20]。此外，還有十指標(biāo)法、十二指標(biāo)法等，這里不再一一贅述。

（三）關(guān)于財稅體制改革與國家治理現(xiàn)代化關(guān)系的研究

這一研究主要散見于國家治理現(xiàn)化代和現(xiàn)代財政制度建設(shè)的文獻之中，主要觀點包括：第一，財稅體制改革是制度性創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)。如樓繼偉認(rèn)為，“深化財稅體制改革不是政策上的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革”，其目標(biāo)是建立現(xiàn)代財政制度，即“有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的科學(xué)的可持續(xù)的財政制度”[21]。第二，財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是國家治理現(xiàn)代化的先行軍。如高培勇指出，從總體部署的高度來看，在我國的全面深化改革中，財稅體制改革是兩個基本角色，既是突破口，又是主線索，其用意在于以財稅體制改革和現(xiàn)代財政制度作為“破立面”，為國家治理現(xiàn)代化打開局面，深化進程[22]。這是新一輪財稅體制改革的行動路線，或者叫作路線圖。第三，財稅體制改革與國家治理現(xiàn)代化屬于統(tǒng)一框架的核心組成部分。如賈康認(rèn)為，在全面改革推進過程中，形成了一個非常重要的邏輯鏈接，幾個關(guān)鍵詞可以把頂層規(guī)劃最主要的關(guān)鍵點連接起來：一是國家治理現(xiàn)代化，二是資源配置問題，三是財稅體制改革，四是現(xiàn)代政治文明[23]。第四，財稅體制改革有效降低了國家治理的風(fēng)險。如劉尚希認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是以合適的手段、科學(xué)的方法、風(fēng)險的思維，將國家治理中的不確定性降到最低，而財政政策和財稅體制改革就是以最優(yōu)的方式和方法向國家治理中注入確定性[24]。

（四）簡要評述

上述研究聚焦于國家治理現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化的評價指標(biāo)、財稅體制改革與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系，為本文的研究奠定了很好的基礎(chǔ)。但上述研究成果對于財稅體制改革與國家治理現(xiàn)代化之間的邏輯關(guān)系和指標(biāo)體系未能完全貫通，需要作進一步的探索。

二、國家治理現(xiàn)代化及其財政基礎(chǔ)的一般指標(biāo)體系構(gòu)建

全面深化改革的總目標(biāo)是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，對國家治理的評價分析應(yīng)從兩方面展開，相關(guān)的指標(biāo)體系既要包括體系性指標(biāo)，又要包括能力性指標(biāo)，而體系性指標(biāo)可以進一步劃分為制度性指標(biāo)與體制機制性指標(biāo)。財政是國家治理的基礎(chǔ)，現(xiàn)代財政制度既是財稅體制改革的目標(biāo)，又是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，因此，財稅體制改革要服從和服務(wù)于國家治理一般規(guī)律和分析框架的要求，在成為重要支柱的同時，也要不斷推進自身的現(xiàn)代化。

（一）國家治理現(xiàn)代化的基本框架

根據(jù)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的要求，可將國家治理現(xiàn)代化劃分為三個層次，即制度的現(xiàn)代化、組織體系和模式的現(xiàn)代化、治理行為的現(xiàn)代化。

制度的現(xiàn)代化是指制度的形成、結(jié)構(gòu)、體系、內(nèi)容與公眾的需求、憲法法律的要求和政治組織倫理相匹配，并對社會勞動關(guān)系和生產(chǎn)力形成重大促進的制度體系。其中，制度的形成主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三項要求;制度的構(gòu)成主要包括根本制度、基本制度和重要制度三個層次;制度的內(nèi)容則包括制度的目標(biāo)（目的）、制度的框架、制度的工具三個基本點。完整性、規(guī)范性和應(yīng)用性是制度現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵點，缺失點、短板點和沖突點是制度現(xiàn)代化評價的風(fēng)險點。

組織體系和模式的現(xiàn)代化主要強調(diào)組織體制、管理模式、運行機制之間的簡潔有序和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。組織體制的現(xiàn)代化是指實現(xiàn)最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量、國家組織體系和行政管理體制等高度的有機性、一體化;管理模式的現(xiàn)代化是指提升國家治理的前瞻性、針對性和靈活性，并將決策、規(guī)劃、執(zhí)行、控制、反饋等管理要素與國家治理體系進行充分融合;運行機制的現(xiàn)代化是指努力形成目標(biāo)清晰、運轉(zhuǎn)高效、合作規(guī)范、常態(tài)穩(wěn)定的治理能力，并在堅持市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的前提下，更好地體現(xiàn)政策手段的作用和價值。目標(biāo)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和有效性是組織體系和模式現(xiàn)代化的關(guān)鍵評價指標(biāo)。

治理行為的現(xiàn)代化主要強調(diào)治理行為的全面、具體和有效，在當(dāng)前及今后一段時期，應(yīng)著力抓好系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理四個主要方面。系統(tǒng)治理強調(diào)治理的完整性、協(xié)調(diào)性，輕重有序、重點突出地將治理工作落到實處;依法治理強調(diào)合規(guī)性、預(yù)定性和約束性，也即“法無授權(quán)即禁止，法定責(zé)任必履行”;綜合治理強調(diào)治理的一體化、制約性和執(zhí)行性，在實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的同時，強調(diào)和提升執(zhí)行效率;源頭治理強調(diào)治理的根本性、邏輯性和關(guān)聯(lián)性，既治理好表象，又消除風(fēng)險的根源。敏感性、脆弱性、協(xié)同性是治理行為現(xiàn)代化的主要評價標(biāo)準(zhǔn)。

