孫強強

（華中師范大學 中國農村研究院/政治科學高等研究院，湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

中國基層協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化發(fā)展是我國在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的一項重要政治目標。2013年黨的十八屆三中全會明確提出“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”；2015年中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》進一步闡釋要“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”；2017年黨的十九大再次提出“統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”；2019年黨的十九屆四中全會進一步闡明“完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”。伴隨黨和政府對基層協(xié)商民主的高度重視，我國基層協(xié)商民主出現(xiàn)了諸多有益實踐，比如：浙江臨海的“基層民主協(xié)商議事制度”、河南鄧州的“四議兩公開”工作法、廣西貴港的“一組兩會”協(xié)商自治制度、浙江寧波的“象山說事制度”等，均豐富了我國基層協(xié)商民主的可操作性經驗。從上述政策文件和地方實踐來看，我國基層協(xié)商民主逐步實現(xiàn)了實踐轉向和經驗轉向，即由重視理論闡述轉向協(xié)商實踐，由重視實踐探索轉向經驗擴散；同時，基層協(xié)商民主依然面臨兩個轉向的困難：制度轉向和系統(tǒng)轉向①，即由理想設計到制度建構，由小規(guī)模協(xié)商到大規(guī)模系統(tǒng)協(xié)商。

在我國基層協(xié)商民主面臨“協(xié)商轉向”的背景下，我們研究的重心不應該僅局限于探討基層協(xié)商是追求民主性價值還是治理性價值的二元對立與融合，也不應該僅關注基層協(xié)商民主發(fā)展的重大意義，而是應該多關注目前我國基層協(xié)商民主實踐的發(fā)展及面臨的諸多困境，即如何實現(xiàn)我國基層協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化轉向，以優(yōu)化基層協(xié)商民主機制，提升基層治理能力。因此，本文以Z省N縣“民生實事項目人大代表票決制”的運行為研究對象，通過實地考察、網絡訪談及案例搜集，全面了解其從政策實驗到經驗擴散的全過程，探討如何通過我國基層協(xié)商民主的系統(tǒng)化轉向和系統(tǒng)化再造來促進基層協(xié)商民主跨越式發(fā)展，并提供可借鑒的協(xié)商經驗。

二、協(xié)商民主系統(tǒng)化：關鍵議題及分析框架

（一）協(xié)商民主系統(tǒng)關注的兩個關鍵議題

協(xié)商民主系統(tǒng)關注的第一個關鍵議題是實現(xiàn)公共領域的公民意見和公共意志的公民賦權相銜接。協(xié)商民主系統(tǒng)理論形成的基礎是哈貝馬斯在《在事實與規(guī)范之間》一書中提出的協(xié)商民主“雙軌制模型”,即為弱公共領域和強公共領域[1]，協(xié)商民主運行需要將弱公共領域的公民意見傳導進入強公共領域，以實現(xiàn)公共意志的賦權?；诖?，曼斯布里奇提出了協(xié)商民主系統(tǒng)的初步設想，“良好協(xié)商的標準并不意味著系統(tǒng)中的每次互動都要體現(xiàn)相互尊重、前后一致、承認對方的主體地位、開放性以及道德自主，而是有更大的系統(tǒng)來體現(xiàn)這些目標”[2]。德雷澤克進一步關注公共領域的公民意見如何進入到公共意志的賦權領域，實現(xiàn)公共政策制定的意見多源性，“協(xié)商民主系統(tǒng)包含私人領域、公共空間、賦權空間、從公共空間到賦權空間的傳導機制、從賦權空間到公共空間的問責機制、關于協(xié)商系統(tǒng)自身如何組織的元協(xié)商機制以及決斷部分，這些要素共同決定公共政策的情況”[3]。帕森斯進一步發(fā)展了協(xié)商民主系統(tǒng)的研究，認為“在協(xié)商式的決策中，社會運動、專家論證、行政部門開展的咨詢、公共聽證會、公民論壇、媒體、立法機構、請愿活動等等，都可以在其中發(fā)揮自己獨特的作用”[4]。

