陳 敏

(西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 400715)

農(nóng)村飲水是世界性難題。聯(lián)合國(guó)先后將農(nóng)村飲水納入“千年發(fā)展目標(biāo)”和“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，明確提出到2015年將無(wú)法持續(xù)獲得安全飲用水和基本衛(wèi)生設(shè)施的人口比例減半；到2030年人人都能公平獲得安全和可負(fù)擔(dān)的飲用水。我國(guó)一直高度重視農(nóng)村飲水問(wèn)題，特別是改革開放以來(lái)高度重視農(nóng)村飲水工程建設(shè)，2004年以來(lái)幾乎每年中央1號(hào)文件和政府工作報(bào)告中都要專門部署農(nóng)村飲水工作，包括農(nóng)村飲水的規(guī)劃、投資、水源保護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、優(yōu)惠或補(bǔ)貼、優(yōu)先解決對(duì)象、責(zé)任制、運(yùn)行管理、維修保養(yǎng)、隱患排查、城鄉(xiāng)供水一體化、管護(hù)機(jī)制等各個(gè)方面。截至2018年底，我國(guó)建成1 100多萬(wàn)處供水工程，服務(wù)9.4億農(nóng)村人口，全國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)81%，提前實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)[1]。這說(shuō)明我國(guó)農(nóng)村飲水發(fā)展雖取得了階段性成就，但并不意味著我國(guó)已徹底解決了農(nóng)村居民飲水問(wèn)題，事實(shí)上農(nóng)村飲水的結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，缺水與飲水不安全問(wèn)題仍然比較普遍。

為破解我國(guó)農(nóng)村飲水難題，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界進(jìn)行了卓有成效的研究，取得了豐碩成果。大部分研究認(rèn)為農(nóng)村飲水是準(zhǔn)公共產(chǎn)品[2]，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)供給[3]。從實(shí)踐來(lái)看，多年來(lái)各級(jí)財(cái)政投資的增加使我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期存在的飲水問(wèn)題基本得到解決[4]，但農(nóng)村飲水的安全短板仍很突出，解決起來(lái)難度大。為解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，研究人員構(gòu)建和采用了不同的測(cè)量方法與指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)飲水安全程度，但從供給的維度看，供給主體的多元化使農(nóng)村飲水陷入困境，尤其是農(nóng)村飲水工程的運(yùn)行管護(hù)存在明顯差距[5]，有人建無(wú)人管的現(xiàn)象普遍存在，工程長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制需進(jìn)一步改革完善[6]。農(nóng)村飲水安全問(wèn)題本質(zhì)上仍然是一個(gè)飲水供給問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼成為解決農(nóng)村飲水安全的根本措施[7]。這又涉及農(nóng)村供水工程運(yùn)行的可持續(xù)性問(wèn)題。保障農(nóng)村飲水工程的可持續(xù)性運(yùn)行，首先需要維持飲水運(yùn)營(yíng)的收支平衡[8]，其中水價(jià)在水資源優(yōu)化配置、水需求調(diào)節(jié)和水污染治理等方面的作用至關(guān)重要[9]。因此，解決農(nóng)村飲水及其安全問(wèn)題的主要途徑就是政府的強(qiáng)力介入[10]，積極承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[11]，建構(gòu)起多中心供給的長(zhǎng)效機(jī)制[12]。在這個(gè)過(guò)程中，政府可以充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高農(nóng)村飲水的供給效率[13]。這些研究觀點(diǎn)對(duì)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、促進(jìn)農(nóng)村飲水問(wèn)題解決起到了積極作用。

但隨著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)與深入實(shí)施，一方面農(nóng)村飲水工程的大建設(shè)時(shí)代基本結(jié)束，另一方面農(nóng)村的人口居住分布出現(xiàn)重大變化，對(duì)飲水的集中化供給需求以及個(gè)別精準(zhǔn)化供給的要求日益增長(zhǎng)，使農(nóng)村飲水面臨的主要矛盾已發(fā)生深刻變化，之前偏重于工程建設(shè)的技術(shù)性研究、偏重政策宣傳的闡釋性研究和偏重基礎(chǔ)理論的演繹性研究等已不能破解現(xiàn)實(shí)中的困境。立足于農(nóng)村飲水的本質(zhì)屬性和階段性特征，在以人民為中心發(fā)展思想的指導(dǎo)下，科學(xué)回答“農(nóng)村飲水究竟是不是公共產(chǎn)品、究竟該誰(shuí)負(fù)責(zé)供給、怎么樣供給更有效”等理論與實(shí)踐問(wèn)題，是擺脫當(dāng)前農(nóng)村飲水工作中存在的“泛公益性”和“泛市場(chǎng)化”兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的前提，是破解農(nóng)村飲水“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”交織的重要路徑，有利于實(shí)現(xiàn)基于農(nóng)村飲水市場(chǎng)平衡的有效供給。

1 當(dāng)前農(nóng)村飲水供給的結(jié)構(gòu)性矛盾

由于自然降水、地質(zhì)地貌與農(nóng)村居民人數(shù)、居住地等多種因素影響，農(nóng)村飲水供給中出現(xiàn)各種矛盾是極其正常的。同時(shí)，受我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城鄉(xiāng)飲水供給差距大，農(nóng)村地區(qū)飲水市場(chǎng)存在的矛盾相比城市更為突出，與全面建成小康社會(huì)和鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)差距明顯，主要表現(xiàn)為飲水市場(chǎng)供需不穩(wěn)定、不均衡，“有水無(wú)人用”“有人無(wú)水用”“有人亂用水”等現(xiàn)象并存，飲水工程被拋荒和居民飲水無(wú)保障現(xiàn)象并存，存在著飲水供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾。

1.1 農(nóng)村飲水供不應(yīng)求的矛盾

從需求角度看，農(nóng)村飲水市場(chǎng)供不應(yīng)求是普遍性矛盾，每年都有大量農(nóng)村居民無(wú)法獲得足量的安全水，包括很多已被飲水工程覆蓋的區(qū)域，直接影響農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活甚至生命安全。目前，在飲水安全方面，還有大約104萬(wàn)貧困人口飲水安全問(wèn)題沒(méi)有解決，全國(guó)農(nóng)村有6 000萬(wàn)人飲水安全需要鞏固提升，其中西北地區(qū)重點(diǎn)解決有水喝的問(wèn)題，西南地區(qū)重點(diǎn)解決儲(chǔ)水供水和水質(zhì)達(dá)標(biāo)問(wèn)題[14]。

部分農(nóng)村飲水需求大于供給的矛盾，與農(nóng)村飲水的基礎(chǔ)性、分散性、反復(fù)性和階段性密切相關(guān)。水是生命之源，飲水是人的必需品且無(wú)替代品，是農(nóng)村居民生存中最基本的需求之一，剛性需求量大，但時(shí)常出現(xiàn)數(shù)量短缺現(xiàn)象。同時(shí)，與城鎮(zhèn)飲水相比，農(nóng)村尤其山區(qū)農(nóng)村居民以散居為主，而水又具有資源不穩(wěn)定性、向下流動(dòng)性、不易長(zhǎng)距離運(yùn)輸、不易長(zhǎng)時(shí)間儲(chǔ)存、極易被污染等特征，因此供給成本高、損耗大、效益差，在農(nóng)村居民可承受水價(jià)范圍內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)有效供給。一方面，隨著全球氣候逐步變暖與農(nóng)村居民相對(duì)集中居住的加快以及居民生產(chǎn)生活用水量的增加，農(nóng)村的飲水需求量不斷增大。另一方面，受旱澇交替、并存或急轉(zhuǎn)影響，農(nóng)村飲水已經(jīng)解決的問(wèn)題可能會(huì)重復(fù)甚至反復(fù)出現(xiàn)，飲水工程建設(shè)不可能一蹴而就，更不可能一勞永逸地解決農(nóng)村飲水問(wèn)題，需要循環(huán)往復(fù)、持續(xù)不斷地解決。如云南省在2015年底已全面結(jié)束了農(nóng)村嚴(yán)重缺乏飲用水的歷史[15]，但受2020年春夏交替時(shí)特大干旱影響，100多條河流斷流、180座水庫(kù)干涸、140眼機(jī)井出水不足，導(dǎo)致147.79萬(wàn)人飲水困難，需要政府幫助解決[16]。新時(shí)代農(nóng)村居民對(duì)生活質(zhì)量要求不斷提高，飲水也就從“有水喝”向“喝好水”“喝放心水”轉(zhuǎn)變，之前建設(shè)的一些飲水工程已經(jīng)不能滿足農(nóng)村居民需求，需要不斷更新、改造甚至重建。