（二）指標(biāo)體系設(shè)定的基本邏輯和方法

本指標(biāo)體系設(shè)定的目標(biāo)主要包括三個方面：一是有效反映國家治理現(xiàn)代化的水平;二是具有開放性、兼容性的框架，能包容相關(guān)領(lǐng)域的特性;三是便于統(tǒng)計、計算，有助于形成更加直觀、簡潔的指數(shù)值。

根據(jù)上述目標(biāo)，在指標(biāo)體系的指標(biāo)選擇上，本文堅持以下四個原則：一是非相關(guān)性原則，也即指標(biāo)在選擇上盡可能對一個領(lǐng)域、某一特定矛盾不重復(fù)覆蓋，非相關(guān)性原則有利于指標(biāo)值的直接相加;二是獨立性原則，也即盡可能地減少指標(biāo)間的函數(shù)關(guān)系，如果實在難以避免，也要堅持最低嵌入的原則;三是全面性原則，指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)盡可能地包括國家治理現(xiàn)代化的整體和主要構(gòu)成結(jié)構(gòu)，不形成遺漏項;四是重點性原則，指標(biāo)的選擇不僅要堅持一般性，而且要與研究目標(biāo)相匹配，突出領(lǐng)域特征。

（三）指標(biāo)體系的基本框架

根據(jù)《決定》和前文的相關(guān)分析，在表1（下頁）的基礎(chǔ)上，本文將指標(biāo)劃分為四個部分，即基礎(chǔ)性指標(biāo)（衡量根本制度現(xiàn)代化）、制度性指標(biāo)（衡量基本制度、重要制度現(xiàn)代化）、治理性指標(biāo)（衡量體制和模式現(xiàn)代化）和業(yè)務(wù)性指標(biāo)（衡量治理行為現(xiàn)代化）。

1.基礎(chǔ)性指標(biāo)（衡量根本制度現(xiàn)代化）

基礎(chǔ)性指標(biāo)主要是指國家的國體和基本政治制度、經(jīng)濟制度、社會制度等發(fā)展要求[25]，主要包括以下指標(biāo)：

第一，貫徹落實“五位一體”的總體布局。也即財稅體制的現(xiàn)代化要綜合兼顧和全面考慮政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，原則上不能出現(xiàn)明顯的缺失和短板。測算指標(biāo)是按照“十三五”規(guī)劃確定的進度，上述五個領(lǐng)域發(fā)展指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差的值應(yīng)越低越好，我們認(rèn)為當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)差達到或超過0.5時，“五位一體”的協(xié)調(diào)性和綜合性總體未達到目標(biāo)。

第二，深入推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局。財稅體制的現(xiàn)代化要在行動中提升和發(fā)展，從而使全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨得到全面有效的貫徹。測算指標(biāo)可以考察財稅體制改革與“四個全面”各獨立構(gòu)成結(jié)構(gòu)推進進度的匹配性要求。

第三，服務(wù)于黨的十九屆四中全會提出的“政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、民族團結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一”的總體發(fā)展目標(biāo)。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，自然對上述發(fā)展目標(biāo)要形成有效支持，至少不形成反向作用、疏漏之處和明顯短板。

2.制度性指標(biāo)（衡量基本制度、重要制度現(xiàn)代化）

制度性指標(biāo)主要包括制度體系的基本結(jié)構(gòu)、建設(shè)目標(biāo)和運行要求。具體包括以下方面：

第一，制度的基本結(jié)構(gòu)。制度的基本結(jié)構(gòu)包括根本制度、基本制度和重要制度。其中，根本制度和基本制度是既定的改革目標(biāo)或路徑;而重要制度則需要根據(jù)具體的形勢、環(huán)境的變化來確定制度的內(nèi)容、重心和特點。財稅體制與重要制度之間可產(chǎn)生動態(tài)、相互和可持續(xù)的影響。

第二，制度體系的內(nèi)在要求。即從制度本身出發(fā)，對制度體系的內(nèi)在特征進行提煉和優(yōu)化，主要包括三個要求，即體系完備、結(jié)構(gòu)規(guī)范和科學(xué)有效。

第三，制度體系的運行要求。即從制度運行的目標(biāo)實現(xiàn)、成本效益和外部性管控的角度形成制度體系的良好運行特征，主要包括固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項四個方面的要求。

第四，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。從財稅體制的角度來看，要著力做好以下兩點：一是支持將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責(zé)的全過程;二是把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿到財政支持國家治理的全部工作之中。

第五，服務(wù)和完善人民代表大會制度。就財稅體制的角度而言，重點要做好以下兩點：一是支持各級人大開展對“一府一委兩院”的監(jiān)督工作;二是支持人大的論證、評估、評議和聽證工作，主動形成相關(guān)聯(lián)系機制。

