摘要：2004年，加拿大第一個面向21世紀以知識為基礎的綜合型機構產生——加拿大國家圖書檔案館，其背后反映的是新一代的信息需求。本文基于文化功能與政府文件管理職能的發(fā)展變化，分析20世紀加拿大公共檔案館發(fā)展模式的演變，重點解讀公共檔案館、聯(lián)邦政府在政府文件管理實踐方面的艱難探索。

關鍵詞：文化功能 政府文件 管理職能 公共檔案館 加拿大

一、政府文件管理實踐的艱難探索

加拿大公共檔案館過度重視文化功能、忽視政府文件管理職能的傳統(tǒng)可追溯至前聯(lián)邦時期，譚必勇[1]曾梳理了其前身——文書分部、檔案分部之間競爭與合作的歷史演進脈絡，解析了布里姆那（Douglas Brymner，1872-1902年任第一任館長）和阿瑟·道蒂（Arthur G·Doughty，1904-1935年任館長）的實踐活動，詳細闡釋了早期文化功能、政府文件管理職能失衡的深層原因，筆者在此不做贅述。

（一）文化功能的蓬勃發(fā)展

1912年，加拿大頒布的《公共檔案館法》（The Public Archives Act of 1912）使檔案館成為獨立機構，同時確定了檔案館館長保存政府文件的職責，但這一規(guī)定僅是理論上的，實際上并未明確任何文件管理的實踐措施，也未明確檔案館處置聯(lián)邦文件的責任。道蒂、蘭克特（Gustave Lanct，1937-1948年任館長）的實踐推動著文化功能的蓬勃發(fā)展：（1）道蒂堅信“沒有什么比熱愛一個國家的歷史能更快地激發(fā)愛國精神”，他充分認識到檔案在國家歷史中的重要性，作為館長，他一直致力于彌補原始材料缺乏這一歷史缺陷，全面收集官方記錄、私人手稿、肖像、雕塑等各類歷史材料，很多藏品現(xiàn)已移至國家博物館、美術館等；他還將布里姆那時期主要集中在倫敦、巴黎兩地的檔案收集工作拓展到西班牙、意大利和美國。他通過開放的檔案利用政策與研究者們持續(xù)保持通信往來等方式，使檔案館的館藏向社會開放，檔案館成為推進學術研究、思想交流、學術出版的重要場所。道蒂視自己為加拿大歷史學家的主要服務者，在他的管理下，檔案館可以稱之為一個文化部門，致力于加拿大史學的發(fā)展。[2]（2）蘭克特在任期間，加拿大經歷了兩年的經濟蕭條、五年的戰(zhàn)爭、三年的經濟恢復，檔案館經費被迫減少，1944-1945年的經費比1936-1937年減少了25%，但這些困難并沒有阻止蘭克特延續(xù)道蒂的工作，他開始收集新型媒介的檔案，如電影、錄音、錄像等聲像檔案[3]，并將檔案史料收集的時間范圍從殖民地時期擴展到了后聯(lián)邦時代。[4]在蘭克特任職的后幾年，檔案館的管理方向也在悄然發(fā)生變化：檔案館開始承擔政府文件管理責任。[5]