1.2 農(nóng)村飲水供過(guò)于求的矛盾

與供不應(yīng)求矛盾相比，更為嚴(yán)峻的問(wèn)題是，在龐大的農(nóng)村飲水剛性需求面前，國(guó)家投資建設(shè)的農(nóng)村飲水工程的效益發(fā)揮并不理想。這與農(nóng)村飲水的需求混合性、季節(jié)性和供給多元化有關(guān)，也與農(nóng)村人口流動(dòng)性較大有關(guān)。從需求角度看，農(nóng)村飲水與農(nóng)村教育、交通、文化、醫(yī)療等一樣，也有基本需求和非基本需求之分，但其界線不那么清晰，政府在履行基本需求供給中沒(méi)有邊界，出現(xiàn)可能已超額滿足A戶的非基本需求，但尚未滿足B戶的基本需求等情況，只能無(wú)限制供給，自然出現(xiàn)供過(guò)于求的情況。同時(shí)，受多種因素影響，農(nóng)村飲水需求量不持續(xù)、不穩(wěn)定，呈現(xiàn)“過(guò)山車”現(xiàn)象。例如，受人口季節(jié)性遷移影響，農(nóng)村地區(qū)常住居民偏少，有的甚至出現(xiàn)“空心村”，這時(shí)飲水需求量極小甚至為零，大量飲水供給無(wú)人消費(fèi)。相關(guān)部門曾對(duì)21個(gè)省(區(qū)、市)2 216處不同規(guī)模已建成投入運(yùn)行的農(nóng)村集中供水工程進(jìn)行測(cè)算，實(shí)際供水人口僅為設(shè)計(jì)值的50%，實(shí)際供水量?jī)H為設(shè)計(jì)值的30%[17]。如某村一供水工程，總投資18萬(wàn)元，覆蓋人口50余人，但常住人口約20人(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于2020年3月筆者在四川省南充市蓬安縣某鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研。。從全國(guó)范圍看，農(nóng)村飲水工程已覆蓋9.4億農(nóng)村居民，但農(nóng)村常住人口不到6億[18]。這就造成飲水工程的供能必須按照人口最高峰值設(shè)計(jì)，但又意味著多數(shù)時(shí)間大量的供能被閑置，即實(shí)際供水量高于實(shí)際飲水需求量，由此導(dǎo)致后續(xù)的一系列問(wèn)題，如水價(jià)、供水運(yùn)行與管護(hù)等。因此，農(nóng)村不少飲水工程建成后低效甚至無(wú)效運(yùn)行，自我生存能力孱弱，不少工程被“棄管”、被“拋荒”而成了“僵尸工程”。這不僅沒(méi)有徹底解決農(nóng)村居民的飲水問(wèn)題，還耗費(fèi)有限的財(cái)政資源，不僅造成社會(huì)資源浪費(fèi)，而且增加飲水供給負(fù)擔(dān)。

從供給角度看，與城市飲水供給路徑單一性和壟斷性不同，農(nóng)村地區(qū)尤其是南方豐水區(qū)農(nóng)村飲水有政府供給(國(guó)資自來(lái)水公司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村飲水項(xiàng)目等)、集體供給(庭院聯(lián)合、村集體聯(lián)合等)、自我供給與社會(huì)供給(私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)資助等)等多種方式，其中城鎮(zhèn)、集中居住區(qū)、干旱區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)以政府供給為主、自我供給為輔，而村社、分散居住區(qū)、豐水區(qū)、欠發(fā)達(dá)區(qū)則以自我供給為主、政府供給為輔，兩套或多套供水系統(tǒng)相互交叉、互為補(bǔ)充。這本來(lái)是好事，但也給飲水市場(chǎng)供給帶來(lái)困惑。統(tǒng)計(jì)顯示，除近年來(lái)國(guó)家投資新建的各種飲水工程外，大量農(nóng)戶家中還有傳統(tǒng)的自備水井、水塘、水窖等，其中67%為淺井、3%為集雨、9%為引泉、21%直接取用河水、溪水、坑塘水、山泉水或到其他村拉水[7]。這是歷史和生活習(xí)慣使然，本無(wú)可厚非，但在水質(zhì)相當(dāng)?shù)那闆r下，如果政府供給收費(fèi)，農(nóng)村居民就有可能“用腳投票”，不選擇政府供給用水，從而導(dǎo)致飲水供過(guò)于求。利用政府投資的公益性與免費(fèi)性，進(jìn)行超前規(guī)劃和超規(guī)模建設(shè)，也是導(dǎo)致部分農(nóng)村飲水供給能力過(guò)剩的重要原因。

1.3 農(nóng)村飲水價(jià)高于求的矛盾

合理制定農(nóng)村飲水價(jià)格，以價(jià)格來(lái)調(diào)控農(nóng)村用水量，是解決農(nóng)村飲水問(wèn)題的關(guān)鍵，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效運(yùn)行的重要措施[19]。但從供給成本角度看，受地形地貌、資源稟賦、海拔氣候、生態(tài)環(huán)境、用戶密度等客觀因素影響，不同的農(nóng)村飲水工程供給成本差距十分明顯，其平均供給成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)供水成本，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)、高海拔地區(qū)、干旱地區(qū)、需要耗電抽水儲(chǔ)備地區(qū)等，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)承受能力和可支付能力又恰恰偏弱，收支之間形成明顯的“剪刀差”，使飲水工程的成本回收率低，難以實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”。尤其是海拔越高、位置越偏、交通越落后的地方，飲水工程建設(shè)難度更大、供給成本更高，供給側(cè)的單位成本和需求側(cè)的支付能力逆向而行。這造成農(nóng)村飲水工程的建設(shè)與管護(hù)難以為繼的現(xiàn)象比較普遍。水利部門的專項(xiàng)調(diào)查顯示，我國(guó)農(nóng)村供水工程中執(zhí)行水價(jià)低于全成本水價(jià)的占95.5%，低于運(yùn)行成本水價(jià)的占80%。也就是說(shuō)，即使在水費(fèi)回收率達(dá)到100%的情況下，95.5%的工程難以良性運(yùn)行，80%的工程難以保證基本運(yùn)行。全國(guó)農(nóng)村集中式供水工程水費(fèi)回收率不足75%，約70%的工程水費(fèi)回收率不足90%，說(shuō)明農(nóng)村飲水工程可持續(xù)難度大[20]。

