胡杰成 銀溫泉

摘 ? 要：現(xiàn)階段，我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)治理存在社區(qū)服務(wù)缺口大、人居環(huán)境亟待改善、融合發(fā)展挑戰(zhàn)巨大等問(wèn)題，其根源在于社區(qū)治理主體體系、運(yùn)行機(jī)制、保障要素不健全?！笆奈濉睍r(shí)期城鎮(zhèn)社區(qū)治理面臨人口老齡化加深、生產(chǎn)生活方式“社區(qū)化”等新形勢(shì)新挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)圍繞建設(shè)新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)，推動(dòng)社區(qū)切實(shí)成為國(guó)家和社會(huì)治理的基層單元，構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制。要圍繞社區(qū)治理現(xiàn)代化，著力完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理基本制度框架，打造城鎮(zhèn)社區(qū)分類治理新格局，擴(kuò)大和優(yōu)化社區(qū)服務(wù)供給，加強(qiáng)社區(qū)治理能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)社區(qū)治理;社區(qū)治理能力;社區(qū)服務(wù)供給

中圖分類號(hào)：C916 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2020）07-0055-12

基金項(xiàng)目：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院2019年度重點(diǎn)課題“‘十四五時(shí)期完善社區(qū)治理體制研究”。

作者簡(jiǎn)介：胡杰成，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所社會(huì)調(diào)查研究室主任、副研究員;銀溫泉，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所所長(zhǎng)、研究員。李紅娟、李曉琳、趙春飛、趙雷、張文明、劉凡熙、王皓田、石穎、蔣同明對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)。

社區(qū)是國(guó)家和社會(huì)治理的基層單元，是人民生活的共同家園。完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制，提高城鎮(zhèn)社區(qū)治理水平，共建新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)，對(duì)于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家具有重要意義。

一、社區(qū)治理的內(nèi)涵界定及其與國(guó)家治理體系的關(guān)聯(lián)

改革開放以來(lái)，我國(guó)基層管理體制發(fā)生了較大變化，從城市單位制和農(nóng)村人民公社制轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)社區(qū)制[1]。新時(shí)代完善社區(qū)治理體制是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的必然要求。

（一）社區(qū)治理的內(nèi)涵界定

社區(qū)既是空間區(qū)域邊界的地域共同體，又是以一定認(rèn)同、信任為特征的微觀社會(huì)共同體。在操作層面，我國(guó)一般以居民委員會(huì)的轄區(qū)范圍作為一個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)。對(duì)社區(qū)概念的應(yīng)用也存在一些情景差別。例如，社區(qū)服務(wù)中心一般是以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單位建立，服務(wù)下轄的多個(gè)社區(qū)，在每個(gè)社區(qū)設(shè)有一個(gè)社區(qū)服務(wù)站;有些方面的社區(qū)管理通常以小區(qū)為單位進(jìn)行操作，如物業(yè)管理等。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其中的“治理”概念并不等于西方理論中作為最小國(guó)家的治理、作為新公共管理的治理等[2]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，就是要“為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”;推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，就是要增強(qiáng)“制度執(zhí)行能力”[3]。當(dāng)然，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有必要合理吸收西方治理理論中的多元參與、公開透明、發(fā)展社會(huì)組織等思想。

社區(qū)治理可以理解成治理理念在社區(qū)層面的應(yīng)用，其內(nèi)涵是，在一定的法制規(guī)范前提下，由社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、轄區(qū)單位以及居民等多元主體共同參與，整合資源、民主協(xié)商、互利合作，共同管理社區(qū)各類公共事務(wù)，在社區(qū)層面優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、激發(fā)活力和創(chuàng)造力、滿足居民美好生活需要的過(guò)程。社區(qū)治理大體包括五方面的內(nèi)容。

一是社區(qū)治理核心問(wèn)題：在社區(qū)層面處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系。在社區(qū)層面要處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)力量在社區(qū)治理中的積極作用，促進(jìn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng);要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在社區(qū)資源配置和直接經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，在公共服務(wù)領(lǐng)域要更好發(fā)揮政府再分配職能;要處理好市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)組織、群眾性自治組織在維護(hù)市場(chǎng)秩序和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益方面的作用。

二是社區(qū)治理體制：由社區(qū)治理的參與主體及其職能劃分、運(yùn)行機(jī)制、保障要素等構(gòu)成的有機(jī)體系。在參與主體方面，包括基層黨組織、基層政府、社區(qū)居民、基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、駐區(qū)單位等。在運(yùn)行機(jī)制方面，包括社區(qū)民主選舉機(jī)制、民主議事決策機(jī)制、民主管理機(jī)制、行政性工作準(zhǔn)入機(jī)制、矛盾預(yù)防化解機(jī)制、社區(qū)服務(wù)參與機(jī)制等。各項(xiàng)機(jī)制應(yīng)功能清晰、流程科學(xué)、運(yùn)作順暢，通過(guò)復(fù)合協(xié)同，共同處理好社區(qū)公共事務(wù)。在保障要素方面，包括人才、資金、場(chǎng)地、設(shè)施、土地、信息等要素。只有加強(qiáng)要素供給、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提高配置效率，才能保障社區(qū)有效治理。

三是社區(qū)治理能力：發(fā)揮社區(qū)治理各項(xiàng)體制機(jī)制的作用，管理社區(qū)各類公共事務(wù)的能力。社區(qū)治理體制與社區(qū)治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，兩者相輔相成。有了好的社區(qū)治理體制，才能提高社區(qū)治理能力;只有提高社區(qū)治理能力，才能充分發(fā)揮社區(qū)治理體制的效能。社區(qū)治理能力涉及對(duì)社區(qū)各類公共事務(wù)的治理過(guò)程，主要包括社區(qū)居民參與能力、社區(qū)服務(wù)供給能力、社區(qū)文化引領(lǐng)能力、社區(qū)依法辦事能力、社區(qū)矛盾治理能力等。

四是社區(qū)治理目標(biāo)：城鄉(xiāng)社區(qū)的善治。國(guó)家治理的理想狀態(tài)是善治。善治是公共利益最大化的過(guò)程，其本質(zhì)特征是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)[4]。具體到社區(qū)治理，其目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)社區(qū)良序善治，并以此鞏固國(guó)家治理的社區(qū)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)社區(qū)良序善治的基本前提是完善社區(qū)治理體制。

五是社區(qū)治理路徑：社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前，面對(duì)公共服務(wù)供給不足、矛盾糾紛頻發(fā)等焦點(diǎn)問(wèn)題，我國(guó)亟須大力推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)社區(qū)治理制度創(chuàng)新，打造共建共治共享的社區(qū)治理基本格局，提升社區(qū)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

（二）社區(qū)治理在國(guó)家治理體系中的地位和作用

社區(qū)是國(guó)家和社會(huì)治理的基層單元，社區(qū)治理關(guān)系著國(guó)家善治的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)國(guó)家和社會(huì)治理的制度設(shè)置中，社區(qū)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)屬于最基層的治理層級(jí)和單元。