第六，支持提高依法治國、依法執(zhí)政的能力。就財稅體制的角度而言，重點是要做到：一是支持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局;二是積極推進法律法規(guī)的動態(tài)改進，堅持立改廢釋并舉，提高立法質(zhì)量和效率;三是重點針對嚴(yán)重違法行為進行監(jiān)督，加大處罰力度，根據(jù)違法程度和侵權(quán)結(jié)果，落實懲罰性損害賠償制度。

第七，現(xiàn)代財政制度的基本特征。從制度建設(shè)的目標(biāo)和原則出發(fā)，按照黨的十八屆三中全會和《深化財稅體制改革總體方案》的要求，現(xiàn)代財政制度應(yīng)具備以下基本特征，即“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算和提高效率”。

3.治理性指標(biāo)（衡量體制和模式現(xiàn)代化）

治理性指標(biāo)主要是指財政支持國家治理現(xiàn)代化而承擔(dān)的責(zé)任和使命。這里將治理性指標(biāo)限定在政府行政治理和經(jīng)濟治理的領(lǐng)域，而對于社會治理、文化治理、生態(tài)治理的治理指標(biāo)則納入“五位一體”等基礎(chǔ)指標(biāo)統(tǒng)一考量。

第一，財政體制治理指標(biāo)。科學(xué)的財政體制的治理要求發(fā)揮財政職能，推進全面改革，核心是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、提供基本公共服務(wù)，在發(fā)揮好自身職能的前提下，支持和強化國家治理的全局。

第二，行政治理指標(biāo)。根據(jù)政府行政治理現(xiàn)代化發(fā)展的要求，財稅體制應(yīng)著力在以下指標(biāo)上進行分析和考量：一是優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督的體制結(jié)構(gòu);二是落實行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度;三是實行政府權(quán)責(zé)清單制度;四是落實簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù);五是形成協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系;六是完善公共服務(wù)體系，提升基本公共服務(wù)均等化、可及性，并能夠?qū)崿F(xiàn)托底功能;七是依法規(guī)范運用和提升互聯(lián)網(wǎng)的使用，推進數(shù)字政府建設(shè)，應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段等。

第三，經(jīng)濟治理指標(biāo)。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體系和更好地發(fā)揮政府作用的基本要求，財稅體制應(yīng)有效促進和滿足以下現(xiàn)代化管理的要求：一是做強做優(yōu)做大國有資本，推進混合所有制改革;二是健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度，降低中小企業(yè)負(fù)擔(dān);三是各種所有制主體依法平等使用資源要素;四是大力支持農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展;五是重視發(fā)揮第三次分配的作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè);六是優(yōu)化經(jīng)濟治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提升信息化的水平和能力;七是健全推動發(fā)展先進制造業(yè)、鞏固和提升基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)和應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新、振興實體經(jīng)濟的體制機制;八是完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、提升農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、提升農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)民技能、保障糧食安全的制度改革;九是構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，堅持主體功能區(qū)的規(guī)劃要求，構(gòu)建以比較優(yōu)勢為基礎(chǔ)的競爭環(huán)境，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局;十是加大基礎(chǔ)研究投入，支持公共性技術(shù)研究，促進應(yīng)用型技術(shù)研究，進一步健全鼓勵基礎(chǔ)研究、原始創(chuàng)新的體制機制;十一是完善補貼機制，支持以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系的完善與發(fā)展;十二是促進內(nèi)外資企業(yè)公平競爭;十三是推動建立國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。

4.業(yè)務(wù)性指標(biāo)（衡量治理行為現(xiàn)代化）

根據(jù)新的財稅體制改革總體方案，并按照國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，財稅體制的業(yè)務(wù)性指標(biāo)選取包括以下三個方面：

第一，現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)與發(fā)展指標(biāo)。從制度目標(biāo)來看，黨的十九屆四中全會在十八屆三中全會“全面規(guī)范、公開透明”的目標(biāo)基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展為“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力”，從而將執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行效果納入現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)體系中，推動財稅體制現(xiàn)代化由制度層面進入治理執(zhí)行層面。

根據(jù)現(xiàn)代財政制度的建設(shè)要求，治理執(zhí)行層面的指標(biāo)要求主要包括：一是預(yù)算工作由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，重點看政策效果，而不是強求預(yù)算的年度平衡;二是建立預(yù)算綜合平衡機制，從年度平衡管理轉(zhuǎn)向跨年度預(yù)算平衡管理，綜合考慮政府的收入和資產(chǎn)管理，在增強年度預(yù)算靈活性的情況下，實現(xiàn)中長期預(yù)算的平衡管理;三是清理規(guī)范財政支出結(jié)構(gòu)固化的現(xiàn)象，特別是當(dāng)前表現(xiàn)突出的重點領(lǐng)域支出與經(jīng)濟增長和財政收支增幅的掛鉤問題，但應(yīng)按要求增加一般轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)民工市民化的掛鉤安排;四是推進政府會計制度改革，將現(xiàn)收現(xiàn)付制的原則改為權(quán)責(zé)發(fā)生制，并以此作為核算基礎(chǔ)，構(gòu)建政府綜合財務(wù)報告制度;五是建立規(guī)范合理的宏觀分析機制和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，特別是按照中央文件的要求做好政府債務(wù)管理、統(tǒng)計、分析，并完善和落實風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置機制;六是形成一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化機制，更多地調(diào)動地方積極性和補充財力缺口;七是真正以清理和規(guī)范為重心做好專項轉(zhuǎn)移支付項目的管理工作，并加大整合力度，科學(xué)劃分政府與市場的功能邊界，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?，取消中央事?quán)范圍內(nèi)的地方資金配套要求，屬于地方事務(wù)的專項轉(zhuǎn)移支付劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