這也與農(nóng)村飲水市場(chǎng)供給規(guī)模小、效率差、用量少、損耗大有關(guān)。與城鎮(zhèn)供水工程相比，農(nóng)村飲水工程的規(guī)模比較小，按已公布的工程總數(shù)和覆蓋居民人口數(shù)計(jì)算，處均供給人口不足100人，難以形成規(guī)模效益，飲水工程建設(shè)的固定成本、運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)護(hù)成本、資源的機(jī)會(huì)成本等都比城鎮(zhèn)水廠高，幾乎不存在規(guī)模效益，甚至?xí)r常出現(xiàn)供給越多虧損越大的現(xiàn)象。如上面提到的某村供水工程，按工程使用20年計(jì)算，全成本水價(jià)為34.5元/噸，按兩部制計(jì)算水價(jià)為42.9元/噸，是當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)供水執(zhí)行價(jià)格的10倍以上。同時(shí)，受遠(yuǎn)距離輸送、缺乏必要的維護(hù)保養(yǎng)和管理不善等因素影響，農(nóng)村飲水的供給損耗遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)(主要是農(nóng)村飲水工程的管網(wǎng)漏損率比較高)。這也直接影響水費(fèi)價(jià)格和管理成本，使農(nóng)村飲水陷入“供給損耗大—單位成本高—百姓用量少—資金回收率弱—管理維護(hù)差—漏損更嚴(yán)重—單位價(jià)格更高”的惡性循環(huán)中，從而進(jìn)一步拉高水價(jià)。大量實(shí)地調(diào)研和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)村飲水工程中千人以下的供水工程占99%以上[21]，其覆蓋范圍窄、供給人口少、水費(fèi)收入低，甚至大量工程供給無(wú)定價(jià)、定價(jià)不買單、欠錢不繳費(fèi)是常態(tài)，“無(wú)廠不虧”“負(fù)債運(yùn)行”成了共性，尤其是那些需要耗電抽水的飲水工程，大多收不抵支，幾乎連電費(fèi)都無(wú)力支付。只有極少數(shù)地理位置好、資源豐沛、水源穩(wěn)定、規(guī)模較大、成本較低的飲水工程能回收成本或獲得微薄利潤(rùn)。價(jià)格高直接抑制了部分農(nóng)村居民使用政府與社會(huì)供給的飲水，多采用自我供給。這為農(nóng)村飲水不安全埋下了隱患。

1.4 農(nóng)村飲水質(zhì)低于求的矛盾

從供給質(zhì)量角度看，我國(guó)農(nóng)村飲水工程供水水質(zhì)合格率普遍偏低。根據(jù)水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果，按現(xiàn)行放寬標(biāo)準(zhǔn)，小型集中供水工程和分散式供水工程水質(zhì)合格率分別為39%和28%[22]。由于缺乏必要的檢測(cè)經(jīng)費(fèi)、化驗(yàn)室、消毒設(shè)備與檢測(cè)人員，對(duì)檢測(cè)不合格的水源、水質(zhì)沒(méi)有采取相應(yīng)措施處置，導(dǎo)致農(nóng)村飲水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率參差不齊。由于飲水質(zhì)量安全導(dǎo)致人員中毒和傷亡的事故在農(nóng)村地區(qū)屢有發(fā)生，飲水安全工程反而可能成了安全隱患工程。

這與農(nóng)村飲水工程點(diǎn)多、面廣、量大有關(guān)。從水源保護(hù)角度看，漫山遍野的溪溝塘庫(kù)絕大多數(shù)都是農(nóng)村飲水的水源地，它們分布無(wú)規(guī)律、大小不均勻、水質(zhì)有差異，同時(shí)面臨著程度不一的面源污染，有的還處在高氟、高砷等有害物質(zhì)聚集區(qū)域內(nèi)，難以做到水源地應(yīng)保盡保，水質(zhì)在源頭就可能已經(jīng)受到污染。如2018年生態(tài)環(huán)境部對(duì)2 131個(gè)村莊2 249個(gè)飲用水水源地監(jiān)測(cè)斷面的數(shù)據(jù)顯示，總體水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的占比18.1%，地下水水源地水質(zhì)不達(dá)標(biāo)率達(dá)34.2%[2]。同時(shí)，我國(guó)大量的農(nóng)村飲水工程尤其是分散工程屬于簡(jiǎn)易工程，很多缺乏飲水處理設(shè)施和處理工藝，尤其是水質(zhì)檢測(cè)，加之建設(shè)不標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行不規(guī)范問(wèn)題疊加，造成飲用水往往是從水源頭經(jīng)水龍頭到農(nóng)家灶頭的“直流水”。從覆蓋人群角度看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理的規(guī)?；嬎こ屉m然覆蓋人群較多，但非標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和不規(guī)范化管理的小型與簡(jiǎn)易的飲水工程覆蓋的地域更廣、覆蓋的人群絕對(duì)數(shù)量仍然很大。在我國(guó)龐大的農(nóng)村居民基數(shù)情況下，小比例也是一個(gè)龐大的群體、小概率風(fēng)險(xiǎn)也可能形成大事件。因此，政府供給、社會(huì)供給與農(nóng)村居民自我供給相比，在整體上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，還因覆蓋范圍擴(kuò)大而增加發(fā)生群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)，因此群眾思想上不認(rèn)可、行動(dòng)上不買單，導(dǎo)致農(nóng)村飲水供需不穩(wěn)定、市場(chǎng)不均衡。

2 農(nóng)村飲水供給制度的結(jié)構(gòu)性矛盾

農(nóng)村飲水供給市場(chǎng)出現(xiàn)的上述結(jié)構(gòu)性矛盾是內(nèi)外因素綜合作用的結(jié)果。其中內(nèi)因主要是由農(nóng)村飲水的自然特征與人文特征決定的。在外部誘因中，農(nóng)村飲水的正式制度安排無(wú)疑是非常重要的。無(wú)論是飲水工程建設(shè)與管護(hù)、管網(wǎng)建設(shè)與管護(hù)還是飲水供給及其價(jià)格等均與制度安排密切相關(guān)。同時(shí)，農(nóng)村飲水出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性矛盾，一方面反映了農(nóng)村飲水制度存在問(wèn)題，另一方面農(nóng)村飲水制度存在的結(jié)構(gòu)性矛盾也導(dǎo)致了農(nóng)村飲水供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。經(jīng)過(guò)比對(duì)選擇，筆者重點(diǎn)考察中央、省(區(qū)、市)和基層三個(gè)層面的農(nóng)村飲水制度，具體包括國(guó)務(wù)院辦公廳和國(guó)家發(fā)改委、水利部、財(cái)政部等頒布實(shí)施的9部規(guī)章制度和江蘇、安徽、浙江、湖北、陜西、內(nèi)蒙、山東、四川、重慶、福建、甘肅、廣西等12個(gè)省(區(qū)、市)以及重慶12個(gè)區(qū)縣頒布實(shí)施的38個(gè)農(nóng)村飲水規(guī)章制度。從總體情況上看，這些制度對(duì)推動(dòng)農(nóng)村飲水工程建設(shè)起到了積極作用，切實(shí)解決了不少問(wèn)題，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、環(huán)境的改變、技術(shù)的進(jìn)步，曾經(jīng)完備的農(nóng)村飲水制度已經(jīng)出現(xiàn)了制度供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。匹配“有水喝”任務(wù)的制度不能滿足“喝好水”“喝放心水”的任務(wù)需求，側(cè)重于飲水供給的制度可能無(wú)法適應(yīng)“有效供給”的需要。