第二個關鍵議題是實現(xiàn)小規(guī)模的協(xié)商向大規(guī)模的公共協(xié)商轉變，這是協(xié)商系統(tǒng)化探討的核心問題。曼斯布里奇和帕森斯在《協(xié)商系統(tǒng)》一書，正式提出協(xié)商系統(tǒng)的概念，即“一種通過論辯、證明、表達與說服等手段來應對政治沖突和解決問題的交談式系統(tǒng)。在良好的協(xié)商系統(tǒng)中，提出相關觀點的說服應該替代壓制、壓迫和輕率的忽略。從規(guī)范層面講，系統(tǒng)性路徑意味著，人們應該從系統(tǒng)整體的視角而不是以組成系統(tǒng)的部分來評價系統(tǒng)”[5]45。同時協(xié)商系統(tǒng)的整體性視角必須超越傳統(tǒng)的小規(guī)?！懊鎸γ妗眳f(xié)商，走向大規(guī)模的公共協(xié)商。古丁認為協(xié)商民主應該廣泛應用于各個領域，即“存在一種異于現(xiàn)階段流行于協(xié)商民主理論家之間的單一性協(xié)商的分散式協(xié)商模型。在這種模型中，各種協(xié)商式德性以有序的方式展現(xiàn)在各階段的各個構成部分中，而不是像現(xiàn)在那樣持續(xù)地、同時地展現(xiàn)在單一協(xié)商行為者身上”[6]。但是諸多學者對于小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商進行轉變的探討中，多集中在以下兩種策略：一種是通過限制參與協(xié)商的人數(shù)而發(fā)揮作用，另一種是通過限制對他人的信息輸入來發(fā)揮作用[7]60。限制人數(shù)的協(xié)商策略主要是通過“不連貫的協(xié)商”和“代用協(xié)商”②兩種方式，前者指將參與協(xié)商的人員進行分組，每個小組通過小規(guī)模協(xié)商之后，將協(xié)商結果同其他組的協(xié)商結果放在一起進行再次協(xié)商；后者指從具有協(xié)商資格的公民中挑選部分代表進行協(xié)商來代替全體成員的協(xié)商。此種策略在實施過程中，“不連貫協(xié)商”會出現(xiàn)“團體關系的網絡”[8]，由于重疊性太高和相互排斥而無法運行，“代用協(xié)商”無法保證代表在進行協(xié)商中的“代表性連續(xù)”，公民若發(fā)生意見改變，代表就將無法發(fā)揮代表作用。限制信息輸入的協(xié)商策略主要通過“瘦弱的協(xié)商”和“選擇性理解”來減少協(xié)商人員相互的交流量?！笆萑醯膮f(xié)商”通過減小信號的強度而減少每個參加者的協(xié)商負擔，從而推進大眾協(xié)商的進行[7]65；“選擇性理解”是一種被遮蔽的協(xié)商，通過報紙、民主墻等公共領域的方式向公眾提供信息。前者導致大眾協(xié)商的基礎薄弱，缺少足夠信息無法進行認真地權衡和判斷，影響協(xié)商的效果；后者的本質上無法形成公共雙向溝通，屬于有限協(xié)商的范疇。

為實現(xiàn)公共領域的公民意見同公共意志的公民賦權銜接和小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商轉變的兩個關鍵議題，曼斯布里奇提出了協(xié)商系統(tǒng)構成的四個要件，即“國家有約束力的決定（法律及其實施）、與做出這些決定直接相關的一系列活動、與這些具有約束力的政策相關的非正式交流、以及雖為公眾所關注，但國家并沒有打算制定為具有約束力的決策這一類公共議題相關的正式或非正式的交流論壇”[5]9?！霸谒軌驗闆Q策者擴展視角、提供更多主張與論述以及強化理由的意義上是協(xié)商的，這些視角本身是否由協(xié)商的方式產生并不重要，重要的是，決策制定者的決策過程是協(xié)商式的”[5]19。協(xié)商系統(tǒng)的提出促使公共意見能夠通過系統(tǒng)運行進入到政策制定環(huán)節(jié)，同時也擴大社會協(xié)商的參與面，實現(xiàn)了協(xié)商民主化和協(xié)商政治化的統(tǒng)一。協(xié)商系統(tǒng)包含了一些非協(xié)商的成分，但這些非協(xié)商的成分卻有助于整體系統(tǒng)協(xié)商目標的實現(xiàn)[9]。對于非協(xié)商的部分，曼斯布里奇和帕金森也提出了協(xié)商系統(tǒng)建設面臨五個困境：一是連接過緊，系統(tǒng)各個部分銜接過于緊密，使系統(tǒng)喪失自我糾正能力；二是脫節(jié)，系統(tǒng)中某部分提出的有說服力的理由無法對其他部分產生影響；三是制度性支配，系統(tǒng)中某部分具有特權；四是社會性支配，特定社會利益群體控制了系統(tǒng)中的群體；五是頑固的派性意見，系統(tǒng)的部分受制于意識形態(tài)等，不愿聽取協(xié)商意見[5]22-24。