第二，現(xiàn)代稅收制度的建設(shè)與發(fā)展指標(biāo)。黨的十八屆三中全會將現(xiàn)代稅收制度的建設(shè)目標(biāo)確定為“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，以及“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進公平競爭”。2014年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將現(xiàn)代稅收制度的建設(shè)目標(biāo)確定為“建立健全有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”，將現(xiàn)代稅制的建設(shè)目標(biāo)從制度完善層面拓展到國家治理層面。2019年10月，黨的十九屆四中全會對現(xiàn)代稅收制度提出了“強化稅收調(diào)節(jié)，完善直接稅制并逐步提高其比重”，以及“健全以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制”，將現(xiàn)代稅制從籌集財政收入進一步拓展到資源配置調(diào)節(jié)，現(xiàn)代稅制的國家治理作用進一步凸顯。

根據(jù)現(xiàn)代稅收制度的建設(shè)目標(biāo)和要求，在治理執(zhí)行層面的指標(biāo)要求包括：一是繼續(xù)推進增值稅改革，降低企業(yè)的生產(chǎn)性稅負(fù)，擴大進項抵扣范圍，按照“兩檔”稅率的目標(biāo)優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu);二是按照征管的難易程度和涉及的產(chǎn)業(yè)面，有序調(diào)整消費稅，擴大征收范圍，將高耗能、高污染的產(chǎn)品和部分高檔消費品納入征收范圍，調(diào)整征收環(huán)節(jié)，原則上在流通環(huán)節(jié)征收，優(yōu)化稅率水平和結(jié)構(gòu)，適當(dāng)平衡改革前后的商品稅負(fù);三是繼續(xù)完善個人所得稅制度，探索以家庭為單位的個人所得稅征管辦法，完善稅率級次與級距，增加稅收的完整性，建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度;四是按照財產(chǎn)稅的理念，加快房地產(chǎn)稅立法工作，并將房地產(chǎn)稅作為地方稅體系的主體稅種有效落地;五是進一步推進資源稅改革，在完善從價征收的基礎(chǔ)上，將資源稅的性質(zhì)從資源使用稅擴大到資源占有（用）稅，更好地保護自然生態(tài)空間;六是在完成污水處理費改稅的基礎(chǔ)上，進一步推動環(huán)境保護稅改革，探索設(shè)立碳排放、固定污染物處置與再利用的相關(guān)稅收制度;七是規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，原則上稅收優(yōu)惠政策只按產(chǎn)業(yè)和企業(yè)規(guī)模分類實施，除特殊園區(qū)外，不在區(qū)域之間形成差異，具體的稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門的稅收法律法規(guī)規(guī)定，非經(jīng)授權(quán)，各級政府及財政部門無權(quán)調(diào)整;八是完善國地稅征管體制。

第三，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度建設(shè)與發(fā)展指標(biāo)。黨的十八屆三中全會從事權(quán)劃分的制度建設(shè)角度提出了明確的目標(biāo)要求，即“加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的作為中央事權(quán)”，而將“部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護作為中央和地方共同事權(quán)”，將“區(qū)域性服務(wù)作為地方事權(quán)”。黨的十九屆四中全會在此基礎(chǔ)上將事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)進一步擴大到中央和地方財政關(guān)系，明確“優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”是制度建設(shè)的總體目標(biāo)，從而“形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)的制度”，并將中央和地方的事權(quán)劃分原則進一步調(diào)整為“適當(dāng)加強中央在知識產(chǎn)權(quán)保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面事權(quán)”，“減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”。

根據(jù)上述制度原則，在治理層面的指標(biāo)包括：一是支出責(zé)任是確定的，但是事權(quán)是可以委托實施的，也即根據(jù)具體的事權(quán)執(zhí)行情況，中央可將部分事權(quán)委托給地方行使，但支出責(zé)任仍在中央，相關(guān)支出的規(guī)模和進度由中央保障;二是對于跨區(qū)域且具有顯著外部性或是水平不統(tǒng)一而會產(chǎn)生地區(qū)間較大影響的公共服務(wù)，中央應(yīng)承擔(dān)跨區(qū)域平衡的事權(quán)，其支出責(zé)任則通過轉(zhuǎn)移支付的方式交由地方支配;三是保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，既保障中央的宏觀調(diào)控能力，又有效調(diào)動地方政府的積極性，在完善地方稅體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合稅制改革，優(yōu)化規(guī)范中央和地方稅收收入劃分。