2.1 農(nóng)村飲水供給制度的設(shè)計(jì)沖突

有供給不等于有效供給，有需要不等于有市場(chǎng)需求。只有能被市場(chǎng)長(zhǎng)期、普遍認(rèn)可的供給，尤其是能保持市場(chǎng)穩(wěn)定、供需均衡的供給才是有效供給。如何把農(nóng)村的飲水剛需轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的市場(chǎng)需求，是實(shí)現(xiàn)飲水供給向有效供給轉(zhuǎn)化的先決條件。而現(xiàn)在農(nóng)村飲水市場(chǎng)的供大于求與供低于求都不是有效供給，這是當(dāng)前農(nóng)村飲水市場(chǎng)面臨的主要矛盾。這個(gè)主要問(wèn)題的產(chǎn)生，農(nóng)村飲水制度安排是直接原因，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是農(nóng)村飲水產(chǎn)品定性模糊化：混淆不準(zhǔn)的制度定性。對(duì)農(nóng)村飲水定性不準(zhǔn)是導(dǎo)致出現(xiàn)各種矛盾和問(wèn)題的主要根源?！胺汗婊闭J(rèn)識(shí)讓政府背上農(nóng)村飲水無(wú)限供給的沉重包袱，而“泛市場(chǎng)化”認(rèn)識(shí)則讓政府與市場(chǎng)相互推諉扯皮，出現(xiàn)農(nóng)村飲水管護(hù)甚至供給的真空。筆者考察的制度中有14個(gè)把農(nóng)村飲水(工程)定性為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，或與民生緊密相關(guān)的公用事業(yè)，明確為政府應(yīng)當(dāng)提供和保障的村鎮(zhèn)公共服務(wù)，具體包括加大對(duì)村鎮(zhèn)供水工程建設(shè)和管理的投入，把工程建設(shè)用地作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施用地列入計(jì)劃優(yōu)先安排。個(gè)別省(區(qū)、市)還要求從用電優(yōu)惠、免征水資源費(fèi)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)免費(fèi)、稅收優(yōu)惠等方面給予鼓勵(lì)和扶持。但因農(nóng)村飲水具有網(wǎng)絡(luò)壟斷性和排他性，不具備純公共產(chǎn)品的性質(zhì)，且水又是稀缺資源，在一定范圍內(nèi)存在“擁擠效應(yīng)”。于是，不少地方又把農(nóng)村飲水作為“商品”，依賴市場(chǎng)手段調(diào)劑和供給。由于忽視了農(nóng)村對(duì)水的基本需求和非基本需求的區(qū)別和辯證關(guān)系，而籠統(tǒng)定性為公益品，由政府大包干“無(wú)差別”供給，這讓農(nóng)村飲水的非基本需求搭上基本需求的“便車”，形成超額的“免費(fèi)水”“福利水”“大鍋水”，加重了農(nóng)村飲水市場(chǎng)失靈的矛盾。

二是農(nóng)村飲水供給質(zhì)量理想化：高標(biāo)低配的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。各地出臺(tái)的相關(guān)制度都把水質(zhì)要求貫穿于農(nóng)村飲水的全過(guò)程。其一，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行國(guó)家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中指標(biāo)由之前的35項(xiàng)增加至106項(xiàng)，不分城鄉(xiāng)統(tǒng)一執(zhí)行。其二，分類管理。對(duì)供水規(guī)模大的提出更高要求，如日供水1 000 m3或供水人口1萬(wàn)人以上的工程，應(yīng)建水質(zhì)檢驗(yàn)室，配置設(shè)備、人員和經(jīng)費(fèi)。其三，分級(jí)管理。日供水能力大于3 000 m3的農(nóng)村供水工程由省級(jí)衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，其他由縣或市級(jí)衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。但現(xiàn)行《農(nóng)村飲水安全評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》降低了這一制度標(biāo)準(zhǔn)，如分散供水工程的基本達(dá)標(biāo)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為無(wú)肉眼可見(jiàn)雜質(zhì)、無(wú)異色異味、用水戶長(zhǎng)期飲用無(wú)不良反應(yīng)，檢測(cè)方法改為“望、聞、問(wèn)、嘗”。部門博弈和政策打架給農(nóng)村飲水(工程)降標(biāo)供給帶來(lái)可乘之機(jī)，導(dǎo)致很多飲水工程在建設(shè)時(shí)就沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)一些部門和相關(guān)人員的明察暗訪和技術(shù)檢測(cè)，農(nóng)村飲水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率不高，與國(guó)標(biāo)差距比較大，其中集中供水達(dá)標(biāo)率又高于分散供水達(dá)標(biāo)率。

三是農(nóng)村供水類型單一化：人畜同飲的供給制度。相比而言，農(nóng)村飲水需求和供給都具有多元性，除了跟城鎮(zhèn)居民淘菜做飯、洗漱洗滌等相同的需求之外，還有牲畜飲用、農(nóng)業(yè)澆灌使用等。不同需求對(duì)水質(zhì)要求不同，因此可分類供給、循環(huán)利用，如燒飯炒菜用自來(lái)水、洗衣拖地用山泉水、淘米水可以喂養(yǎng)牲畜、洗滌水可以澆灌田園。這不僅是節(jié)約水資源、降低農(nóng)村供水壓力的需要，也是遵循農(nóng)村供水特性、形成節(jié)儉等良好習(xí)慣的需要。但現(xiàn)行農(nóng)村飲水制度中沒(méi)有提及分類供水，甚至一些地方還設(shè)計(jì)出用量保底、包干收費(fèi)等刺激無(wú)節(jié)制用水的制度，使牲畜飲水搭上居民飲水的便車、生活用水搭上飲用水的便車，導(dǎo)致供水主體更注重?cái)?shù)量而不注重質(zhì)量、更注重開發(fā)而不注重節(jié)約、更注重當(dāng)前而不注重長(zhǎng)遠(yuǎn)，直接拉低了農(nóng)村居民飲水水質(zhì)。

2.2 農(nóng)村飲水責(zé)任主體制度的落地矛盾

該誰(shuí)對(duì)農(nóng)村飲水負(fù)責(zé)，政府還是市場(chǎng)、中央還是地方、國(guó)企還是私企、集體還是個(gè)人，這些都是影響農(nóng)村飲水有效供給的核心問(wèn)題。從現(xiàn)行制度看，在責(zé)任主體、融資主體、運(yùn)管主體等三個(gè)主要方面的制度均存在模糊不清、左右搖擺和相互推諉等情況。

一是在責(zé)任主體制度規(guī)定方面基層化，出現(xiàn)責(zé)任“層層下移”?，F(xiàn)行《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理辦法》中規(guī)定：“農(nóng)村飲水安全保障實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。地方政府對(duì)農(nóng)村飲水安全負(fù)總責(zé)，中央給予指導(dǎo)和資金支持”，對(duì)“農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目管理實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制”，要求層層簽訂責(zé)任書把責(zé)任落實(shí)到人?？梢钥闯觯贫壬弦寻艳r(nóng)村飲水的責(zé)任從中央貫穿到地方甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社。但層層落實(shí)責(zé)任的制度機(jī)制也使得不少具體事項(xiàng)被下放到基層，變成基層負(fù)全責(zé)。制度中關(guān)于事權(quán)劃分，中央承擔(dān)納入規(guī)劃的飲水項(xiàng)目的定額補(bǔ)助部分，沒(méi)納入規(guī)劃的、定額不足的、提高標(biāo)準(zhǔn)超支的、已受益區(qū)出現(xiàn)反復(fù)的，均要求省級(jí)負(fù)總責(zé)或地方自行解決。而省(市、區(qū))則把20人以下等分散供水工程事權(quán)全部下放到區(qū)縣，區(qū)縣又明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道履行主體責(zé)任，這樣“省負(fù)總責(zé)”演繹成了“鄉(xiāng)負(fù)總責(zé)”。

二是在融資主體制度規(guī)定方面空心化，補(bǔ)助配套難以到位。國(guó)家制度規(guī)定農(nóng)村飲水安全工程投資由中央、地方和受益群眾共同負(fù)擔(dān)。其中，中央補(bǔ)助為定額補(bǔ)助性質(zhì)，由地方包干使用、超支不補(bǔ)，對(duì)東、中、西部實(shí)行差別化補(bǔ)助政策。地方投資落實(shí)由省負(fù)總責(zé)，在中央下達(dá)建設(shè)總?cè)蝿?wù)和補(bǔ)助投資總規(guī)模內(nèi)，具體項(xiàng)目由各地確定，入戶部分可引導(dǎo)和組織受益群眾采取“一事一議”籌資籌勞?！把a(bǔ)貼、配套”只針對(duì)國(guó)有或集體企業(yè)甚至村民個(gè)人。在民營(yíng)主體較少的情況下，現(xiàn)行農(nóng)村飲水融資的基本框架就是“財(cái)政投入+百姓自籌”。其中財(cái)政投入包括中央補(bǔ)貼和地方配套，百姓自籌主要有投資、投勞兩種方式。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠尤其是村集體經(jīng)濟(jì)普遍弱小，加之一般而言農(nóng)村飲水工程耗資巨大，因“自籌”不到位也就使得“財(cái)政投入”難以到位，因此“一補(bǔ)一配”制度讓融資責(zé)任主體在層層強(qiáng)化中被弱化、虛化甚至空置。