我國學者對協(xié)商民主系統(tǒng)化研究主要圍繞以下兩個主題展開：第一個主題是進行概念、理論和要素的探討。學者談火生通過對西方協(xié)商民主研究中的三個轉向的分析，認為黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主系統(tǒng)”的構想，并在《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》中予以具體化，提出了七大協(xié)商渠道，強調不同渠道之間的銜接配合，與西方學者的相關見解不謀而合，從而使我國協(xié)商民主進入到從理想設計到制度構建的系統(tǒng)化轉向[10]。張繼亮梳理了西方協(xié)商系統(tǒng)理論的發(fā)展，提出協(xié)商系統(tǒng)比面對面的小型協(xié)商具有更多優(yōu)勢，但也存在著弱勢群體影響力不足、系統(tǒng)要素之間缺乏連續(xù)性和存在不正當支配[9]的問題。同時，他針對我國協(xié)商民主制度化建設提出了三個建議：一是探索七大協(xié)商渠道的聯(lián)結方式并制度化，二是國家頒布基層協(xié)商民主實踐的具體制度、方法和技術，三是采取措施推進社會協(xié)商實踐與制度化的發(fā)展[11]。佟德志、程香麗從協(xié)商場所的角度研究協(xié)商系統(tǒng)的構成要素，但沒有分析協(xié)商場所在功能上的分工、互補、替代與制衡關系，也沒有分析協(xié)商場所與協(xié)商系統(tǒng)的復雜關系[12]。王宇環(huán)基于協(xié)商系統(tǒng)理論的分析，探討了精英與大眾之間通過“雙軌制協(xié)商”以及“目標議題—手段”兩條路徑彌合了彼此的張力[13]；也解釋了以包容、分工和依賴為核心要義的協(xié)商系統(tǒng)通過建立政治代表與公眾之間的關聯(lián)，創(chuàng)新以交往權力為目標的微型公眾代表模式，更好地實現(xiàn)了政治代表對公眾的回應[14]。第二個主題是關注協(xié)商民主系統(tǒng)的中國實踐，談火生認為中國傳統(tǒng)政治中不僅有協(xié)商政治，而且有完整的協(xié)商系統(tǒng)，比哈貝馬斯設想的“雙軌制”協(xié)商民主制度構想更加豐富，呈現(xiàn)為三個層次：最核心是國家政治制度中的協(xié)商，中間是哈貝馬斯所謂的弱公共領域的協(xié)商，最外層是以大眾輿論形態(tài)存在的協(xié)商[15]。王國勤對象山的“村民說事”進行分析，認為該地通過參與主體多元化、功能的系統(tǒng)化、意識形態(tài)的全面嵌入，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造[16]。

通過梳理國內外的相關文獻，可以看出我國學者逐漸重視對協(xié)商民主系統(tǒng)的研究，產生了基于中國協(xié)商實踐的學術成果，但需清醒地看到，目前的研究仍處于起步階段，大多數(shù)仍屬于小規(guī)模協(xié)商的范疇。從我國基層協(xié)商民主的實踐來看，雖然部分實現(xiàn)了實踐轉向和經驗轉向，但是由于缺乏協(xié)商民主制度系統(tǒng)化的構建，依然呈現(xiàn)小規(guī)模協(xié)商、治理吸納民主的特點，無法實現(xiàn)制度轉向和系統(tǒng)轉向，限制了基層協(xié)商民主的進一步發(fā)展。因此，本文使用協(xié)商民主系統(tǒng)的理論對基層（通常指代縣域及以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等）協(xié)商民主運行進行分析，以探討基層協(xié)商如何實現(xiàn)從小規(guī)模協(xié)商邁向大規(guī)模公共協(xié)商，實現(xiàn)公共領域的公民意見和公共意志的公民賦權有效銜接。

（二）政治系統(tǒng)理論和治理吸納民主的分析框架

本文以政治系統(tǒng)分析理論和治理吸納民主框架為基礎進行思考，為推進中國基層協(xié)商民主構建一個系統(tǒng)化再造的分析框架。戴維·伊斯頓提出的政治生活的系統(tǒng)分析理論即關注政治系統(tǒng)如何對公民輸入的需求進行轉換，進而輸出為公共政策。具體輸入包括外部環(huán)境對政治系統(tǒng)的干擾和刺激，也包括公民的需求和支持，這些均匯成需求流經通道進入到政治系統(tǒng)中，再由政治系統(tǒng)中的守門者、精英分子和權威當局通過結構機制、文化機制和需求縮減將需求流轉換為議題，輸出為公共政策來回應社會公民的需求，同時在公共政策的實施中，不斷將執(zhí)行效果反饋給政治系統(tǒng)和社會公眾，通過再次輸入來實現(xiàn)公共政策的糾偏。政治系統(tǒng)分析為公共政策的制定和實施提供了輸入、轉換、輸出、反饋的閉合模型，但是卻忽略了對政治系統(tǒng)內部運作過程的解釋，使得公眾難以清晰知曉政策制定過程，即公民意見如何轉換為公共政策。對此，阿爾蒙德認為“由于有了輸入和輸出這些概念，我們已經從政治定義轉向體系的定義，并具有廣泛性、相互依賴性和邊界性”[17]5，并提出“最為重要的功能范疇是政治功能，而不是政府功能，是輸入功能，而不是輸出功能，輸入功能包括政治社會化、利益表達、利益綜合和政治溝通；輸出功能包括法規(guī)制定、法規(guī)實施和法規(guī)裁決”[17]15。他強調政治溝通的作用，認為“政治體系中所行使的所有功能，都是由溝通來完成的”，“對于發(fā)展和維持一群積極的、有效的選民和公民來說，一個自治的、中立的和無所不在的溝通體系顯得尤為重要”[17]45。戴維·伊斯頓和阿爾蒙德所闡述的政治系統(tǒng)分析過程為研究者們提供了系統(tǒng)化分析的框架。