三、財稅體制改革的進展及其評價

當(dāng)前，我國財稅體制改革的“四梁八柱”已構(gòu)建完成，在相關(guān)的機制、模式、方法和手段上形成了突破、創(chuàng)新和進展。這里根據(jù)上述指標(biāo)體系的內(nèi)容，對當(dāng)前財稅體制改革的總體要求和基本進展進行較為全面、系統(tǒng)、規(guī)范和相對科學(xué)的評價，從而更加系統(tǒng)地分析和了解改革的作用和效果。此外，為了使指標(biāo)體系的分析和財稅體制改革與發(fā)展的現(xiàn)代化水平更好地契合，這里將上述指標(biāo)體系的針對性分析倒置，即先分析業(yè)務(wù)性指標(biāo)，再分析治理性指標(biāo)，然后是制度性指標(biāo)和基礎(chǔ)性指標(biāo)的分析評價。

（一）財稅體制改革進展與業(yè)務(wù)性指標(biāo)評價

為使分析過程相對簡化和分析結(jié)果直接、簡潔，本文采用表格的方式對業(yè)務(wù)性指標(biāo)進行歸納匯總，并針對性地開展財稅體制改革與發(fā)展的進度分析，按照相關(guān)進度，給出評價結(jié)論。為保證評價結(jié)論的客觀有效，我們采取的方法是先列出相關(guān)的改革文件和制度法規(guī)作為評價基礎(chǔ)，再由中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院和中國財政科學(xué)研究院的相關(guān)專家對運行情況和實踐效果作主觀評價，以此為基礎(chǔ)，取算術(shù)均值作為評價賦值。

從業(yè)務(wù)性指標(biāo)的評價來看，在具體評價標(biāo)準(zhǔn)的確定上，主要重結(jié)果、看實效，而不是簡單的形式上的匹配度。由表1可見，我國財稅體制改革的業(yè)務(wù)性現(xiàn)代化指標(biāo)總體處于中等進展程度，絕大多數(shù)指標(biāo)的得分都在3分左右，總分值為82分，規(guī)劃總分值為145分，得分比率為56.6%。在總結(jié)問題與不足時，我們將重點分析2分及以下的指標(biāo)內(nèi)容。

（二）財稅體制改革進展與治理性指標(biāo)評價

治理性指標(biāo)評價與業(yè)務(wù)性指標(biāo)評價的重點相同，都關(guān)注實際執(zhí)行的效果，但治理性指標(biāo)更看重綜合性、協(xié)同性的效果，而業(yè)務(wù)性指標(biāo)更看重單一業(yè)務(wù)的執(zhí)行效果。

由表2（下頁）可見，我國財稅體制改革的治理性現(xiàn)代化指標(biāo)總體處于中等進展程度，絕大多數(shù)指標(biāo)的得分都在3分左右，總分值為78分，規(guī)劃總分值為120分，得分比率為65%。在總結(jié)問題與不足時，我們將重點分析2分及以下的指標(biāo)內(nèi)容。

（三）財稅體制改革進展與制度性指標(biāo)評價

制度性指標(biāo)評價與業(yè)務(wù)性指標(biāo)、治理性指標(biāo)評價的重點并不一致，業(yè)務(wù)性指標(biāo)和治理性指標(biāo)都直接關(guān)注實際執(zhí)行的效果，而制度性指標(biāo)則更強調(diào)相關(guān)的制度是否建立、層次結(jié)構(gòu)是否合理、制度間的關(guān)系是否協(xié)調(diào)。

由表3可見，我國財稅體制改革的制度性現(xiàn)代化指標(biāo)強調(diào)以制度制定和體系結(jié)構(gòu)作為評價標(biāo)準(zhǔn)，總體處于較快、較好的進展程度，絕大多數(shù)指標(biāo)的得分都在4分左右，總分值為87分，規(guī)劃總分值為115分，得分比率為75.7%。從目前來看，制度建設(shè)的推進進度總體好于政策的實施情況，接下來要重點防范以制度來實施制度、以文件來落實文件的形式主義問題，將已經(jīng)出臺的制度成體系、有策略、高效率地實施好。

（四）財稅體制改革進展與基礎(chǔ)性指標(biāo)評價

基礎(chǔ)性指標(biāo)評價與治理性指標(biāo)評價的重點相同，都關(guān)注制度的制定、完善和匹配情況，但基礎(chǔ)性指標(biāo)更看重基本面和總體性的效果，強調(diào)制度的科學(xué)性和可持續(xù)性。

由表4可見，我國財稅體制改革的基礎(chǔ)性現(xiàn)代化指標(biāo)強調(diào)以制度體系和系統(tǒng)運行作為評價標(biāo)準(zhǔn)，總體進展程度良好，相關(guān)評價指標(biāo)只是因改革的時間限制而導(dǎo)致進度標(biāo)準(zhǔn)受限，所以得分在4分。本處得分總分值為12分，規(guī)劃總分值為15分，得分比率為80%。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的目標(biāo)站位和職能定位相對較好。

四、當(dāng)前財稅體制與全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的主要差距

根據(jù)上述分析，對表1至表4中得分不足2分的指標(biāo)項進行歸納總結(jié)（即低于中等進度的項目和領(lǐng)域），并在一般規(guī)律的基礎(chǔ)上適當(dāng)歸并拓展，形成以下六個主要差距點：