（二）政府文件管理的重重阻礙

在20世紀早期，公共檔案館因重視程度不足，政府文件管理始終處于短板。其面臨的阻礙主要有：其一，政府文件管理空間不足。1914年，皇家委員會（Royal Com？ mission）提議建設政府文件大樓，以解決空間不足的問題；1914年7月，經多次申請空間，道蒂獲批建立聯(lián)邦文件中心，但這一計劃因戰(zhàn)爭的爆發(fā)被迫終止。后經多方推動，1926年建設完成政府文件大樓，但其功能安排是：第一層為博物館，第二層為手稿部、圖書館、檢索室，第三層為地圖和圖片部，存放廣泛收集的戰(zhàn)爭圖片[6]，并未設置專門的政府文件管理場所。1936年，公共工程部門（De？ partment of Public Works）將渥太華實驗農場上的一座建筑作為聯(lián)邦文件的臨時保管場所，但自其開放以來，因各部門沒有明確的文件管理制度，這座建筑并未發(fā)揮作用，后因“二戰(zhàn)”爆發(fā)改用他途。其二，對政府文件管理無長遠規(guī)劃。1927年、1936年，聯(lián)邦政府起草法案，旨在使檔案館的政府文件管理職能合法化，并制定了公共文件項目計劃，但這些法案在向下議院提交前便終止了。政府一直試圖解決持續(xù)增長的公共服務所帶來的文件存儲和管理的即時問題，并沒有真正的規(guī)劃，導致很多舉措未達到預期。其三，蘭克特任職期間，聯(lián)邦政府與公共檔案館之間的不信任關系阻礙政府文件的管理。蘭克特任職后，沒有享受到道蒂的政治資本，麥肯齊·金（Macken？ zie King，20世紀20年代至40年代任總理）甚至公開宣布他對蘭克特的表現(xiàn)失望，并于1944年在公共檔案館架構之外成立了公共文件部門間咨詢委員會（Interdepart？ mental Advisory Committee on Public Records，IACPR），以解決公共文件管理的問題。因二者緊張的關系，蘭克特也逐漸放棄了對政府文件的管理。[7]也因蘭克特并沒有獲得麥肯齊·金政府的支持和信任，在其任職期間，公共檔案館預算和員工都在不斷減少。

這一階段，盡管公共檔案館未能將政府文件管理納入職責范圍內，但聯(lián)邦政府的系列措施一定程度上彌補了政府文件管理的缺失。1914年，皇家委員會建議成立加拿大公共文件局（Canadian Public Records Office），并提出了聯(lián)邦政府文件管理準則。[8]1944年6月，IACPR的成立使得聯(lián)邦政府、歷史學會和檔案館的代表一同研討政府文件的相關問題；該機構的成立標志著一個全新的文件管理政權的開始，政府機構在文件管理方面的作用日益突出。1945年IACPR更名為公共文件委員會（Public Records Commission，PRC），并獲得了處理政府文件的授權。[9]公共文件委員會的發(fā)展，一方面有利于處理各機構面臨的分類、編目等問題，促進了政府文件管理專業(yè)化；另一方面，公共文件委員會持續(xù)的工作為緩和聯(lián)邦政府與檔案館之間的緊張關系做出了很大貢獻。

二、政府文件管理職能漸趨成熟

1949年，蘭姆（William Kaye Lamb，1949-1969任館長）接任館長，加拿大公共檔案館迎來了新的時代，政府文件管理職能漸趨成熟：

（一）政府文件管理場所專門化

1945年，冷戰(zhàn)爆發(fā)，加拿大政府充分認識到核戰(zhàn)爭的危害，保護國家文化遺產和政府文件具有更重要的意義，這也促使政府投入資金建造新的檔案文件大樓。蘭姆擔憂皇家文藝科學與發(fā)展委員會（Royal Commission on National Development in the Arts， Letters and Sciences）建立公共文書局。因公共文書局獨立于檔案館之外，檔案館的文件管理職能終究不能得到有效發(fā)揮。蘭姆建議政府借鑒美國文件中心的管理模式，在加拿大建設文件中心。最終，在皇家文藝科學與發(fā)展委員會提交持反對意見的報告之前，政府同意蘭姆的提議。1956年4月，公共檔案文件中心（Public Archives Records Center，PARC）建成并啟用，它成為管理聯(lián)邦政府文件的專門場所，并取得了很大成效，在啟用兩年內，便為政府部門騰出八萬七千平方英尺的辦公空間。[10]從政府日常運作的角度看，文件中心的存在是文件管理經濟化的方式，專門的保管場所為政府文件管理的專業(yè)化提供了基礎，并提高了政府的工作效率；從歷史發(fā)展來看，隨著時間的推移，當政府文件不再發(fā)揮行政價值時，這些文件將成為未來歷史學家研究國家發(fā)展的重要依據(jù)。