社區(qū)是人民生活的共同家園，社區(qū)治理關(guān)系著人民福祉的增進(jìn)。社區(qū)不僅是滿足居民生活性服務(wù)需求的主要場(chǎng)域和國(guó)家基本公共服務(wù)的重要落實(shí)平臺(tái)，而且是居民認(rèn)同感、歸屬感、安全感的重要載體[5]。社區(qū)民主是人民民主的重要體現(xiàn)和形式，社區(qū)環(huán)境是人居環(huán)境的直接構(gòu)成。

社區(qū)是我們黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的重要基石，社區(qū)治理關(guān)系著黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的鞏固?；鶎由鐓^(qū)黨組織是黨的基層組織的重要組成，是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、傾聽群眾訴求、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革開放的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

“十四五”時(shí)期是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量推進(jìn)的時(shí)期，完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制、發(fā)展社區(qū)服務(wù)、釋放社區(qū)需求潛力、創(chuàng)造高品質(zhì)城鎮(zhèn)社區(qū)生活，是保障和改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需、打造強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、更好滿足人民美好生活需要的重要抓手。完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制事關(guān)打通政府管理體制改革、落實(shí)黨和國(guó)家大政方針的“最后一公里”，事關(guān)有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)大局和諧穩(wěn)定。

二、城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制機(jī)制存在的突出短板和不足

高效的治理體制機(jī)制是優(yōu)化社區(qū)資源配置、協(xié)調(diào)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、激發(fā)社區(qū)活力和創(chuàng)造力、滿足居民美好生活需要的制度基礎(chǔ)和保證。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制改革取得明顯進(jìn)展。2017年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》發(fā)布。黨的十九大報(bào)告提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)”，對(duì)新時(shí)代完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。另外，在社區(qū)治理黨建引領(lǐng)、社區(qū)減負(fù)增效、強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)、推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主、培育發(fā)展社會(huì)組織等方面推行了一系列改革。也應(yīng)看到，城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制機(jī)制仍然存在一些突出短板和不足，制約了一些焦點(diǎn)治理問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)和解決。

（一）社區(qū)治理主體體系方面的短板和不足

一是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理有待加強(qiáng)和優(yōu)化。雖然各地黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的格局已初步形成，但工作推進(jìn)中仍然存在不平衡不充分問(wèn)題。有的地方基層黨組織軟弱渙散，領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不充分;有的地方基層黨建理念和方式陳舊;有的體制機(jī)制不適應(yīng)地方治理和發(fā)展需要，街道社區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱，共建共治未形成常態(tài);一些地方基層黨組織工作行政化、內(nèi)卷化、務(wù)虛化傾向嚴(yán)重，并未找到一條真正融入、發(fā)力、引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理的有效路徑。

二是基層政府治理與社區(qū)自治的職責(zé)分工有待規(guī)范化。盡管各級(jí)政府圍繞社區(qū)減負(fù)增效做了大量工作，甚至建立起了社區(qū)工作事項(xiàng)清單、社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度等機(jī)制，但社區(qū)減負(fù)工作遠(yuǎn)未到位，社區(qū)行政事務(wù)多、檢查評(píng)比多、會(huì)議臺(tái)賬多、不合理證明多等問(wèn)題仍較突出，社區(qū)干部依然負(fù)擔(dān)沉重。其根源在于目前各地改革創(chuàng)新缺乏規(guī)范化、法制化、穩(wěn)定化，國(guó)家層面對(duì)各地具體探索缺乏統(tǒng)一規(guī)范，在法律層面對(duì)社區(qū)依法自治事項(xiàng)、依法協(xié)助政府事項(xiàng)、政府可購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)等缺乏明確細(xì)致的規(guī)定。

三是業(yè)主組織的治理功能急需加強(qiáng)法律保障。隨著城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，商品房小區(qū)大量出現(xiàn)，業(yè)主委員會(huì)日益成為城鎮(zhèn)基層治理的重要主體。然而，在我國(guó)，業(yè)主委員會(huì)目前仍然缺乏法人主體資格，也缺乏專門的法律法規(guī)加以規(guī)范。現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)商品房小區(qū)面臨業(yè)主委員會(huì)缺位，業(yè)主委員會(huì)成立難、運(yùn)作難、換屆難、監(jiān)管難等成為普遍問(wèn)題，影響了業(yè)主權(quán)益的有效維護(hù)[6]。

（二）社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制方面的短板和不足

一是基層部門與街道社區(qū)條塊協(xié)同機(jī)制不健全。在基層治理問(wèn)題日益復(fù)雜化的背景下，街道社區(qū)“看得見、管不著”與政府職能部門“管得著、看不見”的矛盾凸顯，條塊協(xié)同機(jī)制亟待健全。不少地方存在靠基層抓基層、以街道社區(qū)抓街道社區(qū)的情況，行業(yè)部門的參與度不夠，條塊協(xié)同不到位。在網(wǎng)格化管理中，許多訴求和問(wèn)題上報(bào)到街道或區(qū)級(jí)指揮中心后，因?yàn)槭聶?quán)問(wèn)題無(wú)法及時(shí)處置，而指揮中心又無(wú)法聯(lián)動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門，導(dǎo)致事件流轉(zhuǎn)不暢通、群眾不滿意。

二是基層政府部門之間協(xié)同治理不到位。在信息化建設(shè)方面，諸多專業(yè)部門都將自身信息平臺(tái)往社區(qū)延伸，各部門“相互分割、各自為政”問(wèn)題嚴(yán)重，“信息孤島、數(shù)據(jù)打架”現(xiàn)象常有發(fā)生，難以充分發(fā)揮信息平臺(tái)的作用。即便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也會(huì)因?yàn)槭聶?quán)難以界定、部門難以聯(lián)動(dòng)，難以快速響應(yīng)。此外，每個(gè)部門自設(shè)一套信息系統(tǒng)，加重了基層工作者的負(fù)擔(dān)，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。在網(wǎng)格化管理方面，綜治、民政、城管等多個(gè)條線都推行網(wǎng)格，各種網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)不一、網(wǎng)格力量分散、平臺(tái)軟件多，既造成了資源浪費(fèi)，又降低了治理效率。

三是社區(qū)參與的激勵(lì)和約束機(jī)制較為薄弱。社區(qū)治理中居民參與度較低，駐社區(qū)單位、其他社會(huì)力量和市場(chǎng)主體參與社區(qū)服務(wù)管理的積極性也未充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。其根源在于目前社區(qū)參與的激勵(lì)和約束機(jī)制建設(shè)不夠。