第一，在財稅體制改革中，將中央與地方政府間收入劃分的重點從稅種劃分轉(zhuǎn)為收入共享的比例劃分，與全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)不符。上述安排雖然在短期內(nèi)緩解了地方財力缺口，降低了改革的難度，有助于形成更加合理的中央、地方財力劃分比例，但對于改革的中長期目標(biāo)的有序落實，以及稅收制度調(diào)節(jié)作用的有效發(fā)揮難以產(chǎn)生可持續(xù)的影響。僅用共享比例的調(diào)整來解決中央、地方的收入劃分問題，既缺乏財政體制的內(nèi)在穩(wěn)定性，又缺乏理論上的權(quán)威性和規(guī)范性，且難以提升地方積極性，最終不得不以頻繁的共享比例調(diào)整和更加復(fù)雜的比例結(jié)構(gòu)劃分來平衡中央、地方收入劃分關(guān)系。

第二，稅收制度和政策的調(diào)節(jié)作用與全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)要求相差較大。目前，這一不足主要表現(xiàn)在三個方面：一是對存量財富的再分配作用不足。直接稅改革的滯后，特別是房地產(chǎn)稅立法工作的滯后，導(dǎo)致財富配置效應(yīng)的失衡，形成了較大的房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險。二是資源配置中的政策作用效果不好，存在明顯扭曲市場資源配置作用的情況。如稅收優(yōu)惠政策的清理工作未能有效展開，各地有拼補貼、拼優(yōu)惠的情況。三是稅制改革明顯受到既得利益群體的影響。一般而言，存量利益越大，再調(diào)整領(lǐng)域難度就越大，稅制改革的進度就越滯后，如房地產(chǎn)稅、消費稅（如流通環(huán)節(jié)的存量利益問題）和更廣領(lǐng)域的環(huán)境保護稅（如碳稅推進中的產(chǎn)能和用能地區(qū)的收入分配問題）等。

第三，預(yù)算制度改革較難觸及存量利益部分，導(dǎo)致目前的預(yù)算赤字實現(xiàn)周期性的再平衡較為困難，難以滿足現(xiàn)代財政制度和治理現(xiàn)代化的要求。在黨的十八屆三中全會確定政府預(yù)算管理改革“由平衡和赤字向支出和政策拓展”以及2015年《預(yù)算法》修訂之后，地方政府債券發(fā)行規(guī)模不斷擴大，在建和新建項目的數(shù)量不斷增加，地方政府年度債務(wù)增速明顯超過GDP增速。財政收支差額轉(zhuǎn)向收斂，財政預(yù)算實現(xiàn)周期性再平衡的目標(biāo)難以實現(xiàn)。再如，在專項轉(zhuǎn)移支付的清理、規(guī)范和整合中，工作的重點是整合，而不是清理、規(guī)范，專項轉(zhuǎn)移支付的種類減少，并沒有同步帶來專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模下降，這樣，增加中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付就變成了財政支出的硬增加，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整提升資金效率、控制規(guī)模增長較難落地。此外，由于缺少預(yù)算的再平衡機制，不斷暴露的赤字壓力和債務(wù)風(fēng)險，導(dǎo)致面向社會披露政府的債務(wù)規(guī)模和償還能力變得困難，甚至部分地區(qū)將該部分預(yù)算和數(shù)據(jù)報表（報告）作為政府秘密進行管理。

第四，支出責(zé)任與政府財權(quán)財力的關(guān)系未能理清，中央和地方間財政關(guān)系與全面實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)相關(guān)要求存在差距。財權(quán)財力表明資源歸誰所有，是資源配置的經(jīng)濟問題;而支出責(zé)任則強調(diào)支出由誰負(fù)責(zé)，是財稅體制的管理問題。這樣，同樣作為管理問題的事權(quán)劃分，與財權(quán)財力的資源配置是不直接相關(guān)的獨立命題，但與支出責(zé)任則是高度關(guān)聯(lián)的管理主題。從實踐來看，我們不能因為某一區(qū)域的資源配置好（財權(quán)財力多）就減少中央的支出責(zé)任，資源配置差就增加中央的支出責(zé)任，而應(yīng)依法確定支出責(zé)任和事權(quán)關(guān)系，在這個問題上事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)與財權(quán)財力的劃分不構(gòu)成直接的聯(lián)系。進一步來看，還應(yīng)區(qū)分事權(quán)劃分和事權(quán)執(zhí)行的關(guān)系，事權(quán)執(zhí)行和支出責(zé)任之間具有相互獨立的特點，事權(quán)履行主體的變化不影響支出責(zé)任的劃分，在穩(wěn)定事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過委托事權(quán)和授權(quán)等手段，形成中央和地方間靈活的事權(quán)執(zhí)行方式。

第五，財政的治理思維仍然是從財政資金安全和效益的角度考慮和著手，而不是從維護社會公共利益、保障社會公平正義、增強社會綜合服務(wù)能力、提升現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的權(quán)威性的角度來實施財政治理。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，也即，財稅體制改革的基本立足點和目標(biāo)不是財政部門的業(yè)務(wù)，而是要發(fā)揮基礎(chǔ)職能、形成全面效果，既支持總體改革的有序推進，又維護各方合法利益的穩(wěn)定平衡。但在實踐中，財政部門往往立足于財政業(yè)務(wù)的本位，來應(yīng)對和處理相關(guān)國家治理事務(wù)。如在行政執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究制度中，如果相關(guān)政府部門或是行政管理人員違法違規(guī)行使權(quán)力，并給市場主體帶來損失，在糾錯時，依然偏重于對個人責(zé)任的追究，這樣雖能起到懲戒作用，但違規(guī)執(zhí)法行為給市場主體造成的經(jīng)濟損失往往難以獲得補償。再如，在經(jīng)濟治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)中，財政治理仍缺乏主動服務(wù)能力和整體意識，“數(shù)據(jù)孤島”依舊大量存在，主動服務(wù)能力和意識總體不足。