三是在運(yùn)管主體制度規(guī)定方面“抓大放小”，小飲水工程運(yùn)管困難。從制度變遷角度看，隨著農(nóng)村飲水運(yùn)管問(wèn)題日益顯現(xiàn)，運(yùn)管制度也經(jīng)歷了從不重視到重視、從不成熟到逐步成熟、從不管用到逐步管用的發(fā)展過(guò)程。當(dāng)前農(nóng)村飲水運(yùn)管制度主要體現(xiàn)了兩個(gè)核心原則：其一，按照產(chǎn)權(quán)歸屬分工負(fù)責(zé)，政府只負(fù)責(zé)國(guó)有投資或財(cái)政補(bǔ)助建設(shè)的飲水工程；其二，按照大小規(guī)模分級(jí)負(fù)責(zé)，原則上萬(wàn)人飲水工程推行公司化運(yùn)營(yíng)和專業(yè)化管理，千人飲水工程通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、經(jīng)營(yíng)權(quán)承包等方式推行專業(yè)化管理。政府通過(guò)各種方式經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的集鎮(zhèn)飲水工程，切實(shí)解決了城鎮(zhèn)人口的飲水難題，但將占比超過(guò)99%的千人以下飲水工程直接交給村委、用水合作組織、用水戶協(xié)會(huì)管理，表面是“抓大放小”，實(shí)質(zhì)是因?yàn)樾」こ烫潛p幾率高，地方政府也難以顧及。在經(jīng)費(fèi)、人力、技術(shù)等方面小飲水工程遠(yuǎn)不及大中型工程，這也是眾多小型飲水工程運(yùn)管困難的主要原因。

2.3 農(nóng)村飲水融資投入制度的兩難困境

現(xiàn)行農(nóng)村飲水出現(xiàn)的種種問(wèn)題，歸根到底是經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題，其中建設(shè)中的資金分配制度、運(yùn)行中的成本回收制度、管養(yǎng)中的政府補(bǔ)貼制度等最為關(guān)鍵，影響融資總額、投資效率、工程建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)行效果。從實(shí)踐調(diào)查來(lái)看，無(wú)論是地方政府，還是民營(yíng)企業(yè)與村集體，成本收益難題一直困擾著農(nóng)村飲水融資投入，這與相關(guān)制度存在的缺陷或矛盾密切相關(guān)，同時(shí)制度的缺陷或矛盾又在產(chǎn)生新的問(wèn)題與矛盾。

一是農(nóng)村飲水制度中的資金分配均等化，無(wú)差別的投入拉大了不同區(qū)域間的飲水差距。從制度上看，現(xiàn)行農(nóng)村飲水項(xiàng)目建設(shè)資金分配主要分兩段、兩種方式。第一，縣以上的農(nóng)村飲水資金基本是按人頭進(jìn)行“無(wú)差別”定額補(bǔ)助，如《全國(guó)農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》中明確規(guī)定全國(guó)農(nóng)村飲水工程建設(shè)的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為536元，其實(shí)質(zhì)就是“有多少人補(bǔ)多少錢”。雖然在一定程度上有“地方差額”，如東部補(bǔ)貼33%、中部補(bǔ)貼60%、西部補(bǔ)貼80%，但在一定范圍內(nèi)人均相同。第二，在項(xiàng)目具體實(shí)施階段以工程量分配資金，從表面上看是項(xiàng)目“需要多少就給多少”，但因經(jīng)費(fèi)不足等原因，往往是“有多少錢辦多少事”。這種制度從宏觀上講是可行的，但落實(shí)到具體事項(xiàng)時(shí)，“一刀切”的投資補(bǔ)助政策與千差萬(wàn)別的飲水工程建設(shè)情況形成難以調(diào)和的矛盾。無(wú)差別補(bǔ)助的資金，導(dǎo)致一邊可能出現(xiàn)“豪華工程”“形象工程”“示范工程”，一邊可能出現(xiàn)“半拉子工程”“豆腐渣工程”“馬拉松工程”。這種現(xiàn)象在全國(guó)各地都不同程度地存在。

二是農(nóng)村飲水產(chǎn)品定價(jià)市場(chǎng)化，“以水養(yǎng)水”的水價(jià)制度難以執(zhí)行。目前農(nóng)村飲水定價(jià)的方式方法多樣，方式包括政府定價(jià)、政府指導(dǎo)定價(jià)、協(xié)商定價(jià)等，方法包括平均成本定價(jià)法、邊際成本定價(jià)法、全成本定價(jià)法、影子價(jià)格法等。有的地方提倡分類定價(jià)，生活用水堅(jiān)持“保本+微利”，非生活用水按照“成本+利潤(rùn)”，對(duì)有條件的地方逐步推行階梯水價(jià)、兩部制水價(jià)、用水定額管理與超定額加價(jià)制度。但其基本原則相同，即“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)”，總體期望是工程“自負(fù)盈虧”甚至“略有結(jié)余”，以實(shí)現(xiàn)“以水養(yǎng)水”。但現(xiàn)實(shí)情況顯示，由于供給成本偏高，農(nóng)村用戶紛紛“用腳投票”，飲水的剛性需要無(wú)法直接轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)需求，供需之間難以形成鏈接機(jī)制，導(dǎo)致政府處于兩難境地。首先是定價(jià)困境，按企業(yè)成本定價(jià)，企業(yè)滿意、百姓不滿意；按村民可承受力定價(jià)，村民滿意、企業(yè)難維持。其次是執(zhí)行困境，受政府職責(zé)限制，不交水費(fèi)就中止供水的制度無(wú)法執(zhí)行，制度喪失權(quán)威性和執(zhí)行力，形成“荷塘效應(yīng)”。

三是農(nóng)村飲水運(yùn)管補(bǔ)貼低效化，出現(xiàn)逆向刺激的補(bǔ)貼現(xiàn)象。各級(jí)飲水制度都要求落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，確保長(zhǎng)期發(fā)揮效益，對(duì)水費(fèi)收入低于工程運(yùn)行成本的地區(qū)，要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、水費(fèi)提留等方式加快建立縣級(jí)農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)基金。但在“以水養(yǎng)水”制度約束下，從中央到地方都沒(méi)有統(tǒng)籌考慮農(nóng)村飲水工程的管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，現(xiàn)行制度中只有21個(gè)提到補(bǔ)貼或補(bǔ)助，分三種情況：其一，補(bǔ)水價(jià)，如縣級(jí)人民政府可以對(duì)農(nóng)村生活用水價(jià)格實(shí)行補(bǔ)貼；其二，補(bǔ)設(shè)備費(fèi)，如縣級(jí)以上人民政府對(duì)分散居住用水戶推廣處理設(shè)備并給予補(bǔ)助；其三，補(bǔ)維護(hù)經(jīng)費(fèi)，如縣級(jí)人民政府對(duì)村鎮(zhèn)集中供水工程運(yùn)行維護(hù)實(shí)行區(qū)級(jí)定額補(bǔ)助。從補(bǔ)貼方法看，有定額補(bǔ)助，也有定向補(bǔ)助，如用于水質(zhì)監(jiān)測(cè)、崗位培訓(xùn)等。但農(nóng)村飲水補(bǔ)貼制度執(zhí)行力不強(qiáng)，籌資能力弱，大多實(shí)行“供給側(cè)補(bǔ)貼”制度，存在“鼓勵(lì)浪費(fèi)”和“刺激虧損”等客觀現(xiàn)象。