四是社區(qū)服務(wù)供需對(duì)接機(jī)制尚未有效建立。其一，社區(qū)服務(wù)供給的多元主體權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰。社區(qū)服務(wù)的屬性和范圍尚未理清，導(dǎo)致政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間，以及市、區(qū)縣、街道、社區(qū)等不同層級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，從而出現(xiàn)了供給空白或混亂。其二，需求導(dǎo)向的社區(qū)服務(wù)供給理念和機(jī)制還未建立。在目前社區(qū)治理體制下，居民所能獲得的服務(wù)多為被動(dòng)接受，而非主動(dòng)提出需求。這導(dǎo)致多樣化、多層次的服務(wù)需求難以得到滿足，供給與實(shí)際需求矛盾突出。其三，社會(huì)化、市場(chǎng)化手段應(yīng)用不足。在目前的社區(qū)服務(wù)供給模式中，從辦到管均由政府包攬和運(yùn)作的模式依然居于主導(dǎo)，社會(huì)資源、市場(chǎng)力量參與社區(qū)服務(wù)供給不足，導(dǎo)致服務(wù)供給的效率不高。

五是公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制短板明顯。在疫情綜合應(yīng)對(duì)中，社區(qū)應(yīng)急管理能力欠缺較大，大多缺少重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理預(yù)案，即使個(gè)別社區(qū)有應(yīng)急管理文本，也存在針對(duì)性不夠、可操作性差、缺乏實(shí)操演練等問(wèn)題。社區(qū)應(yīng)急物資儲(chǔ)備短板突出，大多缺乏醫(yī)用口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等應(yīng)急儲(chǔ)備。另外，社區(qū)與大型醫(yī)院、生活必需品保障機(jī)構(gòu)、上級(jí)政府部門等之間的協(xié)調(diào)配合、共同應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全。

（三）社區(qū)治理保障要素方面的短板和不足

一是社區(qū)治理的資金投入機(jī)制不完善。據(jù)中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所課題組對(duì)全國(guó)190個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)的治理現(xiàn)代化水平的評(píng)估，在社區(qū)治理組織體系、社區(qū)治理能力建設(shè)、社區(qū)治理配套設(shè)施、社區(qū)治理保障舉措四個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，得分最低的是社區(qū)治理保障舉措，其二級(jí)構(gòu)成指標(biāo)分別是資金投入力度、社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。這反映了目前社區(qū)治理在資金、人才方面的保障乏力。資金問(wèn)題的根源在于多元化投入機(jī)制不完善，政府對(duì)社區(qū)治理的財(cái)政支持總體不夠，尤其是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政本身較為困難，因而對(duì)基層社區(qū)的支持十分有限。費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制未有效建立，一些地區(qū)的基層政府仍然隨意向社區(qū)下派工作任務(wù)。在社會(huì)資金投入方面，由于相關(guān)支持政策不完善，目前社會(huì)力量參與提供社區(qū)服務(wù)嚴(yán)重不足。社區(qū)自身“造血”能力更是低下。

二是社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)面臨瓶頸制約。一方面，繁重的基層治理任務(wù)對(duì)社區(qū)工作者綜合素質(zhì)、專業(yè)能力的要求越來(lái)越高;另一方面，社區(qū)工作者的薪酬待遇、職業(yè)發(fā)展、晉升空間等仍然受限，社區(qū)工作崗位對(duì)高素質(zhì)人才的吸引力不足。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)骨干人才隊(duì)伍選、育、管、用“成長(zhǎng)鏈”不健全，特別是社區(qū)黨組織書記人難選、人難留問(wèn)題突出。在企業(yè)退休人員社區(qū)化管理服務(wù)方面，退休人員群體大，其健康體檢、檔案管理、資格認(rèn)證、住院探望、活動(dòng)開展等日常工作日益剛性化，但社區(qū)普遍面臨工作人員不足，很難抽出專人負(fù)責(zé)此事，大多是兼職，而且大多在此方面業(yè)務(wù)不夠?qū)I(yè)，由此影響了管理服務(wù)質(zhì)量。

三、“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)社區(qū)治理面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)

（一）全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新城鎮(zhèn)社區(qū)治理提出了更高要求

2020年我國(guó)將全面建成小康社會(huì)，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。在發(fā)展方面，“十四五”時(shí)期我國(guó)將面臨轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力及新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量推進(jìn)的攻關(guān)挑戰(zhàn)，面臨中美之間競(jìng)爭(zhēng)性共存常態(tài)化、國(guó)際環(huán)境復(fù)雜化的外部倒逼，面臨跨越“中等收入陷阱”的重大治理考驗(yàn)，這些新情況新挑戰(zhàn)要求我國(guó)著力解決好社會(huì)不平等問(wèn)題，滿足人民對(duì)平等參與和發(fā)展權(quán)利的渴求。為此，應(yīng)充分發(fā)揮城鎮(zhèn)社區(qū)密切聯(lián)系群眾的功能，通過(guò)依法治理、多元參與、協(xié)商共治，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)、完善社區(qū)管理、預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，增強(qiáng)居民獲得感、幸福感、安全感。在改革方面，2020年我國(guó)將在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，“十四五”時(shí)期我國(guó)將進(jìn)入全面深化改革的新階段，要求各方面制度更加完善，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為此特別要鞏固和提升國(guó)家治理基層單元的治理水平，加大力度完善基層社區(qū)治理體制。

（二）人口老齡化及低生育率的重大挑戰(zhàn)進(jìn)一步凸顯社區(qū)治理的重要功能

人口老齡化已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。截至2019年末，我國(guó)60周歲及以上老年人口達(dá)2.54億人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上老年人口1.76億人，占總?cè)丝诘?2.6%[7]。未來(lái)我國(guó)人口老齡化加劇趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，低生育率問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)，新出生人口2017年較2016年下降63萬(wàn)人，2018年較2017年下降200萬(wàn)人①，缺少兒童照顧的資源是造成家庭生育意愿較低的重要原因。這迫切要求我國(guó)完善養(yǎng)老服務(wù)體系、加強(qiáng)托幼育幼服務(wù)。在具體操作層面，這兩個(gè)任務(wù)最佳的解決途徑就是加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)，因?yàn)榛鶎由鐓^(qū)與居民之間有天然的就近性、便捷性優(yōu)勢(shì)，是除家庭之外養(yǎng)老、托幼育幼的核心載體，社區(qū)服務(wù)也有助于提升家庭自我服務(wù)能力。因此，“十四五”時(shí)期急需深化體制機(jī)制改革，擴(kuò)大和優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、托幼育幼服務(wù)的供給。

（三）破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“瓶頸”急需加強(qiáng)和創(chuàng)新城鎮(zhèn)社區(qū)治理

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。截至2019年底，農(nóng)民工總量達(dá)29 077萬(wàn)人，其中到鄉(xiāng)外就業(yè)的外出農(nóng)民工有17 425萬(wàn)人[8]。雖然進(jìn)城農(nóng)民工規(guī)模龐大，但我國(guó)長(zhǎng)期面臨城鎮(zhèn)化“虛化”問(wèn)題，2019年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.38%，兩者相差16.22個(gè)百分點(diǎn)。其原因包括戶籍制度城鄉(xiāng)分割仍未徹底打破、農(nóng)民工落戶意愿不強(qiáng)等。社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，也是農(nóng)民工融入城市的重要依托。充分發(fā)揮城鎮(zhèn)社區(qū)平等尊重農(nóng)民工、精準(zhǔn)服務(wù)農(nóng)民工、有序管理農(nóng)民工的積極作用，是促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)生活穩(wěn)定、歸屬感和認(rèn)同感提升的有效途徑。