此外，國內學者討論協(xié)商民主的價值也是協(xié)商民主系統(tǒng)化研究的分析基礎，這是協(xié)商民主系統(tǒng)的價值理性。不同于西方協(xié)商民主強調的價值優(yōu)先，中國的協(xié)商民主是一種以治理為導向的工具，可以增強基層治理能力，強化基層政府的合法性。“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題，它尤其強調對于公共利益的責任，促進政治話語的相互理解，辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策”[18]。但協(xié)商民主在中國基層的運行過程中，往往陷入價值之爭：注重民主價值就會降低行政治理效率，注重治理價值就會破壞民主價值。為此，佟德志提出了“治理吸納民主”的民主治理框架，認為治理吸納民主不僅使民主從理念轉到落實，而且彌補了民主在實踐中的諸多不足，使得民主治理成為現(xiàn)實。同時治理與民主在內涵、目標、主體、程序、機制、價值等各方面存在互補關系，使得治理能夠吸納民主，但是對于新興發(fā)展中國家來說，民主與治理的融合與其說是一種現(xiàn)象，不如說是一種目標[19]。因此，“治理吸納民主”為協(xié)商民主系統(tǒng)化提供了價值框架，公共政策的制定是為了實現(xiàn)政府的治理價值，進入公共政策制定環(huán)節(jié)的公民需求需要經過以協(xié)商民主為主要方式的民主過程，而協(xié)商民主系統(tǒng)就是實現(xiàn)治理價值和民主價值融合的最好轉換器。

綜合上述理論基礎和框架，本文構建了一個當前中國基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的分析框架，如圖1所示：

圖1 基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造分析框架

如上圖所示，基層協(xié)商民主中公共領域的公民意見通過政治系統(tǒng)的轉換同公共意志領域的公民賦權相銜接生成公共政策，同時民主協(xié)商的發(fā)展方向是由實現(xiàn)治理價值的小規(guī)模協(xié)商轉向民主價值和治理價值相融合的大規(guī)模協(xié)商。在該分析框架中，公共領域的輸入表現(xiàn)為通過小規(guī)模協(xié)商和大規(guī)模協(xié)商形成公民的“利益需求”；政治系統(tǒng)的轉換表現(xiàn)為通過以溝通為主要方式的政治通道，依靠政治系統(tǒng)中的“守門者”進行調研協(xié)商，進行需求整合輸入到政治系統(tǒng)之中；公共意志的輸出是政治系統(tǒng)中的“權威當局者”通過協(xié)商投票等方式制定公共政策。其中政治系統(tǒng)在協(xié)商民主系統(tǒng)化框架中起的作用是回應公共領域的社會需求，落實公共政策，聯(lián)結公共領域和公共意志，實現(xiàn)協(xié)商民主的治理價值和民主價值融合。公共政策集中反映了政治系統(tǒng)追求治理價值的目標，在公共領域中實施公共政策以提升治理效能，需要廣泛吸納社會民意，表現(xiàn)為“治理吸納民主”，如果公共政策的治理效能不佳，就會反饋給公共領域，再次重復“輸入—轉換——輸出”的過程，每一次協(xié)商民主系統(tǒng)的重置都會擴大協(xié)商民主的規(guī)模，以更好地吸納民意。

三、協(xié)商民主系統(tǒng)化實踐：以Z省N縣“民生實事項目人大代表票決制”運行為依據(jù)

（一）緣起：小規(guī)模協(xié)商的局限和大規(guī)模協(xié)商的探索

Z省N縣位于Z省東部，寧波市南部沿海，象山港和三門灣之間，縣域總面積1 932平方千米，陸域面積1 843平方千米。全縣轄4個街道、11個鎮(zhèn)和3個鄉(xiāng)，共有41個社區(qū)和363個行政村，常住人口68.5萬人，2018年地區(qū)生產總值達603.64億元，人均生產總值95 380元，N縣在Z省經濟排名位于第15名左右，屬于中等發(fā)達縣市。2008年誕生在N縣的“民生實事項目人大代表票決制”和傳統(tǒng)的基層小規(guī)模協(xié)商解決民眾糾紛不同，其旨在探索通過大規(guī)模協(xié)商來實現(xiàn)公民意見轉化為政府的政策制定，實現(xiàn)民生項目的制定由“人民做主”。這一事件的發(fā)生主要有以下幾方面誘因，一方面，當時基層政府面臨新農村和城鎮(zhèn)化建設，由此引發(fā)了諸多因征地拆遷、城鄉(xiāng)改造而發(fā)生的基層矛盾，呈現(xiàn)出基層政府和民眾的緊張關系與信任感降低的現(xiàn)象，傳統(tǒng)的小規(guī)模協(xié)商可以調解民眾之間的糾紛，卻無法調和民眾與政府之間的分歧，因此政府想要通過大規(guī)模的協(xié)商民主來化解民眾和政府間的緊張關系。另一方面，傳統(tǒng)的政策制定往往是政治系統(tǒng)的“黑箱操作”，民眾對于政策制定的過程缺乏了解，尤其是涉及民生項目的政策制定時，普遍存在領導一錘定音現(xiàn)象，導致民眾對政策制定缺乏參與感，被動接受政策，消極參與政策執(zhí)行，因此政策執(zhí)行往往效果不佳，政府希望通過大規(guī)模協(xié)商來吸納公民意見以提升公共政策制定的科學性和民主性。此外，還涉及到調和人大和政府的關系問題，實行“票決制”以前，政府是政策制定和執(zhí)行一把抓，人大的功能遭到壓縮，導致人大代表職責虛化，工作積極性不高，民眾對其信任感降低。綜合上述因素，2008年N縣在L鎮(zhèn)、D鎮(zhèn)開始試行“民生實事項目人大代表票決制”，在試行之前，L鎮(zhèn)的客運車站改造糾紛為“票決制”的實行提供了治理契機。