第六，政府財政在市場中的角色和地位總是立足于穩(wěn)定和膨脹（即“只增不減”），而缺少資金配置調(diào)整的彈性機制，在調(diào)節(jié)能力上形成了與全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的差距。對于財政政策的投入，要么積極維護存量保穩(wěn)定，要么立足于擴大政府干預(yù)能力，加大政府財政投入和強化政策效果，而缺少有效的規(guī)模收縮和結(jié)構(gòu)調(diào)整能力。如在“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”中，一方面，“一事一議”等機制和措施占用了大量的財政資源;另一方面，集體經(jīng)濟又缺乏相應(yīng)的積累和基礎(chǔ)投資能力，導(dǎo)致財政資金使用效益下降。此外，在支持國家“糧食安全”的戰(zhàn)略上，財政政策將產(chǎn)能的不斷擴大、產(chǎn)量的不斷增加作為目標(biāo)，而不是立足于質(zhì)量的提高、結(jié)構(gòu)的改善。為此，應(yīng)通過財稅體制改革減少市場無效供給，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加市場有效需求。

五、“十四五”時期深化財稅體制改革的建議

“十四五”時期，財稅體制改革應(yīng)從規(guī)范資源配置、完善制度體系、提升現(xiàn)代治理能力、優(yōu)化體制機制、協(xié)調(diào)長短期發(fā)展等方面著力。

第一，以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)為抓手，科學(xué)有序規(guī)范資源配置。原則上，政府財政資金不在競爭性的領(lǐng)域針對具體的企業(yè)提供不合理的生產(chǎn)性補貼和價格補貼，相關(guān)的不可訴補貼也要規(guī)定使用范圍和退出期限;政府財政資金在使用程序的安排上，不應(yīng)扭曲市場或給市場機制帶來不合理的引導(dǎo)（如政府資金不直接投資給項目，而是投給融資平臺公司，再由平臺公司投資項目等）;政府財政資金的分配和具體配置安排，必須以市場機制為基礎(chǔ)開展，政府可以提標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、模式和方法，但不應(yīng)干預(yù)市場以此為前提配置的相關(guān)結(jié)果。

第二，合理運用“看得見的手”，既補好市場短板，又不擠出市場。尤其要做好專項債的管理與改革，控制專項債的規(guī)模，推動專項債規(guī)模由增轉(zhuǎn)減，確立市場檢驗標(biāo)準(zhǔn)和追責(zé)方法。由于專項債的實質(zhì)是政府利用自己良好的信用，代具體投資項目開展融資，并從有收益且能開展市場化運營的項目中產(chǎn)生收益，支持政府償還專項債務(wù)本金和利息的活動，因此，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，能進行市場化運營且具有良好收益回報的項目才可以使用專項債資金。但是，如果某類項目市場收益狀況良好，且適合市場主體直接投資運營，則應(yīng)交給市場自行組織投資、運營;如果該項目具有良好的收益，但市場主體單方面投資存在困難，則可以考慮專項債支持或是開展PPP業(yè)務(wù);如果不具有市場化運營的收益水平，則應(yīng)考慮由政府預(yù)算內(nèi)投資和一般債券投資。因此，專項債不易過度、過大規(guī)模地濫用，而應(yīng)根據(jù)市場情況和項目特點，具體選擇最合適的項目予以實施。根據(jù)我國現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施的基本特點和市場投資的情況，建議在“十四五”時期末將專項債的總規(guī)?？s減到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總額的10%左右。

第三，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的切實推進，應(yīng)著力推進政府預(yù)算的跨年度綜合平衡安排。要做好政府赤字管理，建議每年將政府赤字率下調(diào)0.2個百分點，到2025年，將我國政府赤字水平控制在GDP的2%左右。由于2016年及以后我國GDP的核算值由不變價改為現(xiàn)價，這樣事實上降低了政府赤字率，擴大了政府赤字規(guī)模。隨著我國經(jīng)濟形勢的逐步改善，可以考慮保持現(xiàn)有赤字規(guī)模的基本穩(wěn)定，并推動赤字率的有序下行。按照實際GDP增長5.5%、名義GDP增長8%左右計算，在保持現(xiàn)有赤字規(guī)模的情況下，赤字率水平可以逐年下調(diào)0.2個百分點左右。這樣，到“十四五”時期末，我國的赤字率水平可降至2%左右。