（四）未來(lái)生產(chǎn)生活方式“社區(qū)化”要求加強(qiáng)和創(chuàng)新城鎮(zhèn)社區(qū)治理

隨著新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，電商、社區(qū)創(chuàng)業(yè)、家庭辦公、網(wǎng)絡(luò)直播等新的就業(yè)形態(tài)日益增多，就業(yè)方式更加靈活多樣，工作場(chǎng)所任意化、工作時(shí)間碎片化、雇用模式多樣化趨勢(shì)日增。這些新的就業(yè)形態(tài)和方式的共同特征在于，城鎮(zhèn)就業(yè)出現(xiàn)了一定程度的“社區(qū)化”趨向。在人口老齡化加快深化過(guò)程中，群眾生活將更依賴社區(qū)，因?yàn)橄啾饶贻p人，老年人的活動(dòng)半徑較小。這就要求加強(qiáng)和創(chuàng)新城鎮(zhèn)社區(qū)治理。

（五）信息技術(shù)日新月異持續(xù)挑戰(zhàn)城鎮(zhèn)社區(qū)治理體系的創(chuàng)新適應(yīng)能力

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)突飛猛進(jìn)，既為加強(qiáng)和創(chuàng)新城鎮(zhèn)社區(qū)治理提供了更高效的技術(shù)手段，又將持續(xù)挑戰(zhàn)社區(qū)治理體系的適應(yīng)能力。社交媒體、電子商務(wù)、共享經(jīng)濟(jì)等新模式快速普及，劇烈沖擊著傳統(tǒng)的公眾參與、合作協(xié)商、行為約束、信用監(jiān)管和矛盾協(xié)調(diào)模式。例如，自媒體時(shí)代的到來(lái)，使得互聯(lián)網(wǎng)信息傳播更加私人化、自主化和靈敏化，個(gè)別的、局部的事件可能被迅速傳播、擴(kuò)大、變異與升級(jí)，一些違法犯罪活動(dòng)可能借助互聯(lián)網(wǎng)組織和開展?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)國(guó)家之間信息邊界的突破、國(guó)際人口流動(dòng)的增加，還使得犯罪、恐怖主義等越來(lái)越具有國(guó)際化特征，因而需要不斷提升城鎮(zhèn)社區(qū)治理的創(chuàng)新適應(yīng)能力。

四、“十四五”時(shí)期完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制的思路和目標(biāo)

“十四五”時(shí)期，應(yīng)圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，讓社區(qū)切實(shí)成為國(guó)家和社會(huì)治理的基層單元，大力完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制、優(yōu)化治理模式、提升治理水平，為國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民幸福生活奠定微觀基礎(chǔ)。

（一）“十四五”時(shí)期完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制的基本思路

1.城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)的理想類型：新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)

建設(shè)新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)是適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的社區(qū)方案。新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)提出了符合新時(shí)代需要、更高層次的要求，其核心特征是安居樂業(yè)、創(chuàng)新包容、綠色文明、良序善治。

2.社區(qū)應(yīng)切實(shí)成為國(guó)家和社會(huì)治理的基層單元

社區(qū)是國(guó)家和社會(huì)的微觀基礎(chǔ)，應(yīng)避免將城鎮(zhèn)社區(qū)治理僅僅理解和局限為社區(qū)層面的社會(huì)治理，而要從社會(huì)、政治、文化、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、黨建等多個(gè)方面全面治理、多維治理，最大程度激發(fā)社區(qū)層面的治理潛能、治理效應(yīng)，最大程度發(fā)揮社區(qū)治理對(duì)國(guó)家和社會(huì)治理的基礎(chǔ)性作用。城鎮(zhèn)社區(qū)治理事務(wù)包括：在社會(huì)方面，保障和改善社區(qū)民生，激發(fā)社區(qū)參與活力，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社區(qū)平安;在政治方面，落實(shí)基層自治組織的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督;在文化方面，在社區(qū)培育和發(fā)展社會(huì)主義核心價(jià)值觀，繁榮發(fā)展基層文化事業(yè);在生態(tài)方面，改善社區(qū)人居環(huán)境，培養(yǎng)居民節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的習(xí)慣;在經(jīng)濟(jì)方面，促進(jìn)社區(qū)生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，滿足居民日益增長(zhǎng)的生活性服務(wù)需求;在黨建方面，鞏固和加強(qiáng)黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)。

3.構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制

第一，明確社區(qū)治理的參與主體及其職能劃分。基層黨組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心?；鶎诱巧鐓^(qū)治理的主導(dǎo)力量，要從法規(guī)、政策、財(cái)力、人力、物力等方面加強(qiáng)對(duì)社區(qū)治理的支持和保障，依法對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。基層群眾性自治組織是社區(qū)治理的基礎(chǔ)支撐，負(fù)有依法組織社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的義務(wù)。社會(huì)組織、企業(yè)、駐區(qū)單位等社會(huì)力量是社區(qū)治理的協(xié)同力量，要充分發(fā)揮其在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)建設(shè)等方面的積極作用。

第二，建立符合國(guó)情的“強(qiáng)政府—強(qiáng)社區(qū)”治理模式。在這種模式下，政府介入水平和社區(qū)成長(zhǎng)程度都較高，政府與社區(qū)在較為完善的法制框架內(nèi)良性互動(dòng)、協(xié)商合作，社區(qū)自治的缺位由政府來(lái)補(bǔ)充，政府的越位與錯(cuò)位由社區(qū)來(lái)監(jiān)督。這需要政府放權(quán)，賦予社會(huì)足夠的空間，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理，但政府要對(duì)涉及公共利益的社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制;構(gòu)建政府和社會(huì)的合作關(guān)系，即政府將一些公共事務(wù)委托給社區(qū)、社區(qū)組織進(jìn)行管理;通過(guò)完善制度，發(fā)揮基層政府在社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的功能。

4.依據(jù)人口構(gòu)成等因素進(jìn)行城鎮(zhèn)社區(qū)分類，有針對(duì)性地解決治理難題

在統(tǒng)一完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理基本制度框架的基礎(chǔ)上，深入把握不同社區(qū)在基礎(chǔ)條件、人文特色、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題等方面的差異，采取有針對(duì)性的治理措施，補(bǔ)充治理短板，強(qiáng)化關(guān)鍵機(jī)制，提高治理效能。從社區(qū)的構(gòu)成來(lái)看，人是基礎(chǔ)性要素。依據(jù)人口構(gòu)成特征，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展和改革需求、社區(qū)問(wèn)題類型化特征，可以將城鎮(zhèn)社區(qū)劃分為商品房社區(qū)、老舊社區(qū)、城中村社區(qū)、產(chǎn)業(yè)型社區(qū)、外國(guó)人集中社區(qū)等不同類型[9]。