L鎮(zhèn)位于N縣東部，是該地地理、文化、商貿中心，是重要的交通樞紐，2006年客運車站已不堪重負，經常因道路擁堵引發(fā)交通事故，當?shù)匕傩諏瓦\站的超負荷運行和政府的不作為感到不滿。為了回應民眾需求，L鎮(zhèn)決定擴建客運站，將原來的1.5畝擴大到5畝，沒想到一項為解決民眾出行難的民生項目卻遭遇了部分民眾的阻撓。當時，政府提出的賠償標準是每畝3.6萬元，但一些居民認為自己的房子處于黃金地段，應該獲得更高的賠償金，一戶居民提出了18萬元的賠償金外加兩間商鋪的要求。為此，政府開展了多次小規(guī)模協(xié)商，希望和這些居民達成一致，但未能如愿，于是改造項目擱置到了2008年。2008年10月L鎮(zhèn)開始“票決制”試點，即通過人大代表在民眾間進行廣泛調研，對當?shù)氐拿裆椖窟M行大規(guī)模協(xié)商，然后讓人大代表進行項目提議，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表通過投票的方式進行決議，再由同級政府實施項目，并接受人大代表和民眾的監(jiān)督和評價。L鎮(zhèn)人大代表Y得知“票決制”試行之后，立即展開調研，通過村莊協(xié)商會議、入戶走訪等方式廣泛聽取民意，對于民眾關心的客運站改造經費數(shù)額、來源、施工方、賠償支持等問題進行匯總答復。協(xié)商之后，民眾對于客運改造項目更加支持，人大代表Y于是就向鎮(zhèn)人大提出擴建客運站項目的提案，該提案被列入候選名單。2009年1月15日，L鎮(zhèn)人大代表大會通過票決，選出十項民生項目，客運站擴建獲得票數(shù)最多。獲高票通過的議案項目不僅代表了民意，而且具有法律效力，因此堅持高價賠償?shù)木用褚卜艞壛嗽瓉淼馁r償金，征地工作兩月內完成，改造工程迅速完工，改善了當?shù)孛癖姷某鲂须y題。

“票決制”的實行使L鎮(zhèn)許多民生項目得以順利推進，不僅化解了基層民眾和政府之間的矛盾，而且增強了人大代表和民眾的協(xié)商參與力度，提升了項目制定的科學性和民主性，實現(xiàn)了民主治理。L鎮(zhèn)的“票決制”的實踐于是繼續(xù)深化推行，2009年12月16日，N縣出臺《關于全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程人大代表票決制的指導意見》，“票決制”在N縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過《關于政府實事工程代表票決制的實施辦法》；2010年 1月，L鎮(zhèn)和D鎮(zhèn)人大代表對 2009年實事工程項目進行滿意度測評；2012年10月N縣出臺《中共N縣縣委關于推行縣政府實事工程人大代表票決制工作的通知》，票決制工作在全面層面開始推行；11月20日，N縣再出臺《關于進一步做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程代表票決制工作的指導意見》，推動票決制工作繼續(xù)規(guī)范深入實施；2013年,Z省N市人大常委會決定在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行票決制，H市、J市、H市等陸續(xù)推進；2014年Q街道探索開展實事工程人大代表會商制度，“票決制”工作經驗延伸到街道層面；2015年，中共Z省省委下發(fā)《關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定》，明確提出要推廣“政府實事工程人大代表票決制”的做法，2016年，Z省人大常委通過《Z省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作條例》，將N縣票決制經驗正式寫入法規(guī)；2017年N縣人大常委出臺《關于深入推行縣鄉(xiāng)兩級政府民生實事項目人大代表票決制工作的實施意見》，建立了測評機制和監(jiān)督體系。目前，“票決制”在Z省全面推行，全國多個省市先后引進該項制度。