（二）政府文件管理方式專業(yè)化

在蘭姆上任前，加拿大政府文件的管理狀況十分混亂，被垃圾吞沒的具有重要價值的政府文件遍布渥太華，蘭姆提出“必須要擺脫這種現(xiàn)狀”。為此，蘭姆采取了多種措施。其一，明確文件的處置與鑒定標準。文件中心的高效性在于這些文件有著明確的進出流程，空間配置優(yōu)化。公共檔案文件中心雖在一段時間內解決了存儲空間不足的問題，但因80%的文件未明確銷毀或移交檔案館的時間，越來越多的政府文件積壓。為此，公共檔案文件中心成立了文件處理部門（Scheduling and Disposal Section），嚴格要求各部門確定文件保管期限。1963年，政府與檔案館共同制定了《加拿大政府通用文件處理表（General Records Disposal Schedules of the Gov？ ernment of Canada）》，規(guī)定了文件的保管期限、分類標準，并于1968年重新修訂。其二，加強專業(yè)培訓。蘭姆對檔案工作者的設想不是歷史學家、文件管理者、圖書管理者，而是專業(yè)的文件學家。自20世紀50年代，不斷為檔案工作者開設文件管理課程[11]；蘭姆支持檔案工作者專業(yè)協(xié)會的發(fā)展，組織多次省-地區(qū)檔案館會議，促進國家主要檔案機構的專業(yè)交流；此外，蘭姆還裁減了一些教育水平比較低的檔案工作者。[12]其三，異地備份重要文件，加強開放利用。1956年4月，政府將中央縮微中心轉移至公共檔案文件中心；1959年，公共檔案館全面開展“重要文件項目（Essential Records Program）”，利用縮微膠片技術將重要文件備份，并異地保存，這一項目取得了顯著成果，1960年至1969年間，縮微膠卷數(shù)量增加了15000卷，內含6000萬頁文件；隨后，檔案館將縮微膠卷編制了主題索引并開放，以便公眾利用，各類文件在解決政治、經濟、戰(zhàn)爭問題等方面都發(fā)揮了重要作用。

（三）機構設置合理化

1965年，公共檔案館在手稿部下設公共文件分部（Public Records Section），這是加拿大公共檔案館歷史上第一個專門負責政府文件管理的部門，相比之下，對于其他國家而言，政府文件的管理一直是國家檔案館成立以來的核心焦點。1966年，蘭姆重組檔案館，公共文件委員會改為文件管理部（Records Management Branch），其原有部門主要包括手稿部、地圖和圖片部等被重組為歷史部（Historical Branch）。這對于加拿大公共檔案館來說是具有歷史性意義的，公共檔案館機構設置的變化也反映了它在公共文件管理方面地位不斷提升。[13]

三、文化功能與政府文件管理職能的統(tǒng)一及地方性管理的增強

自20世紀70年代，文化功能與政府文件管理職能逐漸實現(xiàn)統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）“總體檔案”理念的基礎奠定。20世紀70年代，史密斯（Wilfred I·Smith，1969-1984年擔任館長）提出“總體檔案”理念，“總體檔案”的本質在于對公共責任的接受和承認，保存所有媒介、所有來源的檔案資料，以保護社會文化遺產。[14]“總體檔案”理念的發(fā)展沿革筆者已在《加拿大公共檔案館思想演進歷程簡析》[15]一文中詳細闡釋?！翱傮w檔案”理念的確立對公共檔案館完善職能體系具有重要的作用，是文化功能與政府文件管理職能統(tǒng)一的思想基礎。（2）明確的法律依據(jù)。檔案館文件管理職能很長時間以來并沒有法律依據(jù)，1912年的《公共檔案館法》賦予了館長收集文件的權利，但是并沒有明確具體實施的方法。隨著社會環(huán)境的變化，1912年法案一方面不能為新的文件管理政策提供指導，另一方面未能預見1983年《信息自由法案》（Access to Information Act）和《隱私法案》（Privacy Act）的重要性，它們本身就是一場關于保護個人隱私還是努力為加拿大人廣泛地提供政府文件的激烈辯論。1961年的《樞密院法令》、1966年的《公文件法令》雖提高了檔案館管理政府文件的權利，但重新出臺一部新的法律的呼聲越來越高。因此，為更好地適應新時期檔案工作的發(fā)展，1987年，《國家檔案館法》（National Archives of Canada Act）出臺，明確了國家檔案館在政府文件、私人文件管理方面的權利，標志著文化功能與政府文件管理職能的統(tǒng)一。