5.分類完善社區(qū)基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)、非公共服務(wù)供給機(jī)制

社區(qū)服務(wù)是指以社區(qū)為基本單元，以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托，以滿足社區(qū)居民生活需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為目標(biāo)的各類服務(wù)。根據(jù)服務(wù)的外部性程度、市場(chǎng)失靈程度的性質(zhì)不同，可以將社區(qū)服務(wù)劃分為社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)非公共服務(wù)兩大類。根據(jù)國(guó)家對(duì)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的界定，可以將社區(qū)公共服務(wù)進(jìn)一步細(xì)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)。針對(duì)不同性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，政府扮演的角色不同，政府與市場(chǎng)的邊界不同，服務(wù)供給的出資人主體、生產(chǎn)主體也有所差異，這就必須厘清在社區(qū)服務(wù)體系中各級(jí)政府、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)等的角色定位。

（二）“十四五”時(shí)期完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制的目標(biāo)

“十四五”時(shí)期，完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制的目標(biāo)是：到2025年，城鎮(zhèn)社區(qū)治理主體發(fā)展較為充分、機(jī)制構(gòu)建較為健全、要素保障較為到位，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制較為成熟，社區(qū)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平明顯提升，新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)初步建成。到2030年，城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制基本定型，同時(shí)能夠根據(jù)發(fā)展需要，基于新的條件，不斷自我調(diào)整，新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)基本建成，為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要提供重要保證，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、“十四五”時(shí)期完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制的重大舉措

“十四五”時(shí)期，既要針對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制機(jī)制存在的突出短板和不足，著力完善社區(qū)治理基本制度框架，提升社區(qū)治理能力，又要體現(xiàn)以人為本、突出問(wèn)題導(dǎo)向，基于體制改革聚力解決一系列治理難題，滿足群眾迫切需求。

（一）圍繞治理現(xiàn)代化，完善社區(qū)治理基本制度框架

1.健全社區(qū)治理多元主體體系

一是提升基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的能力和水平。強(qiáng)化街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)黨組織的統(tǒng)籌功能，深入拓展區(qū)域化黨建，健全區(qū)域資源共享機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)與駐社區(qū)單位共建互補(bǔ)，共同擔(dān)負(fù)加強(qiáng)黨的建設(shè)、創(chuàng)新社區(qū)治理、推動(dòng)城市發(fā)展、服務(wù)轄區(qū)群眾的責(zé)任。統(tǒng)籌上級(jí)部門支持社區(qū)的政策，整合資金、資源、項(xiàng)目等，以社區(qū)黨組織為主渠道落實(shí)到位。強(qiáng)化街道（鎮(zhèn)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推動(dòng)職能部門力量在街道（鎮(zhèn)）聚合，讓資源下沉，從體制機(jī)制上為街道（鎮(zhèn)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理、統(tǒng)籌各方、協(xié)同條塊創(chuàng)造條件。

二是以社區(qū)工作“四張清單”規(guī)范基層政府治理與社區(qū)自治的關(guān)系?？偨Y(jié)各地改革經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一規(guī)范社區(qū)依法自治事項(xiàng)、依法協(xié)助政府事項(xiàng)、政府可購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)、禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)“四張清單”，在法律層面加以明確。突出街道（鎮(zhèn)）統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合管理、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、維護(hù)社區(qū)平安等職能，取消其招商引資職能。強(qiáng)化社區(qū)黨的建設(shè)、教育引導(dǎo)群眾、發(fā)展群眾自治、統(tǒng)籌社會(huì)服務(wù)、協(xié)助公共服務(wù)等職能。

三是完善居委會(huì)和業(yè)委會(huì)立法，健全居民自治組織。按照便于管理、便于群眾自治、便于功能發(fā)揮的原則，合理確定城鎮(zhèn)社區(qū)管轄范圍和規(guī)模。修改相關(guān)法律內(nèi)容，原則上城市按2000—4000戶、城鎮(zhèn)按700—2000戶常住居民的規(guī)模設(shè)置1個(gè)社區(qū)。進(jìn)一步增強(qiáng)居民委員會(huì)開展社區(qū)協(xié)商、服務(wù)社區(qū)居民的能力。加強(qiáng)相關(guān)立法，明確業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的法律地位，對(duì)召開業(yè)主大會(huì)的條件，業(yè)主委員會(huì)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督等作出具體規(guī)定。推進(jìn)業(yè)主委員會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。探索設(shè)立業(yè)主代表大會(huì)、業(yè)主監(jiān)事會(huì)等制度形式，完善業(yè)主治理結(jié)構(gòu)和效能。加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

四是培育發(fā)展社會(huì)企業(yè)新型主體。大力培育發(fā)展社會(huì)企業(yè)，即那些通過(guò)商業(yè)手法運(yùn)作，賺取利潤(rùn)用以貢獻(xiàn)社會(huì)的機(jī)構(gòu)，其所得盈余用于扶助弱勢(shì)群體、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展及社會(huì)企業(yè)本身的投資。要研究制定社會(huì)企業(yè)培育發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)鼓勵(lì)支持社會(huì)企業(yè)發(fā)展的孵化、登記、認(rèn)定、扶持、服務(wù)、監(jiān)管等方面的一系列政策。優(yōu)先發(fā)展社區(qū)生活性服務(wù)類、扶貧幫困類社會(huì)企業(yè)。

2.完善社區(qū)自治共治機(jī)制

一是以“積分制”健全居民社區(qū)參與激勵(lì)約束機(jī)制。以積分制等方式，建立健全居民參與社區(qū)治理和踐行自治、法治、德治的激勵(lì)約束機(jī)制。以居民家庭為積分評(píng)議單位，設(shè)置評(píng)分指標(biāo)體系，以得分高低為基礎(chǔ)實(shí)行獎(jiǎng)懲措施，鼓勵(lì)居民積極參與自治、維護(hù)法治、弘揚(yáng)美德，同時(shí)積分可以兌換等值的志愿服務(wù)。評(píng)分指標(biāo)覆蓋社區(qū)志愿服務(wù)、慈善救助、尊老愛幼、鄰里互助、矛盾化解、社區(qū)管理等方面。將居民參與社區(qū)治理、維護(hù)公共利益情況納入社會(huì)信用體系。

二是以“居民點(diǎn)菜、政府買單”形式完善社區(qū)公共服務(wù)供需對(duì)接機(jī)制。借鑒深圳等地改革經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以基層民生需求為導(dǎo)向，以居民點(diǎn)菜、政府提供服務(wù)方式開展實(shí)施“民生微實(shí)事”項(xiàng)目，包括消除安全隱患、社區(qū)環(huán)境整治、文化體育娛樂、生活關(guān)愛等方面，快速解決社區(qū)居民關(guān)注度高、受益面廣的小事、急事、難事。建立完善“民生微實(shí)事”項(xiàng)目公開征集、民主確定、依規(guī)實(shí)施、民主評(píng)議等流程閉環(huán)。