（二）系統(tǒng)化：協(xié)商的民主價值和治理價值的融合

L鎮(zhèn)通過“民生實事項目人大代表票決制”的實行，形成了“公眾廣泛參與協(xié)商與意見征集、人大代表協(xié)商票決立項、政府嚴格組織實施、人大代表和人民群眾聯(lián)合監(jiān)督”的協(xié)商民主系統(tǒng)化模型。公眾通過大規(guī)模協(xié)商形成利益需求流，區(qū)域人大代表承擔“守門者”的責任進行利益的協(xié)商整合，將利益以項目提案的方式輸入到人民代表大會進行表決，全體人大代表起到意見轉換作用，在人大會上通過協(xié)商票決輸出十項民生項目的制定。“民生實事項目人大代表票決制”是基層協(xié)商民主的升級版，突破了傳統(tǒng)基層小規(guī)模協(xié)商只關注矛盾化解的局限，用協(xié)商民主的方式將公民、人大代表、政府和人大決策進行系統(tǒng)化，致力于將小規(guī)模協(xié)商轉向大規(guī)模協(xié)商，將公民意見合理引入政策制定，以提升基層協(xié)商的民主價值和治理價值的融合程度。

圖2 Z省N縣“民生實事項目人大代表票決制”流程示意圖

Z省N縣“民生實事項目人大代表票決制”的過程是一個基層協(xié)商民主的閉合系統(tǒng)，如圖2所示有三個主體和六個過程。三個主體分別是：公民、人大代表和基層政府。公民主要起到參與大規(guī)模協(xié)商，形成需求意見以及監(jiān)督質詢的作用；人大代表起到整合需求意見、項目建議、項目決策和監(jiān)督評估的作用；基層政府起到制定項目方案、執(zhí)行政策項目、匯報執(zhí)行情況等作用。六個過程具體如下：一是項目征集。每年的實事項目工程都會成立領導小組，領導小組充分發(fā)揮各個基層人大代表的聯(lián)絡作用，由各人大代表負責在所在村莊、社區(qū)、組織內開展實事項目的協(xié)商會，沒有人數(shù)的限制，參與公民越多，人大代表越能聽取不同的意見。對于該區(qū)域呼聲較高的項目，人大代表會進行登記，并再次通過實地走訪、約談利益相關人和問卷調查，不斷提升地區(qū)項目提案的科學性和可行性。項目征集環(huán)節(jié)是公民參與最廣泛的大規(guī)模協(xié)商，旨在形成強大的公民意見。二是項目初定。領導小組對各區(qū)域人大代表提交的項目提案進行匯總，并邀請自愿參與的公民和人大代表再次進行協(xié)商溝通，論證事態(tài)緊急和具有可操作性的項目，拿出初步方案，交由政府相關研究部門進行資金預算，并進行社會公示。政府部門按照公益可行、民主溝通和適合票決等原則，對征集到的人大建議實事項目進行社會公眾溝通和專家論證，并初定政府可以實施的項目，提交黨政聯(lián)席會議、政府辦公室、人大主席團會議、人大常委會會議、縣委常委會會議審議討論，通過協(xié)商討論，確定提交人代會票決的候選項目。三是項目審議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開人代會，由政府向大會報告實事工程候選項目的形成過程和具體情況，報告的內容具體包括項目內容、實施主體、投資額度、完成時限等。報告結束后，由人代會代表進行充分討論協(xié)商，使每個代表都明確每個項目的可執(zhí)行狀況，以便于項目的票決。項目審議結束后需要向公眾公示候選項目，人代會還要接受公眾的意見，并反饋給各個人大代表。四是項目票決。民生實事項目的投票在人大會上開展，全體人大代表討論審議后，按照無記名的民主投票表決，差額確定實事工程正式項目，票決結果當場公布，同時也要向社會公眾公示。五是項目監(jiān)督。人大會將票決結果轉發(fā)給政府部門，并督促政府做好落實和制定項目計劃，在政府公示欄和網站定期公布項目實施進展情況，接受社會公眾監(jiān)督。同時，所在區(qū)域的人大代表要及時跟進自己負責的民生項目，針對項目實施中的糾紛矛盾通過小規(guī)模協(xié)商進行化解，共同推動實事項目工程建設。六是項目評估。在下一年的縣鄉(xiāng)人代會上，政府部門要向人大代表進行項目完成情況匯報，接受代表協(xié)商審議和滿意度測評，測評結果公開宣布，對測評不滿意的項目負責人進行通報批評。

N縣“民生實事項目人大代表票決制”的六個步驟回應了政治系統(tǒng)分析的三個環(huán)節(jié)：“輸入—轉換—輸出”的過程，同時也是“治理吸納民主”的民主治理“回應—落實—反饋”三個環(huán)節(jié)的體現(xiàn)。通過人大代表整合民意，實現(xiàn)了有秩序的輸入，政策制定轉換也通過充分的協(xié)商和公開實現(xiàn)了透明化，輸出的過程也受到民眾的廣泛監(jiān)督質詢。輸出的產物是體現(xiàn)社會公眾利益的公共政策，是以治理價值為導向的，但這個過程需要通過最大化的協(xié)商民主予以保障，以實現(xiàn)治理價值和民主價值的融合。