第四，完善直接稅制度并逐步提高其比重，建立地方稅體系。以房地產(chǎn)稅改革為關(guān)鍵抓手，推進并完善我國財產(chǎn)稅制，形成所得稅與財產(chǎn)稅并重的直接稅體系，科學(xué)調(diào)節(jié)收入分配和財產(chǎn)分布，優(yōu)化社會資源配置，鼓勵產(chǎn)出增長和增加值提升。在房地產(chǎn)稅出臺后，其稅基屬于不可移動的財產(chǎn)，應(yīng)作為地方政府稅收收入的主要來源，成為地方政府的主體稅種，彌補“營改增”改革之后地方政府缺乏主體稅種的缺陷，有效完善地方稅體系。在房地產(chǎn)稅制度建立后，應(yīng)在以下方面推進稅制的現(xiàn)代化：一是形成地方政府的主體稅種，有效鞏固和增加地方政府的稅收收入，避免過度采用共享稅的方式來彌補地方財力的不足;二是為流轉(zhuǎn)稅改革創(chuàng)造條件，推進增值稅稅率水平的進一步降低，并支持“三檔并兩檔”改革的有效落地;三是為所得稅改革創(chuàng)造條件，進一步優(yōu)化所得稅的征收對象、稅率水平和征管方法，使所得稅與企業(yè)的生命周期和發(fā)展?fàn)顩r相匹配，與家庭的收入結(jié)構(gòu)和生活水平相匹配，實現(xiàn)稅負(fù)公平。

第五，合理規(guī)范稅負(fù)結(jié)構(gòu)，在保持宏觀稅負(fù)水平基本穩(wěn)定的前提下，著力優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)，以降低流轉(zhuǎn)稅、完善直接稅作為關(guān)鍵抓手，使得創(chuàng)造增加值的生產(chǎn)活動稅負(fù)水平最低，投資增加值創(chuàng)造過程的活動稅負(fù)較低，加大消費支持總需求擴張的活動稅負(fù)適中，而持有財產(chǎn)形成增加值分享（即無合理收益率支撐的資產(chǎn)溢價）活動稅負(fù)最高。減稅清費工作在完成增值稅“三檔并兩檔”改革后，應(yīng)向企業(yè)所得稅的方向拓展。預(yù)期“十四五”初期，增值稅“三檔并兩檔”的改革將完成，增值稅稅率相應(yīng)地調(diào)整到12%和6%兩檔的水平。接下來，應(yīng)根據(jù)企業(yè)研發(fā)投入、技改投入和擴大就業(yè)的情況，安排對企業(yè)所得稅的相關(guān)優(yōu)惠措施，如根據(jù)研發(fā)投入的一定比例稅前計提風(fēng)險準(zhǔn)備金等安排，以促進企業(yè)更好地開展研發(fā)、技改，并促進企業(yè)主動擴大就業(yè)。此外，根據(jù)全球主要經(jīng)濟體特別是周邊國家企業(yè)所得稅的水平來調(diào)整我國企業(yè)所得稅的名義稅率，可考慮將企業(yè)所得稅稅率由25%下調(diào)到22%的水平（日本財務(wù)省2014—2019年將企業(yè)所得稅名義稅率由30%下調(diào)到22.6%）。

第六，推動養(yǎng)老保險體系的改革，健全保險機制和福利機制，強化中央事權(quán)，支持養(yǎng)老保險中央統(tǒng)籌，并逐步改革居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中福利屬性過于突出的問題。我國養(yǎng)老保險的企業(yè)繳費標(biāo)準(zhǔn)從20%下調(diào)到16%，由于征管不嚴(yán)，標(biāo)準(zhǔn)偏低，地方對養(yǎng)老保險的可持續(xù)性保障難度越來越大，且人口流入地和流出地的養(yǎng)老保險制度穩(wěn)定明顯苦樂不均。根據(jù)黨的十九屆四中全會的部署，養(yǎng)老保險制度的保障和維護應(yīng)屬中央事權(quán)，并且中央財政根據(jù)全國社會保障基金理事會管理的養(yǎng)老保險基金（準(zhǔn)備金）、現(xiàn)行繳費水平、一般公共預(yù)算（含基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算轉(zhuǎn)入）調(diào)入社保預(yù)算的資金情況綜合確立更加優(yōu)惠的繳費費率，并在保障養(yǎng)老體系可持續(xù)、財政負(fù)擔(dān)能力可持續(xù)、職工利益得到切實維護的情況下，將其事權(quán)和支出責(zé)任上收到中央。此外，我國居民養(yǎng)老和醫(yī)療保險體系總體是按照社會福利模式組建的，在保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的情況下，應(yīng)有序調(diào)整政府保障的標(biāo)準(zhǔn)和居民繳費的標(biāo)準(zhǔn)，逐步提升居民繳費的占比。

第七，用好用足財政存量資金，既要提高使用效率，又要優(yōu)化配置結(jié)構(gòu)，避免資金結(jié)構(gòu)固化、項目固化、部門固化。尤其是要不斷加強和完善全面預(yù)算績效管理的體制機制，推進財政政策在宏觀調(diào)控中“提效”“增效”目標(biāo)的真正實現(xiàn)。從部門權(quán)力的角度出發(fā)，財政部的政策半徑是資金的配置和資金的使用管理，但在宏觀調(diào)控的要求上，“提效”“增效”的要求不應(yīng)局限于資金的配置效率和使用效率上，而應(yīng)涵蓋資金的產(chǎn)出效率。這種宏觀調(diào)控的政策要求和部門權(quán)力的政策半徑上的差異，可主要依靠全面實施預(yù)算績效管理來平衡。■

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