3 建立農(nóng)村飲水分區(qū)、分段、分量、分類供給制度體系

水治理是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，首先要做好的是通過(guò)改革創(chuàng)新，建立健全一系列制度。總體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村飲水制度體系初步形成，對(duì)農(nóng)村飲水起到了促進(jìn)作用，但還存在很多問(wèn)題。從具體制度看，有的在試行調(diào)整，有的沒(méi)形成閉環(huán)，有的相互交叉抵觸甚至打架；從制度體系看，制度不系統(tǒng)、不完整，制度部門化、地方化、利益化、碎片化比較明顯，沒(méi)有形成全國(guó)上下一體、相互銜接、完整閉合的農(nóng)村飲水制度體系；從制度執(zhí)行看，制度上下銜接不夠，錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象同時(shí)存在，有的制度不接地氣，缺乏科學(xué)性、合理性和可操作性，執(zhí)行力差，有負(fù)作用。因此，創(chuàng)新農(nóng)村飲水制度體系，需要明確和圍繞制度目標(biāo)，針對(duì)農(nóng)村飲水治理中存在的主要矛盾及矛盾的主要方面，既關(guān)注其普遍性和特殊性，又關(guān)注其階段性和地域性，尤其要用不同的制度與方法去解決不同的矛盾。針對(duì)農(nóng)村飲水制度的結(jié)構(gòu)性矛盾，筆者提出農(nóng)村飲水分區(qū)、分段、分量、分類供給制度體系，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水有效供給。

3.1 制定農(nóng)村飲水分區(qū)定性制度

對(duì)農(nóng)村飲水是否屬于公共產(chǎn)品的爭(zhēng)論，直接造成政府和市場(chǎng)職責(zé)界限不清，在實(shí)際飲水供給中頻頻出現(xiàn)交叉、打架、推諉等現(xiàn)象，這是導(dǎo)致農(nóng)村飲水出現(xiàn)一系列問(wèn)題的重要原因。農(nóng)村飲水產(chǎn)品除了具有一般公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性外，還具有需求剛性與階段性特征。農(nóng)村飲水發(fā)展相對(duì)滯后，但涉及面更寬、需求基數(shù)大、必需性高、安全性強(qiáng)，因此在農(nóng)村公共產(chǎn)品集群中飲水占據(jù)優(yōu)先保障地位，應(yīng)吸取其他農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的成功經(jīng)驗(yàn)，分區(qū)定性、保障基本供給，避免陷入“以水養(yǎng)水”的制度矛盾。

分區(qū)定性制度就是從源頭出發(fā)，通過(guò)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的理論創(chuàng)新來(lái)厘清政府和市場(chǎng)的責(zé)任邊界，促使政府與市場(chǎng)“兩只手”協(xié)調(diào)發(fā)力。其基本思路是針對(duì)農(nóng)村居民飲水分基本需求和非基本需求的客觀現(xiàn)實(shí)，把其中的基本需求部分定性為公共產(chǎn)品、非基本需求部分定性為市場(chǎng)產(chǎn)品，其制度目標(biāo)是從根本上破解農(nóng)村飲水產(chǎn)品定性混淆問(wèn)題。

從現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度看，農(nóng)村飲水分區(qū)定性是可行的。首先，外部有成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒。如現(xiàn)行農(nóng)村教育、文化、交通、醫(yī)療等領(lǐng)域均存在分區(qū)定性情況。教育分為義務(wù)教育和非義務(wù)教育、文化分為文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，前者由政府免費(fèi)提供，后者由市場(chǎng)供給；農(nóng)村交通除全封閉高速公路按市場(chǎng)產(chǎn)品收費(fèi)運(yùn)行外，其余如省道、縣道和鄉(xiāng)道均免費(fèi)通行，并且全部納入國(guó)家維養(yǎng)補(bǔ)貼范圍。其次，內(nèi)部有基礎(chǔ)條件可利用。我國(guó)農(nóng)村飲水安全指標(biāo)體系已有分區(qū)概念，如《農(nóng)村生活飲用水量衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》把全國(guó)分為5個(gè)不同的水量區(qū)，同時(shí)按用水條件分為2個(gè)不同的水量段；《農(nóng)村飲水安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》根據(jù)年降雨量劃分達(dá)標(biāo)和基本達(dá)標(biāo)水量；城市階梯水價(jià)制度也對(duì)用水進(jìn)行了基本需求和非基本需求的分區(qū)設(shè)置和計(jì)費(fèi)。這為農(nóng)村飲水分區(qū)定性提供了依據(jù)與條件。

實(shí)行分區(qū)定性制度后，政府的供給責(zé)任減少，但水質(zhì)要求有所提高，為此應(yīng)配套建立在線檢測(cè)制度。其基本思路是利用物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，以國(guó)家正在實(shí)施的農(nóng)村飲水鞏固提升工程為契機(jī)，對(duì)農(nóng)村供水工程進(jìn)行智能化改造，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水水質(zhì)的自動(dòng)、實(shí)時(shí)和常態(tài)化監(jiān)控，這樣可克服三個(gè)問(wèn)題：一是解決現(xiàn)行農(nóng)村飲水質(zhì)量監(jiān)控“兩張皮”問(wèn)題，目前水利和衛(wèi)生部門分別作為運(yùn)動(dòng)員和裁判員開展自檢和抽檢工作，存在重復(fù)投資、重復(fù)檢測(cè)、重復(fù)監(jiān)督等問(wèn)題，增加了基層負(fù)擔(dān)，檢測(cè)結(jié)果迥異，可信度低；二是解決抽檢的準(zhǔn)確率問(wèn)題，抽檢制度存在以點(diǎn)帶面、以偏概全幾率，檢測(cè)結(jié)果因人、因時(shí)、因季而異，難以掌握全面真實(shí)情況，也給基層弄虛作假、應(yīng)付檢測(cè)提供了機(jī)會(huì)；三是解決可持續(xù)改進(jìn)問(wèn)題，在線檢測(cè)結(jié)果形成的大數(shù)據(jù)可追溯歷史狀態(tài)、探尋變化規(guī)律、分析發(fā)展趨勢(shì)，為穩(wěn)定和提高水質(zhì)提供科學(xué)依據(jù)，徹底解決飲水安全問(wèn)題。

分區(qū)定性制度還可為實(shí)行農(nóng)村飲水分類供給制度創(chuàng)造條件。在確保農(nóng)村居民基本飲水需求之后，可充分利用農(nóng)村飲水多元供給和多元需求的特性，對(duì)“進(jìn)口水”與生活水、人飲水與牲畜飲水進(jìn)行分類分質(zhì)供給，降低政府保障成本和供給負(fù)擔(dān)。

3.2 制定農(nóng)村飲水分段定責(zé)制度

農(nóng)村飲水分段定責(zé)的基本思路是在分區(qū)定性基礎(chǔ)上，把農(nóng)村居民飲水的基本需求部分確定為政府責(zé)任，不論資源稟賦、成本高低、距離遠(yuǎn)近、用戶貧富，尤其是資源匱乏、地處偏遠(yuǎn)、成本畸高而經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，政府都應(yīng)該履行主體責(zé)任、兜底保障，而對(duì)農(nóng)村居民飲水的非基本需求部分，則由市場(chǎng)主體按市場(chǎng)原則供給或者由居民自我供給、村民聯(lián)合或者村集體供給，政府可以不參與、不干預(yù)。

在農(nóng)村飲水具體事務(wù)中，政府和市場(chǎng)究竟怎么分工合作呢？筆者提出探索建立“雙通道”供給制度，其目標(biāo)就是厘清政府和市場(chǎng)的職責(zé)邊界，破解主體責(zé)任基層化和融資主體空心化等問(wèn)題。其基本思路是既要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，對(duì)農(nóng)村居民飲水非基本需求和基本需求中市場(chǎng)有效的部分還權(quán)于市場(chǎng)，基本需求的市場(chǎng)失靈部分由政府出手干預(yù)。這樣既減輕政府負(fù)擔(dān)，又發(fā)揮市場(chǎng)效率優(yōu)勢(shì)，徹底改變政府在農(nóng)村飲水供給中“獨(dú)攬大權(quán)”的現(xiàn)狀，變“獨(dú)木橋”供給路徑為“雙通道”，在減輕政府負(fù)擔(dān)中壓實(shí)政府責(zé)任，在放開供給中增強(qiáng)市場(chǎng)活力。