（三）經驗：三個基本結論

截至2017年底，N縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共征集到民生實事項目3 372個，提請票決的候選項目1 307個，票決產生902個，總投資115.70億元，平均完成率85%以上?？h級票決制開展6年以來，共征集到民生實事項目370個，提請人代會票決的項目84個，票決產生65個，總投資113.86億元，當年平均完成率88%以上。2018年，縣級票決候選項目15個，票決確定11個，總投資10.47億元。以上是N縣“民生實事項目人大代表票決制”運行十年取得的成績，實現(xiàn)了公共政策制定由“領導拍板”到“由民做主”的轉向，充分體現(xiàn)了基層協(xié)商民主系統(tǒng)化帶來的突破：更加強調引入大規(guī)模協(xié)商制定公共政策、更加強調引入基層黨建引領的組織建構、更加強調引入多元主體進行系統(tǒng)化再造。

第一，基層協(xié)商民主統(tǒng)化再造的基礎是以大規(guī)模協(xié)商為主的公共政策制定。協(xié)商民主自引入中國基層實踐以來，一直被視為實現(xiàn)治理有效的工具，治理路徑更多是一種小規(guī)模協(xié)商，主要是為了調節(jié)基層糾紛。其參與的主體有限、協(xié)商事項的影響范圍不大，是一種良好的治理方式，但也存在地方性治理經驗難以推廣擴散、基層工作人員陷入“泛協(xié)商化”的困境。大規(guī)模協(xié)商是為突破小規(guī)模協(xié)商的局限，實現(xiàn)最廣大民眾的利益福祉，這就需要政府在制定公共政策過程中開展大規(guī)模的調研考察，只有進行大規(guī)模的協(xié)商民主，才能充分吸納民意，更科學民主地制定政策。需要說明的是，在基層協(xié)商民主系統(tǒng)化構建中，大規(guī)模協(xié)商并不是自始至終都需要的，只是在需求輸入和政策輸出執(zhí)行過程中才需要。在政策轉換的過程中，采用的方式依然是“代用協(xié)商”。在N縣主要是通過人大代表的協(xié)商討論票決進行，這主要是為了確保政策決策的秩序性，同時“代用協(xié)商”的基礎是我國人大代表充分聽取民意和代表民意，與西方利益集團的民主有根本差異。但是政策制定結束之后，民眾有知情權和質詢權，對于沒有通過票決的提案，人大代表需要對提出該提案的民眾進行說明和答疑。

第二，基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的保障是基層黨建的引領。轉型期，中國基層依然面臨著諸多矛盾和利益糾紛，構建良好社會秩序壓力依然很大，在此背景下實現(xiàn)基層協(xié)商民主系統(tǒng)化需要黨建引領，確保協(xié)商民主系統(tǒng)化運行。N縣“票決制”就是充分發(fā)揮基層黨建引領作用，通過各個區(qū)域人大代表和民眾的聯(lián)結作用，充分授權人大代表在基層開展大規(guī)模的協(xié)商進行民意的獲取，并且在協(xié)商民主系統(tǒng)中扮演守門者、建議者、決策者、監(jiān)督者、評估者和反饋者的角色，強化了基層黨員的責任意識，發(fā)揮了基層黨建的引領作用。除此之外，基層黨建引領還體現(xiàn)在對協(xié)商民主系統(tǒng)化的監(jiān)督上。2017年N縣人大常委會出臺《關于深入推進縣鄉(xiāng)兩級政府民生實事項目人大代表票決制工作的實施意見》中強調了對“票決制”的監(jiān)督，引入票決項目的滿意度測評，測評結果在人大代表會議上向全體代表通報；實施民生實事項目在線監(jiān)督，委托第三方進行項目績效評價，完善票決前、票決中、票決后的監(jiān)督鏈。

第三，基層協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的主體是協(xié)商系統(tǒng)的多元參與。一方面，系統(tǒng)化的多元參與體現(xiàn)在參與主體的多樣性。N縣“票決制”充分吸納了人大代表、基層政府和廣大民眾的廣泛參與，人大代表在民眾間開展大規(guī)模協(xié)商的過程中，也注重吸納村兩委、鄉(xiāng)村精英以及鄉(xiāng)賢等力量。另一方面，系統(tǒng)化的多元參與體現(xiàn)在參與主體的功能性。功能互補才能發(fā)揮協(xié)商民主系統(tǒng)的優(yōu)勢，公民參與協(xié)商系統(tǒng)的功能體現(xiàn)在提出利益需求，形成項目提案，對項目實施進行監(jiān)督等；人大代表參與協(xié)商系統(tǒng)的功能主要是代議和監(jiān)督；政府參與協(xié)商系統(tǒng)的功能主要是執(zhí)行項目和確保項目完成。多元參與系統(tǒng)化構建實現(xiàn)的基礎是各個主體在系統(tǒng)中運行時能夠良好的協(xié)商溝通，通過彼此交換意見、批評與自我批評，保證協(xié)商系統(tǒng)的韌性，以更好地回應民眾需求、落實項目執(zhí)行，反饋執(zhí)行情況，實現(xiàn)協(xié)商民主系統(tǒng)化的目標——治理價值和民主價值的統(tǒng)一。