三是以網(wǎng)格融合升級(jí)打造新一代網(wǎng)格化管理體系。將現(xiàn)代科技應(yīng)用作為核心引擎，以綜治中心為平臺(tái)，統(tǒng)一建設(shè)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心。針對(duì)各部門網(wǎng)格分散的問(wèn)題，全面促進(jìn)網(wǎng)格、職責(zé)、隊(duì)伍、平臺(tái)、工作流程、數(shù)據(jù)資源融合。構(gòu)筑專職網(wǎng)格員職責(zé)清單制、網(wǎng)格化服務(wù)管理事項(xiàng)準(zhǔn)入制、網(wǎng)格員服務(wù)購(gòu)買制、專職網(wǎng)格員考核評(píng)價(jià)淘汰機(jī)制、群防群治工作激勵(lì)機(jī)制等網(wǎng)格運(yùn)作閉環(huán)系統(tǒng)，推動(dòng)網(wǎng)格化服務(wù)管理由粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變。

四是發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善基層矛盾糾紛治理機(jī)制。強(qiáng)化社區(qū)法律服務(wù)，將人民調(diào)解、法律援助、法治宣傳、社區(qū)矯正、律師服務(wù)等法律服務(wù)延伸落實(shí)到社區(qū)。增強(qiáng)社區(qū)發(fā)現(xiàn)、排查、化解各種社會(huì)矛盾糾紛隱患的能力，建立健全網(wǎng)格、院落和社區(qū)自組織排查發(fā)現(xiàn)隱患問(wèn)題，街道（鎮(zhèn)）會(huì)同職能部門解決隱患問(wèn)題的機(jī)制，尤其要加強(qiáng)職能部門的聯(lián)動(dòng)參與。提升社會(huì)組織、社會(huì)工作、志愿服務(wù)參與建設(shè)平安社區(qū)的合力。

五是平戰(zhàn)結(jié)合筑牢社區(qū)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)，合理提升每千人床位配置水平，平時(shí)主要作為老年、康復(fù)、護(hù)理等床位，重大疫情暴發(fā)時(shí)則作為“社區(qū)應(yīng)急醫(yī)院”。建設(shè)社區(qū)戰(zhàn)時(shí)發(fā)熱門診，平時(shí)作為全科醫(yī)生診室等，戰(zhàn)時(shí)迅速開辟為發(fā)熱門診。加強(qiáng)社區(qū)公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，各地根據(jù)常住人口的增長(zhǎng)、首診和下轉(zhuǎn)病人的增加等情況，合理核定并用足基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制總量和用人數(shù)量。注重兜底與激勵(lì)相結(jié)合，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生工作者工資待遇。加強(qiáng)重大疫情社區(qū)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和培訓(xùn)演練，強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急資源實(shí)物儲(chǔ)備和能力儲(chǔ)備，建立健全重大疫情社區(qū)信息監(jiān)測(cè)、應(yīng)急管控、應(yīng)急服務(wù)、資源鏈接機(jī)制，健全社區(qū)高效對(duì)接醫(yī)院、生活物資供應(yīng)機(jī)構(gòu)、政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。

（二）突出問(wèn)題導(dǎo)向，構(gòu)建城鎮(zhèn)社區(qū)分類治理新格局

1.商品房社區(qū)：改革物業(yè)管理+保護(hù)業(yè)主權(quán)益

一是改革社區(qū)物業(yè)管理制度。進(jìn)一步明確開發(fā)商、物業(yè)公司與業(yè)主三方的權(quán)責(zé)關(guān)系。完善物業(yè)管理市場(chǎng)化選用機(jī)制，破除開發(fā)商和物業(yè)公司建管合一體制，鼓勵(lì)和扶持更多的專業(yè)物業(yè)公司參與社區(qū)治理。完善物業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)規(guī)范的招標(biāo)流程選聘物業(yè)公司，營(yíng)造良好的物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境。

二是強(qiáng)化社區(qū)業(yè)主權(quán)益保護(hù)。以落實(shí)和保護(hù)業(yè)主共有物業(yè)產(chǎn)權(quán)為切入點(diǎn)，制止和糾正侵害業(yè)主共有資產(chǎn)資源的行為。明確業(yè)主依法享有的物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備的所有權(quán)或者使用權(quán)。創(chuàng)新物業(yè)費(fèi)的收取機(jī)制，完善業(yè)主委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制。探索社區(qū)黨支部與業(yè)主委員會(huì)之間的交叉任職。

2.老舊社區(qū)：社區(qū)更新中的居民參與+“亂象”整治

一是健全老舊社區(qū)更新的居民參與機(jī)制。堅(jiān)持先自治后整治、一院一策，充分尊重居民意愿，以建立院委會(huì)、住委會(huì)、家委會(huì)等自治組織作為啟動(dòng)改造的前置條件，著力推進(jìn)安防設(shè)施、公用設(shè)施設(shè)備、公共環(huán)境等硬件改造和水、電、氣、雨污分流等專項(xiàng)功能性改造，建立物業(yè)管理、維修資金管理長(zhǎng)效機(jī)制。充分發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃師在老舊社區(qū)更新規(guī)劃及實(shí)施中的作用。

二是加強(qiáng)老舊社區(qū)“亂象”整治。在政府部門主導(dǎo)下，鼓勵(lì)社區(qū)居民、駐區(qū)單位、社會(huì)組織等多元參與，推行“街長(zhǎng)制”“巷長(zhǎng)制”，重點(diǎn)整治老舊社區(qū)違規(guī)占道、車輛亂停、違法建設(shè)、工地亂象、架空線纜等問(wèn)題。在無(wú)物業(yè)管理的老舊社區(qū)要依托社區(qū)居民委員會(huì)實(shí)行自治管理。

3.城中村社區(qū)：外來(lái)人口待遇均等化+社會(huì)治安治理

一是加快推進(jìn)外來(lái)人口公共服務(wù)待遇均等化。根據(jù)城中村實(shí)際居住的人口規(guī)模配備相應(yīng)的公共服務(wù)。政府通過(guò)加大財(cái)政投入、創(chuàng)新管理機(jī)制，促進(jìn)教育、醫(yī)療、文化、住房等公共服務(wù)均等化，縮小城中村非戶籍常住人口與戶籍人口之間的差距。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)出租屋主、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體的積極性，讓外來(lái)人口享受“主動(dòng)服務(wù)”“柔性治理”。

二是完善城中村社會(huì)治安治理。加大對(duì)城中村社區(qū)治安工作人防、物防、技防各環(huán)節(jié)的規(guī)范和投入力度。充分調(diào)動(dòng)居民參與，讓居民自覺維護(hù)治安秩序、及時(shí)發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情，從源頭上防止治安案件的發(fā)生。