20世紀70年代，受加拿大民族主義的發(fā)展、國家財政赤字等諸多因素的影響，加拿大人民民族認同感不斷增強，強烈呼吁政府權力下放。所有的社會組織都迫切希望了解自己的歷史，并為后代保存歷史資源，要求國家檔案館權力下放。20世紀80年代，為尋求身份認同感，諸多社區(qū)通過創(chuàng)建檔案館、圖書館、博物館等來實現(xiàn)自我身份的建構，越來越多的地方、社區(qū)、私人檔案機構得以建立，全國檔案機構數(shù)量由1980年的200多個發(fā)展為1987年的627個。20世紀90年代，“國家檔案館必須收集和保存具有國家意義的所有檔案”的理念，被“檔案材料必須盡可能保存在靠近其形成單位的地方”的想法所代替，即加拿大“檔案系統(tǒng)”理念，主張保存文件的責任在于文件形成部門。[16]檔案地方性管理進一步增強，諸多檔案項目轉移至地方，在此過程中也出現(xiàn)了一些矛盾：一方面國家未制定完善的收集規(guī)范，國家檔案館工作者雖向地方表示，具有地方意義的文件應保存在當?shù)?，但實際上并沒有明確的收集界限；另一方面地方檔案館管理尚不規(guī)范，在許多省、市，沒有完善的檔案配套設施、訓練有素的檔案工作者，不能滿足實際管理需求，雖然國家很長一段時間內對地方檔案館的發(fā)展持否定態(tài)度，但在國家整體發(fā)展形勢下，地區(qū)、企業(yè)、私人等檔案館的形成與發(fā)展是必然的。

四、結語

與其他很多國家不同，在加拿大公共檔案館建立之初，其主要任務是為文化服務，致力于促進歷史的發(fā)展，而非服務于政務活動，布里姆那在任期間曾將其對未來檔案館的發(fā)展規(guī)劃總結為“我的目標是建立一個偉大的殖民地歷史的存儲庫，反映政治、教會、工業(yè)、家庭和生活等各個方面，這是一個高貴的夢想”，在這一階段，檔案工作者為滿足歷史學家的需要，不斷收集歷史原稿和復印件；后因外界的持續(xù)壓力、聯(lián)邦政府文件的持續(xù)增長、檔案實踐的演變等因素，檔案館不僅注重保存私人文件，同時注重制定政府文件管理制度和流程，為聯(lián)邦政府的運作提供重要支持，國家檔案館成為真正的國家服務中心。在歷史發(fā)展過程中，加拿大公共檔案館不斷尋求著當前需求與長遠發(fā)展愿景之間的平衡，盡管檔案館在構建加拿大文化和身份認同感方面并沒有達到檔案工作者的預期，但它擁有如此豐富多樣的資源，是許多國家所達不到的。21世紀，加拿大國家檔案館正在經歷著新的轉型，國家圖書檔案館成立后，其資源更加豐富，目前，其擁有出版和未出版、數(shù)字和非數(shù)字、公共和私人等各種媒介的資源，這與加拿大國家檔案館歷史上不斷平衡其文化功能和政府文件職能的實踐密切相關。

注釋及參考文獻：

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[15]潘未梅，楚艷娜，譚必勇.加拿大公共檔案館思想演進歷程簡析——從“總體檔案”到“檔案系統(tǒng)”[J].中國檔案研究，2015（00）：258-277.

作者單位：山東大學檔案館山東大學青島校區(qū)