劉德宏

在我國，各級人民政府在教育目標、教育體制、教育內容、教育督導等方面制定相應的教育政策，社會第三方機構在教育咨詢、教育評價、教育研究、教育質量監(jiān)測等方面提供教育事務。而這些教育政策和教育事務在基礎教育領域的主要執(zhí)行代理人是各級各類中小學校的辦學帶頭人——校長。校長執(zhí)行教育政策和教育事務的能力，用時下比較流行的說法就是領導力。對校長而言，領導力既是行政權力和職業(yè)影響力的綜合體，又是綜合素質和多種能力的統(tǒng)一體，更是責任感和事業(yè)心的結合體。校長領導力的高低，某種程度上決定了教育政策實施效果的好壞。因此，剖析教育政策研制與實施的結構性特點，反觀校長領導力的要素組成與開發(fā)培養(yǎng)，不失為一種研究問題的視角和路徑。

教育政策文本的“可解釋”屬性與校長的理解力

以“文本”的形式呈現(xiàn)教育政策，其自身往往帶有目標的指向性、內容的明確性和表述的清晰性等特征。要想正確執(zhí)行政策，首先必須正確理解政策，也就是全面、準確地把握政策的實質及其邊界。相對于“文本”起草者，“文本”還會面對來自不同環(huán)境、具有不同認知水平的解讀者。盡管作為解讀者之一的校長來自教育系統(tǒng)內部，但其眼中的“文本”未必就是作為教育政策的“文本”。許多教育政策出現(xiàn)傳達失真、執(zhí)行失誤、宣傳失當等問題，一個重要的原因就是一些校長自身對政策主旨要義理解不透、望文生義，對政策精神實質把握不準、流于形式，更有甚者，對政策斷章取義、肆意歪曲。

政策解讀需要“本地化”，但不能背離政策初衷。作為校長，首先要提高政策解讀能力，即政策理解力。校長作為教育政策執(zhí)行者的政策理解力影響著教育政策的有效執(zhí)行，因此，首先校長要不斷提高政策的認知水平。要充分掌握教育政策的內容、類型和目標指向，準確了解政策的精神實質。一是讀政策文本的同時，多參與政策征求意見活動，多研讀政策解讀文章。近年來，各級教育行政部門出臺重大政策之前，往往廣泛征求包括中小學校長在內的相關組織和群體的意見;發(fā)布重要政策的同時，同步發(fā)布解讀文章，或者召開新聞發(fā)布會。這些活動都是校長了解政策真實面貌的途徑。二是積極參加相關會議和培訓活動，許多會議和培訓都會邀請政策的制定者與校長面對面解讀、傳遞政策的起草背景、目的意義、內容框架、實施要求等。這是校長感知政策的便捷有效的方法。三是主動與教育行政部門聯(lián)系溝通，確認信息、消除疑惑，求證真相，破解謠傳。這是校長獲得權威信息的終南捷徑。

其次，校長要最大化提高政策的認同程度。雖然教育政策的制定者和執(zhí)行者都有各自的工作出發(fā)點和利益訴求，但如果二者能夠達成一致，必然會取得政策執(zhí)行的理想結果。這一效果的達成，有賴于校長對政策目標的主觀認同，對政策實施的情感歸屬。只有充分地認同政策，才會堅定地執(zhí)行政策，保證政策獲得執(zhí)行的預期效果。

最后，校長要努力破除思維定式。校長在長期的辦學實踐中，往往會形成自己的一套包括慣例、習慣、定式、成見等的內在思維規(guī)則，并且選擇性地接受與這套思維規(guī)則相一致的教育政策，而忽視、抵觸那些與自身思維規(guī)則不一致的教育政策。有的校長會拿自己的認識方式對教育政策做出解釋或修改，造成政策變形或失真，進而出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行政策”和“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。我們不否定校長的內在思維規(guī)則也能夠解決教育領域相關問題，但努力增強教育政策與自身內在思維規(guī)則的適應性和協(xié)調性無疑對教育政策的順利實施更有裨益。