4.產(chǎn)業(yè)型社區(qū)：“產(chǎn)城融合”治理導(dǎo)向+企業(yè)參與治理

一是加強(qiáng)以“產(chǎn)城融合”為導(dǎo)向的社區(qū)治理。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)型社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施布局及建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與服務(wù)契合。加快建設(shè)創(chuàng)業(yè)公寓、大型超市、品牌商場(chǎng)、電影院等生活配套設(shè)施，增加教育、醫(yī)療、體育、休閑等設(shè)施場(chǎng)所。深化人才體制機(jī)制改革創(chuàng)新，集聚創(chuàng)新人才，提升社區(qū)人口素質(zhì)。

二是探索企業(yè)參與的多元化治理模式。以政府推動(dòng)、企業(yè)參與、多元共治的方式，探索“政府+企業(yè)”“企業(yè)+物管”等治理模式。政府在產(chǎn)業(yè)型社區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等方面發(fā)揮作用;通過(guò)向社會(huì)組織、企業(yè)等購(gòu)買服務(wù)，為企業(yè)、員工、居民提供專業(yè)化社區(qū)服務(wù)。發(fā)揮企業(yè)聯(lián)盟或協(xié)會(huì)、企業(yè)服務(wù)中心、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)等特色平臺(tái)的作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)型社區(qū)自治共治。

5.外國(guó)人集中社區(qū)：搭建專門服務(wù)平臺(tái)+發(fā)揮社會(huì)組織作用

一是搭建外國(guó)人社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)。打造外國(guó)人綜合服務(wù)中心，服務(wù)內(nèi)容包括宣傳中國(guó)文化、引導(dǎo)外國(guó)人認(rèn)識(shí)和熟悉社區(qū)、法律宣傳與政策咨詢、協(xié)助安置和租房、教授中文、小孩上學(xué)資源鏈接、疾病預(yù)防宣傳與義診、組織文體活動(dòng)、促進(jìn)社區(qū)參與等，提高在華外國(guó)人的適應(yīng)能力和遵紀(jì)守法、社區(qū)公共參與意識(shí)。建立專門的在華外國(guó)人社區(qū)管理服務(wù)信息平臺(tái)。

二是充分發(fā)揮社會(huì)組織及外國(guó)人自組織的作用。通過(guò)引入各類社會(huì)組織，為社區(qū)外國(guó)人提供在華生存、工作、適應(yīng)等方面的專業(yè)化服務(wù)。為外國(guó)人提供來(lái)自社區(qū)組織的各類支持，促進(jìn)中外居民鄰里互動(dòng)，營(yíng)造密切和諧的鄰里關(guān)系，通過(guò)鄰里守望、互助等防止外國(guó)人在社區(qū)的隱匿化，促進(jìn)不同族裔的交流和融合。培育在華外國(guó)人自組織，依法發(fā)揮在華外國(guó)人自組織的管理服務(wù)功能。

（三）落實(shí)以人為本，擴(kuò)大和優(yōu)化社區(qū)服務(wù)供給

1.理清多元主體權(quán)責(zé)，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)分類供給機(jī)制

一是加快制定社區(qū)服務(wù)分類清單。社區(qū)基本公共服務(wù)應(yīng)以國(guó)家基本公共服務(wù)清單為依據(jù)，由市一級(jí)政府按照國(guó)家、省一級(jí)的要求，結(jié)合本地財(cái)政能力，制定社區(qū)基本公共服務(wù)清單，提供標(biāo)準(zhǔn)不低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)非基本公共服務(wù)由區(qū)縣根據(jù)本地區(qū)實(shí)際制定相應(yīng)清單和標(biāo)準(zhǔn)。社區(qū)非公共服務(wù)由社區(qū)以居民需求調(diào)查的形式加以確定。

二是分類厘清社區(qū)服務(wù)供給中政府和社會(huì)、市場(chǎng)職能邊界。根據(jù)社區(qū)公共服務(wù)和非公共服務(wù)的外部性特征，理清在社區(qū)服務(wù)體系中各級(jí)政府、社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)的角色定位，明確區(qū)分供給責(zé)任主體和生產(chǎn)主體?；竟卜?wù)出資責(zé)任主體在政府，非基本公共服務(wù)出資責(zé)任在政府和社區(qū)等多元主體，非公共服務(wù)出資責(zé)任主體為居民個(gè)人。社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)主體可以是事業(yè)單位、社會(huì)組織、企業(yè)等多種形式的主體，從供給的效率和質(zhì)量來(lái)看，應(yīng)更好發(fā)揮社會(huì)組織和企業(yè)的作用。

三是分類理順社區(qū)服務(wù)供給中各級(jí)政府權(quán)責(zé)。社區(qū)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，按照基本公共服務(wù)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的要求，由中央、省、市政府承擔(dān)。社區(qū)非基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，由市、區(qū)縣政府出資扶持引導(dǎo)與社區(qū)通過(guò)多種方式自籌相結(jié)合。社區(qū)非公共服務(wù)支出責(zé)任在居民個(gè)人，但市、區(qū)縣政府和社區(qū)組織可以通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)主體為更好滿足居民非公共服務(wù)需求創(chuàng)造條件。

四是加強(qiáng)不同部門民生政策在社區(qū)層面的橫向協(xié)同。加強(qiáng)養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助、扶貧、稅費(fèi)優(yōu)惠等政策協(xié)同，增強(qiáng)民生政策在社區(qū)層面的協(xié)同效應(yīng)。加快完善分級(jí)診療制度，推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為社區(qū)開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)提供條件。

2.創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)提供模式，擴(kuò)大社會(huì)和市場(chǎng)參與空間

一是培育多元化社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)主體。按照“政府引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、多元參與”原則，以政府購(gòu)買服務(wù)為牽引、居民需求為導(dǎo)向，基于民生服務(wù)的多元性質(zhì)，培育城鄉(xiāng)社區(qū)多元服務(wù)主體。鼓勵(lì)地方探索“社會(huì)企業(yè)”“共益企業(yè)”等多種形式的社區(qū)服務(wù)供給主體。

二是推行不同性質(zhì)供給主體的公平準(zhǔn)入。通過(guò)政府“購(gòu)買服務(wù)”“合同包”“項(xiàng)目委托”等多種形式，將部分公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給專業(yè)化社會(huì)組織或企業(yè)承擔(dān)，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化、市場(chǎng)化。支持各類主體公平參與競(jìng)爭(zhēng)。購(gòu)買主體應(yīng)以扶強(qiáng)扶優(yōu)為導(dǎo)向，根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要，合理確定評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。