綜上所述，“民生實事項目人大代表票決制”的創(chuàng)新價值主要體現(xiàn)在它是一個制度系統(tǒng)的集合，而不是一個單一的制度，這克服了中國基層諸多單一制度的協(xié)商經驗所呈現(xiàn)的短期效應和無法推廣的弊病，是一種基層協(xié)商民主的系統(tǒng)化再造工程。對于協(xié)商民主實踐來說，“票決制”以系統(tǒng)化的再造實現(xiàn)了地方經驗的超越，具有極強的實踐推廣性，目前Z省已經全面推廣省、市、縣三級“票決”制，全國多個省份均嘗試引入。對于協(xié)商民主理論來說，“票決制”實現(xiàn)了規(guī)模協(xié)商的組合，大規(guī)模的社會協(xié)商形成項目提案，小規(guī)模的代表協(xié)商形成項目決策，化解了協(xié)商民主理論中精英和民眾的沖突，闡釋了規(guī)模協(xié)商和公共政策制定的關系，也將逐步實現(xiàn)協(xié)商民主的系統(tǒng)轉向和制度轉向。因此，以“民生實事項目人大代表票決制”為模式的基層協(xié)商民主系統(tǒng)化是中國未來基層實現(xiàn)多元利益整合、制定科學合理的公共政策的有效樣本。

四、余論：中國鄉(xiāng)村協(xié)商民主系統(tǒng)化再造的問題及進路

任何一項制度都需要在實踐中進行檢驗和完善，“票決制”也不例外。系統(tǒng)化再造在實踐中可以改進的部分主要有：第一，在需求輸入的階段，人大代表獨立開展大規(guī)模協(xié)商聽取民意時，由于協(xié)商規(guī)模較大，如何確保大量協(xié)商意見的有效整合極大考驗著基層人大代表的履職能力，在項目提案的選擇中，是否存在以情感認知取代協(xié)商結果的現(xiàn)象從而破壞協(xié)商的嚴肅性？第二，在項目轉換票決的過程中缺乏公民參與機制，雖然票決結果會第一時間向公眾傳達，但決策的“黑箱”依然存在，導致決策過程沒有實現(xiàn)社會民主，只體現(xiàn)了代表間的民主。第三，在對項目實施的監(jiān)督問責過程中，只見通報不見懲罰，只見監(jiān)督不見結果，這是在“票決制”試運行過程中的“容錯機制”的體現(xiàn)，但會降低“票決制”的決策權威，影響民眾對“票決制”的信賴。因此，針對上述三個問題，需要從以下三方面進行完善：一是培養(yǎng)協(xié)商能力。加大對基層人大代表協(xié)商能力的培訓，切實提升其協(xié)商水平，真正發(fā)揮大規(guī)模協(xié)商的作用，同時要加大對人大代表的“智力支持”，通過組建轄區(qū)內的“協(xié)商委員會”，動員基層鄉(xiāng)賢、大學科研團隊、權威人物的參與，以有效整合民眾利益需求。二是優(yōu)化票決程序。引入民眾票決陪審團，陪審團成員由人代會在參與協(xié)商的公民中隨機抽取，主要是發(fā)揮陪審團的現(xiàn)場監(jiān)督作用，票決結束后，陪審團解散，并向民眾公布協(xié)商票決全過程，提升民眾對“票決制”的信心。三是創(chuàng)新監(jiān)督機制。一方面引入互聯(lián)網技術進行基層治理，通過開發(fā)“民生實事項目票決APP”，隨時可以接受社會公眾對項目實施的監(jiān)督和質詢，提升監(jiān)督效率和監(jiān)督質量；另一方面在體制上完善監(jiān)督方式，開展項目實施績效評價、加大對人大代表履職評價、開展項目視察和審議活動、加大對項目瀆職和貪腐現(xiàn)象的打擊力度，以此來確保民生項目高質量完成。

（本文的寫作受到吉林大學政治學博士劉傳明的案例分享及寫作啟發(fā)，對此表示謝忱。）

注 釋：

①德雷澤克在《協(xié)商治理的基礎與前沿》一書中，認為新世紀以來協(xié)商民主的研究發(fā)生了四個轉向：制度轉向、系統(tǒng)轉向、實踐轉向和經驗轉向。參見John S.Dryzek《Foundations and Frontiers of Deliberative Governance》，Oxford University Press,2010年版.

②羅伯特·古丁在《內在的民主協(xié)商》一文中，將諸位協(xié)商民主學者提出的小規(guī)模協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商轉變中“不成功的改變”，總結為不連貫的協(xié)商、代用協(xié)商、瘦弱的協(xié)商和選擇性理解。參見詹姆斯·費什金、彼得·拉斯萊德著《協(xié)商民主爭論》，中央編譯出版社2009年版。