對(duì)政府兜底保障的農(nóng)村居民飲水基本需求市場(chǎng)失靈部分，也可探索建立總供給與總銷售制度，其目標(biāo)是促使政府和市場(chǎng)高效合作，破解融資主體空心化、資金分配均等化、供給質(zhì)量理想化等問(wèn)題。其基本思路是政府通過(guò)多種手段把農(nóng)村居民的飲水剛性需求轉(zhuǎn)化為比較穩(wěn)定的農(nóng)村飲水市場(chǎng)需求，市場(chǎng)主體投資生產(chǎn)和提供合格產(chǎn)品，供需雙方有機(jī)鏈接、互利共贏。相比而言，這個(gè)制度利用了市場(chǎng)法則、借助了市場(chǎng)手段，比當(dāng)前“政府直接投資建水廠，然后低價(jià)或免費(fèi)供給”的做法可能更有效率、更有利于吸引社會(huì)資本。已投資建成的農(nóng)村飲水工程可分兩類處置：對(duì)市場(chǎng)穩(wěn)定均衡、經(jīng)營(yíng)主體明確、效益比較好的飲水工程，可由國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位繼續(xù)經(jīng)營(yíng)；對(duì)市場(chǎng)不均衡、經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)定、人員不固定、效益不好的，可采取資產(chǎn)股份化或補(bǔ)貼化方式轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)主體采用總供給與總銷售制度經(jīng)營(yíng)。這既是政府籌措補(bǔ)助資金的重要方式，也有利于引進(jìn)社會(huì)資本，盤活存量、刺激增量。

究竟由哪一級(jí)政府履行主體責(zé)任呢？這涉及中央、省(區(qū)、市)和基層政府的權(quán)責(zé)配置問(wèn)題。為防止權(quán)責(zé)錯(cuò)配帶來(lái)制度效率損失，創(chuàng)新農(nóng)村飲水有效供給制度體系就應(yīng)按照有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則劃分財(cái)權(quán)、事權(quán)，用制度安排保障權(quán)責(zé)對(duì)等[23]，主要明確兩點(diǎn)：其一，明確一個(gè)兜底層級(jí)。大家都負(fù)責(zé)會(huì)形成責(zé)任制不落地或者全部落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，可參照“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和“河長(zhǎng)制”，結(jié)合各地實(shí)際確定。如我國(guó)南方水源豐沛，可明確為市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而西部地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)，需要在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌力量、配置資源，可實(shí)行省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。其二，明確一個(gè)基本原則，即農(nóng)村飲水的任務(wù)可以分解、責(zé)任不能下放，杜絕通過(guò)層層簽訂責(zé)任書下放主體責(zé)任，防止把“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”變成“鄉(xiāng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”甚至“村主任負(fù)責(zé)制”。

3.3 制定農(nóng)村飲水分量定價(jià)制度

水價(jià)是調(diào)節(jié)農(nóng)村飲水供需雙方關(guān)系的杠桿、反映資源稀缺程度的晴雨表，關(guān)系到農(nóng)村飲水市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展和資源的配置效率，事關(guān)農(nóng)村居民的切身利益。在以人民為中心的發(fā)展思想指導(dǎo)下，農(nóng)村飲水定價(jià)應(yīng)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：從“以物為本”向“以人為本”轉(zhuǎn)變；從“可回收成本”向“可承受能力”轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村飲水分量定價(jià)就是結(jié)合現(xiàn)狀在分區(qū)定性、分段定責(zé)基礎(chǔ)上創(chuàng)新的定價(jià)制度，其基本思路是按農(nóng)村居民飲水基本需求和非基本需求兩種情況確定水價(jià)?；拘枨蟛糠职串?dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的可承受力定低價(jià)，包括福利水價(jià)、運(yùn)行成本水價(jià)、可承受力水價(jià)甚至零水價(jià)等；而非基本需求部分則按市場(chǎng)原則定價(jià)，包括全成本水價(jià)、加利潤(rùn)水價(jià)、累進(jìn)制水價(jià)、懲罰性水價(jià)等，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與價(jià)格的市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。

農(nóng)村飲水分量定價(jià)的具體載體就是“階段水價(jià)”制度，其制度目標(biāo)是建立起科學(xué)的農(nóng)村飲水價(jià)格機(jī)制，破解飲水定價(jià)難問(wèn)題。它與現(xiàn)行“階梯水價(jià)”有本質(zhì)區(qū)別：從定價(jià)立場(chǎng)看，階段水價(jià)是以人為本，以保障百姓基本需求為先，階梯水價(jià)是以物為本，是促進(jìn)水資源節(jié)約利用為重；從定價(jià)主體上看，階段水價(jià)是政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)相結(jié)合，基本需求部分以政府為主，充分考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的承受能力，非基本需求部分以市場(chǎng)為主，充分考慮當(dāng)?shù)厮Y源的承載能力，而階梯水價(jià)以政府定價(jià)為主；從價(jià)格關(guān)系上看，現(xiàn)行階梯水價(jià)制度規(guī)定階梯設(shè)置應(yīng)不少于三級(jí)且水價(jià)按不低于1∶1.5∶3安排，而階段水價(jià)的兩個(gè)階段只在水量上劃界，水價(jià)上沒(méi)有關(guān)系，后者完全遵從市場(chǎng)法則，可實(shí)現(xiàn)飲水市場(chǎng)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼。

如何確定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的可承受力水價(jià)呢？筆者建議結(jié)合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民的可支配收入狀況，探索建立城鄉(xiāng)供水聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)定價(jià)制度，基本思路是把當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民的可支配收入比率作為城鄉(xiāng)水價(jià)的價(jià)格比，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)、同比例升降。其計(jì)算方法為：農(nóng)村水價(jià)/農(nóng)村居民可支配收入=城鎮(zhèn)水價(jià)/城鎮(zhèn)居民可支配收入。這樣既解決農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)承受能力問(wèn)題，又解決他們的心理接受能力問(wèn)題，防止城鄉(xiāng)相互比照產(chǎn)生不滿情緒。

對(duì)農(nóng)村飲水高成本與低水價(jià)之間的經(jīng)費(fèi)缺口，可通過(guò)市場(chǎng)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼制度和需求側(cè)補(bǔ)貼制度創(chuàng)新給予破解。其目標(biāo)是提高補(bǔ)貼效率，破解農(nóng)村飲水運(yùn)管補(bǔ)貼低效化和飲水供給質(zhì)量理想化問(wèn)題。政府補(bǔ)貼的農(nóng)村公共服務(wù)福利化是發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)村飲水作為農(nóng)村居民的必需品，也是當(dāng)前反映最集中、需求最迫切的基礎(chǔ)性服務(wù)，應(yīng)成為下一個(gè)財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)。需求側(cè)補(bǔ)貼制度的基本思路是把之前補(bǔ)給企業(yè)的水價(jià)變成專用水票直接發(fā)放給農(nóng)村居民(類似種糧直補(bǔ))，居民用水票去抵扣水費(fèi)，企業(yè)收到水票去財(cái)政兌換現(xiàn)金補(bǔ)貼。這樣可實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：從間接補(bǔ)貼向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，提高補(bǔ)貼效率；從工程類補(bǔ)貼向市場(chǎng)類補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，形成穩(wěn)固的供需關(guān)系；從局部補(bǔ)貼向全員補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大受益面和公平性。這個(gè)制度的優(yōu)勢(shì)比較明顯：一是建立起每戶村民與供水工程之間的市場(chǎng)鏈接機(jī)制；二是提高村民參與農(nóng)村飲水管護(hù)的積極性、話語(yǔ)權(quán)和自主權(quán)，增強(qiáng)獲得感、安全感；三是減輕政府和企業(yè)負(fù)擔(dān)；四是加快農(nóng)村水權(quán)交易和節(jié)約用水；五是杜絕“供給側(cè)補(bǔ)貼”帶來(lái)的社會(huì)損失；六是可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水市場(chǎng)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼。