舉例來講，絕大多數校長的內在思維規(guī)則中都或多或少包含著“學而優(yōu)則仕”“十年寒窗苦”“考是法寶，分是命根”等觀念，以此造成的思維定式不僅直接影響著學校的辦學行為，而且與素質教育政策發(fā)生認知沖突。這種思維定式伴隨校長教育工作歷程不斷加深，可謂是長期演變的產物，很難在短期內徹底消除。加之該認知在廣大的學生家長和社會共識中同樣根深蒂固，這也就不難解釋素質教育政策轟轟烈烈而應試教育濤聲依舊的尷尬現(xiàn)實背后的原因。

教育政策過程的“可操作”特征與校長的執(zhí)行力

教育政策的呈現(xiàn)“文本”從類別上應歸為公務文書（簡稱“公文”）。包含通知、通報、意見、決定等文種在內的公文往往都是面向政策對象下達應該“做什么”和“怎么做”指令的，其指令帶有合法性、統(tǒng)一性、嚴肅性和權威性，政策對象必須貫徹執(zhí)行。

教育政策并不能簡單理解為我們通常所認為的“紙上文件”，而是一個動態(tài)的過程及其結果。從本質上講，教育政策是一種集體選擇行動，也就是說教育政策的過程是集體形式的。這個過程的參與者并不只是政府，還包括相關社會組織，更包括各級各類學校。對學校而言，其執(zhí)行是相對于政府決策而言的后續(xù)過程，也就是把政策要求付諸實施的過程。

從這個意義上說，作為政策過程重要參與者的校長要將“文本政策”轉化為“實踐政策”，把政策目標轉化為具體的辦學行動。這種轉化要求校長具備一定的政策轉化能力，亦即政策執(zhí)行力?！皼]有執(zhí)行力，就沒有競爭力。”校長的政策執(zhí)行力不僅直接決定一所學校的管理水平和辦學質量，更是影響教育政策實施效能最關鍵的因素。

首先，校長要將政策文本轉化為校本方案，將政策的“指令語言”轉化為學校內部的“操作語言”。由于政策要求往往是宏觀的、普適性的，且政策文本廣泛使用公文專用語，文體色彩比較莊重，在推動政策文件進入學校后轉化為具體的行動方案時，就要做一些校本化、具體化乃至通俗化處理，用教師易于理解的語言加以轉化，切不可對政策文件簡單地“復制”“粘貼”。

其次，校長要組織化推動政策實施，將政策從“空中”落到“地上”。再好的政策文件、校本方案如果不落地，也終究不過是“紙上文章”。在政策執(zhí)行這一關鍵環(huán)節(jié)上，校長要通過計劃、協(xié)調、籌措、檢查、總結、激勵、問責等方式，采取符合政策要求、配合政策落實的組織行為，建立執(zhí)行架構，明確執(zhí)行流程，優(yōu)化執(zhí)行模式，打造執(zhí)行文化。同時要切實有效地抓好學校人員的培訓工作，建立明確的責任機制和獎罰體系。

再次，校長要扮演好既是執(zhí)行者又是領導者的“雙重”角色。許多人對校長執(zhí)行力有誤解，認為校長執(zhí)行力高低的關鍵，在于能不能發(fā)動教師付諸行動。其實，帶動學校教職員工一班人執(zhí)行政策要求并取得成效，前提是校長要以身作則、身先士卒。校長要提高事業(yè)心和責任意識，端正執(zhí)行態(tài)度，強化自律精神，勇于做“教師的教師”，靠身體力行培育“追隨者”，進而更好地發(fā)揮教職員工的積極性和創(chuàng)造性，最終使政策執(zhí)行成為學校內部的一種自覺行為。同時，又要避免校長走向拋開群眾、獨斷專行這一極端，否則就如同美國管理學家彼得·德魯克所說：“領導能力就成了一種個人主義……這對組織有破壞作用?！?/p>

最后，要增強校長執(zhí)行力。想干事是前提，會干事是關鍵，但干成事是根本。教育政策執(zhí)行的根本目的是要推動教育改革與事業(yè)發(fā)展，促進學生全面而有個性地成長。政策任務布置下去后，校長要學會跟蹤問效，通過樹立典型、總結反思、交流研討、形成案例等方式彰顯實施效果，取得工作業(yè)績，從而使執(zhí)行成為從實施策略到實施結果的有效聯(lián)結力量。