3.突出重點(diǎn)，著力擴(kuò)大社區(qū)托育、社區(qū)養(yǎng)老等服務(wù)供給

一是完善社區(qū)托育服務(wù)供給體系。將托育服務(wù)納入社區(qū)服務(wù)體系。鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、企業(yè)、事業(yè)單位、個(gè)人等多元力量創(chuàng)辦保育為主、教養(yǎng)融合的嬰幼兒照護(hù)全日制、半日制或計(jì)時(shí)制機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)采取公辦民營(yíng)、民辦公助等多種形式舉辦嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。優(yōu)化嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊(cè)登記的審批流程。制定統(tǒng)一的托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，建立托育機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員誠(chéng)信評(píng)價(jià)機(jī)制和誠(chéng)信檔案，健全托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員持證上崗、行業(yè)黑名單等制度。

二是完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系。鼓勵(lì)發(fā)展嵌入式的社區(qū)養(yǎng)老，面向居家老年人提供日間照料、短期托管、長(zhǎng)期照料等多層次、多樣化、有針對(duì)性、便捷可及的養(yǎng)老服務(wù)。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)形式滿足社區(qū)養(yǎng)老公共服務(wù)需求，明確各級(jí)政府支出責(zé)任;積極引入社會(huì)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)主體滿足多樣化的非基本公共服務(wù)和非公共服務(wù)需求。推廣長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，暢通醫(yī)療保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在社區(qū)層面的應(yīng)用機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的發(fā)展。

（四）強(qiáng)化要素保障，推進(jìn)社區(qū)治理能力建設(shè)

1.以“財(cái)政支持+社會(huì)挖潛”強(qiáng)化社區(qū)治理資金保障

加大財(cái)政保障力度，將基層組織活動(dòng)和公共服務(wù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、社區(qū)工作者基本報(bào)酬、社區(qū)服務(wù)實(shí)施和信息化建設(shè)經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算。通過(guò)資金補(bǔ)助、購(gòu)買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式支持社區(qū)發(fā)展治理。統(tǒng)籌使用各級(jí)各部門投入城鎮(zhèn)社區(qū)的符合條件的相關(guān)資金。積極發(fā)展根植社區(qū)的社會(huì)企業(yè)，直接回應(yīng)社區(qū)服務(wù)需求，補(bǔ)充社區(qū)資金來(lái)源。支持發(fā)展社區(qū)銀行，滿足社區(qū)小微主體的融資需求。

2.以“四支隊(duì)伍”為重點(diǎn)加大社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)力度

著力暢通社區(qū)工作人才來(lái)源渠道，提高薪酬待遇，拓寬發(fā)展空間。一是加強(qiáng)城鎮(zhèn)社區(qū)黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)黨組織書記。二是加強(qiáng)社區(qū)后備干部培養(yǎng)孵化。三是加大從優(yōu)秀社區(qū)工作者中定向公開招聘基層事業(yè)編制人員、公務(wù)員的力度。加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者的教育培訓(xùn)，支持其參加社會(huì)工作職業(yè)資格評(píng)價(jià)和學(xué)歷教育等。四是加快構(gòu)建社區(qū)規(guī)劃師制度，充分發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃專業(yè)人才作用。

3.以“科學(xué)規(guī)劃+創(chuàng)新方式”推進(jìn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)

科學(xué)編制社區(qū)規(guī)劃，加強(qiáng)與控制性詳細(xì)規(guī)劃銜接。從居民實(shí)際需求出發(fā)，依托社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，整合服務(wù)項(xiàng)目和資源，避免重復(fù)建設(shè)、重復(fù)供給。通過(guò)國(guó)資劃撥、底商返租、區(qū)域共建、市場(chǎng)化購(gòu)買等方式，完善社區(qū)服務(wù)配套設(shè)施。新建社區(qū)公共配套設(shè)施與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。加大老舊社區(qū)改造力度，繼續(xù)推進(jìn)棚戶區(qū)和城中村改造。健全社區(qū)服務(wù)設(shè)施運(yùn)行管理制度。

4.以“強(qiáng)化互聯(lián)、豐富應(yīng)用”為核心構(gòu)建社區(qū)治理信息化體系

政府要做好社區(qū)治理信息化建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系制定，引導(dǎo)多方主體積極參與，并做好監(jiān)督協(xié)調(diào)工作。打破部門和區(qū)域界限，構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的數(shù)據(jù)共享交換應(yīng)用系統(tǒng)。豐富和完善社區(qū)智慧政務(wù)、智慧物業(yè)、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、智慧商圈等應(yīng)用場(chǎng)景。打造政務(wù)服務(wù)社區(qū)自助智慧終端，推進(jìn)民政、人社、醫(yī)療、教育、公安等政務(wù)服務(wù)下沉社區(qū)，打造“最短距離政務(wù)服務(wù)圈”。

六、“十四五”時(shí)期完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制的保障措施

（一）成立高層次的社區(qū)治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

我國(guó)以往社區(qū)事務(wù)由民政部門主導(dǎo)，側(cè)重推動(dòng)基層政權(quán)建設(shè)、指導(dǎo)社區(qū)自治等，但目前社區(qū)治理任務(wù)已大大超過(guò)上述范疇，遠(yuǎn)不是民政部門所能勝任的。建議成立專門的社區(qū)治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，作為協(xié)助黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)社區(qū)治理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定和組織實(shí)施社區(qū)治理總體規(guī)劃和重大政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督落實(shí)黨中央部署的社區(qū)治理各項(xiàng)重大任務(wù)。

（二）出臺(tái)全國(guó)社區(qū)治理總體規(guī)劃

出臺(tái)全國(guó)性的社區(qū)治理總體規(guī)劃，作為全國(guó)創(chuàng)新社區(qū)治理體制、加強(qiáng)社區(qū)治理工作的發(fā)展藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)。加強(qiáng)社區(qū)治理評(píng)估指標(biāo)體系的研制，并開展實(shí)際評(píng)估與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)的評(píng)價(jià)，為黨和國(guó)家加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理提供客觀依據(jù)。

（三）系統(tǒng)推進(jìn)社區(qū)治理法制和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

圍繞提高社區(qū)治理法治化水平，系統(tǒng)推進(jìn)社區(qū)治理主體體系、運(yùn)行機(jī)制、保障要素等方面的法制建設(shè)。鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)社區(qū)治理方面的地方性法規(guī)。圍繞提高社區(qū)治理科學(xué)化、精細(xì)化水平，探索建立社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步讓標(biāo)準(zhǔn)嵌入社區(qū)治理的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

（四）開展新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)示范創(chuàng)建活動(dòng)

為鼓勵(lì)社區(qū)治理體制改革方面的先行先試、示范引領(lǐng)，建議在全國(guó)范圍內(nèi)開展新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)示范創(chuàng)建活動(dòng)，以社區(qū)建設(shè)帶動(dòng)社區(qū)治理體制改革，以先行示范帶動(dòng)各地普遍創(chuàng)新。及時(shí)總結(jié)、廣泛宣傳社區(qū)治理創(chuàng)新的做法和經(jīng)驗(yàn)，以及新時(shí)代美好社區(qū)、和諧社區(qū)的創(chuàng)建成效，大力表彰優(yōu)秀，形成爭(zhēng)創(chuàng)一流的良好氛圍。

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