綜上所述，我們可以構(gòu)建起一個(gè)分工清楚、界限分明、邏輯閉合、體系完備、操作性強(qiáng)的農(nóng)村飲水有效供給制度體系，如圖1所示，其中數(shù)字1～7為創(chuàng)新的農(nóng)村飲水有效供給制度，8～15為“雙通道”供給路徑(其中8～11是市場(chǎng)供給路徑，12～15是政府供給路徑)，3、5、6、7、11、15、16、17虛線連接部分為農(nóng)村飲水價(jià)格體系。

圖1 農(nóng)村飲水有效供給的制度體系

4 結(jié)論與討論

制度創(chuàng)新是為實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)服務(wù)的，制度創(chuàng)新必須圍繞制度目標(biāo)進(jìn)行。當(dāng)前創(chuàng)新農(nóng)村飲水制度體系需要全面貫徹黨的根本宗旨、圍繞黨的中心工作、解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾，滿足農(nóng)村對(duì)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的需求。通過(guò)實(shí)踐調(diào)查和理論分析，本文提出的農(nóng)村飲水供給制度創(chuàng)新可以實(shí)現(xiàn)以下制度目標(biāo)。

一是建立健全適應(yīng)新時(shí)代要求的農(nóng)村飲水供給制度體系。從圖1可以看出，農(nóng)村飲水有效供給的制度體系貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)作用，形成的兩種供給既保障農(nóng)村居民基本需求、又促進(jìn)資源節(jié)約，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。首先，制度體系突出以人民為中心的發(fā)展思想，滿足農(nóng)村居民飲水需求。尤其強(qiáng)化政府在滿足農(nóng)村居民基本飲水需求中的兜底保障責(zé)任，從而倒逼政府與企業(yè)改變思維慣性、消除利益剛性、克服行為惰性，摒棄之前存在的以工程建設(shè)為中心、以爭(zhēng)取資金為中心、以方便管理為中心、以經(jīng)濟(jì)效益為中心等制度構(gòu)建意識(shí)，擺脫路徑依賴。其次，制度體系具有邏輯性。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村飲水正在從大建設(shè)時(shí)期向大管護(hù)時(shí)期轉(zhuǎn)變引起的制度缺陷，創(chuàng)新制度予以彌補(bǔ)，形成制度閉環(huán)，杜絕出現(xiàn)制度的“木桶效應(yīng)”。再次，制度體系遵循農(nóng)村飲水的本質(zhì)屬性、階段特征和發(fā)展規(guī)律。農(nóng)村飲水制度創(chuàng)新既借鑒了農(nóng)村教育、交通、文化、醫(yī)療等領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，又遵循了農(nóng)村飲水的自有屬性和基本規(guī)律，包括階段特征，做到科學(xué)分析形勢(shì)、準(zhǔn)確把握趨勢(shì)、平衡全局大勢(shì)。

二是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村飲水供給制度的“卡爾多改進(jìn)”(2)如果一種變革使受益者所得足以補(bǔ)償受損者的所失，這種變革就叫卡爾多改進(jìn)。。按照“卡爾多改進(jìn)”標(biāo)準(zhǔn)，制度創(chuàng)新需按照成本收益原理考察效率，只有當(dāng)制度改進(jìn)的收益大于改進(jìn)制度的成本時(shí)，制度才可能被創(chuàng)新。這里的收益不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益或資源配置效益最大化，還包括制度的社會(huì)效益等。本文考察農(nóng)村飲水供給制度創(chuàng)新的成本收益情況，可能增加的成本有政府的財(cái)政補(bǔ)貼，由中央、省(區(qū)、市)和基層政府分擔(dān)。從收益角度看，政府、供給主體和農(nóng)村居民均受益，同時(shí)還有一系列外部溢出效益，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)方面，如促進(jìn)水權(quán)交易、倒逼節(jié)約用水、增加現(xiàn)金收入、減少投訴上訪、增強(qiáng)自治意識(shí)等。因此，創(chuàng)新的農(nóng)村飲水供給制度體系不僅可以增強(qiáng)百姓福祉與全社會(huì)總福利，而且有助于實(shí)現(xiàn)行為者的集體目標(biāo)和參與者的個(gè)體目標(biāo)。

三是打破農(nóng)村飲水供給三方博弈中政府面臨的“兩難”困境。政府、供給主體(即供水企業(yè))和消費(fèi)者(即農(nóng)村居民)，在農(nóng)村飲水供給中互相制約、相互影響，彼此之間形成三方博弈的力量關(guān)系。在這個(gè)博弈過(guò)程中，政府一方面是農(nóng)村居民委托權(quán)力的執(zhí)行者、福祉的提供者，又是國(guó)有供水企業(yè)的投資人、管護(hù)者。當(dāng)供給主體和需求主體發(fā)生矛盾或沖突時(shí)，政府常常陷入左右為難的境地，如農(nóng)村居民飲水優(yōu)先和供給企業(yè)利益優(yōu)先的兩難選擇、農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和企業(yè)回收成本的兩難選擇、鼓勵(lì)節(jié)約和刺激消費(fèi)的兩難選擇、降低成本和提高水質(zhì)的兩難選擇、規(guī)模效益和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的兩難選擇、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的兩難選擇、不交費(fèi)就停水和保障居民飲水的兩難困境等。創(chuàng)新的制度體系有助于消除產(chǎn)生這些矛盾的制度根源，讓政府?dāng)[脫困境，更好、更公平、更有效地為農(nóng)村提供飲水。

由于研究能力、研究精力和篇幅限制，本文創(chuàng)新的制度體系雖然可能有利于破除當(dāng)前制約農(nóng)村飲水有效供給的部分主要問(wèn)題，但還有一些重要問(wèn)題值得探討與回答。首先，雖然本文在農(nóng)村飲水的基本需求和非基本需求間劃了一條分界線(實(shí)質(zhì)是政府職責(zé)和市場(chǎng)職責(zé)的分界線)，但基本水量究竟多少合適，僅僅滿足農(nóng)村居民飲水基本需求供給的農(nóng)村飲水工程是否能達(dá)到供需平衡點(diǎn)，不同地域之間如何區(qū)別，這些問(wèn)題確實(shí)是需要繼續(xù)研究的。其次，雖然本文在農(nóng)村水價(jià)繳納中給農(nóng)村居民支付和政府補(bǔ)貼間劃了一條分界線，但究竟如何計(jì)算才更加科學(xué)合理，補(bǔ)貼制度會(huì)不會(huì)給本身有效的農(nóng)村飲水市場(chǎng)帶來(lái)負(fù)面影響，政府會(huì)不會(huì)因此背上更加沉重的包袱，這些問(wèn)題如果不解決，仍然會(huì)影響農(nóng)村飲水的有效供給。再次，雖然本文在農(nóng)村飲水責(zé)任體系中給中央和地方政府間劃了一條分界線，但各級(jí)政府責(zé)任如何具體劃分，經(jīng)費(fèi)該如何籌集，智能管理背景下成本如何變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)置，鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中農(nóng)村飲水工程的使用與管護(hù)又將如何變化，這些問(wèn)題牽涉面廣，有的是經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，有的是社會(huì)學(xué)問(wèn)題，有的是政治學(xué)問(wèn)題，有的是公共管理學(xué)問(wèn)題，需要接下來(lái)繼續(xù)研究和完善。

特別需要說(shuō)明的是，本文的研究結(jié)果和政策建議不一定完全適用于各個(gè)地方的具體實(shí)踐，只是為決策者提供一種解決問(wèn)題的思路。總之，我們需要形成一種共識(shí)：創(chuàng)新農(nóng)村飲水供給制度體系是時(shí)代所需、百姓所盼、發(fā)展所向，當(dāng)前正逢其時(shí)，需要政府迎難而上、順勢(shì)而為，既解決全面建成小康社會(huì)中的中國(guó)農(nóng)村飲水問(wèn)題，又為世界提供可資借鑒的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、中國(guó)方案與中國(guó)智慧。