教育政策成效的“可預期”指向與校長的創(chuàng)新力

教育政策在文本中往往會明確任務目標、辦理時限等。這種成效上的“可預期”往往就是校長作為政策執(zhí)行者的工作目標。但政策要求具有普遍性，而各個地區(qū)和各個學校的具體情況卻是千差萬別的。政策執(zhí)行必須因地制宜，這一要求使得政策執(zhí)行必然是一個“意義建構”和“制度創(chuàng)新”的過程。所以，每所學校要達成政策預定目標，校長非要有真功夫不可。這種功夫不是“等、靠、要”，也不是盲目、機械、呆板地完全依靠上級的“指令”執(zhí)行，更不是“不敢越雷池半步”，而是包含著適度的變通和創(chuàng)新的能力，亦即政策創(chuàng)新力。校長準確把握政策的精神實質，探索和研究本地區(qū)、本學校的實際情況，創(chuàng)造性地執(zhí)行和完善政策，及時了解執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，最大限度地實現(xiàn)政策目標，是其創(chuàng)新力的本質要求。

首先，校長要有執(zhí)行定力。要付出足夠的耐心和意志力，把政策執(zhí)行當作“一個過程，而非一次事件”。在基礎教育領域，“大校型”“大班額”為代表的教育規(guī)模膨脹問題，“重智輕德”“分數至上”為代表的育人模式單一問題，“強于記憶理解應用、弱于分析評價創(chuàng)造”“體重增加體質下滑”為代表的培養(yǎng)質量片面問題，都是“冰凍三尺非一日之寒”的老大難問題。相對而言，作為解決對策的轉變育人方式、推進課程改革、實施素質教育、減輕師生負擔等，這些教育政策都是長效要求，需要校長咬定青山不放松，一以貫之、久久為功。

其次，校長要有協(xié)調能力。許多教育政策不只是教育系統(tǒng)內部各部門間資源、權力、利益的再分配，還涉及黨委、政府相關組成部門乃至社會其他層面的關系。比如《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》這一基礎教育重大政策的貫徹落實，涉及組織、宣傳、編制、財政、發(fā)改、人社、公安、網信、民政、住建、文旅、交通、工信、政法、市場監(jiān)管、自然資源、法院、檢察院、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等20余個政府部門和群團組織。盡管上述部門和組織會依據職能和政策要求履職盡責，但大量的工作開展往往需要校長溝通協(xié)調。從這個意義上講，“校長成了社會活動家”。

再次，校長要有判斷力。執(zhí)行政策貴在把眼睛聚焦在關鍵環(huán)節(jié)上，把力量投入在核心部位上，這個關鍵環(huán)節(jié)、核心部位就是課程，就是課堂。有學者認為，對教育核心——課堂教學——的改進被證明是最為困難的變革。教育部中學校長培訓中心原主任陳玉琨教授在談到學校領導力時也曾指出，學校領導的核心競爭力包括三個方面，即組織校本課程編制的能力、指導教師提升課堂教學的能力、促進教師專業(yè)發(fā)展的能力。因此，課程領導力是校長領導力的核心要素，它需要校長深入課程愿景確立、課程價值引導、課程資源整合、課堂教學組織、課程評價監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，進而使得課程改革真正發(fā)生在課堂領域的教師日常實踐中，使教師對“政策意義”的建構活動貫穿于政策執(zhí)行的全程成為取得政策實效的堅實保障。

最后，校長要有變通能力。世上沒有萬能的政策，有的教育政策沒有如期解決教育問題，這不足為奇，但更讓人擔憂的是，有的教育政策在解決某一問題的過程中引發(fā)了意想不到的非預期結果，尤其是副作用或反效果。這說明教育政策的實施不是直線的，而是一個曲折往復的過程。校長要正視教育政策作用結果的多樣性與復雜性，順勢而為，更要會因勢利導，化危為機，甚至在政策執(zhí)行中多一些冒險精神，做出“敢為天下先”的創(chuàng)新之舉。