王領(lǐng)，曾川，陳陸香玉，劉佳偉，張守文

1. 國家藥品監(jiān)督管理局高級研修學(xué)院, 北京 100073； 2. 齊魯工業(yè)大學(xué)(山東省科學(xué)院)，濟南 250353

引言

化妝品，是指通過涂抹、噴灑等其他類似方式分散于皮膚表面及其附屬器官（指甲、毛發(fā)、口唇、牙齒等）用以清潔、修飾、除臭、美容等的日用化學(xué)品。隨著人類社會的不斷進(jìn)步，消費者對皮膚美容的關(guān)注度逐漸提升，化妝品在此過程中起到了至關(guān)重要的作用。本文通過對國內(nèi)外化妝品的監(jiān)管現(xiàn)狀并聯(lián)系實際情況淺析我國化妝品監(jiān)管不足之處，并對此提出了相關(guān)建議。

一．國內(nèi)化妝品法規(guī)現(xiàn)狀

為規(guī)范化妝品企業(yè)行為，保證化妝品的衛(wèi)生質(zhì)量和使用安全，保障消費者的合法權(quán)益。國家衛(wèi)生部于1989年針對化妝品生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)、銷售等方面頒布了我國第一部化妝品相關(guān)行政法規(guī)《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》，之后又陸續(xù)頒發(fā)了《化妝品廣告管理辦法》、《進(jìn)出口化妝品監(jiān)督檢驗管理辦法》、《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》、《化妝品標(biāo)識管理規(guī)定》、《化妝品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生規(guī)范》等一系列行政法規(guī)。

隨著我國化妝品行業(yè)不斷發(fā)展，美妝市場已經(jīng)有了嶄新的面貌，已頒布相關(guān)法規(guī)之中開始逐漸出現(xiàn)不符合現(xiàn)今化妝品行業(yè)發(fā)展的條例。因此，國家相關(guān)部門對化妝品行政法規(guī)進(jìn)行了相關(guān)修訂或予以直接廢止。2005年9月，國家工商管理行政總局令修改《化妝品廣告管理辦法》部分條款，之后又于2016年將該法規(guī)予以廢止。2015年8月，國家食品藥品監(jiān)督管理局開始修訂《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條令實施細(xì)則》，歷時5年的《化妝品監(jiān)督管理條例（修訂草稿送審稿）》于2020年修訂完成。1月，國家總理李克強于國務(wù)院常務(wù)會議中簽署通過命令。此外，《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》等其它法規(guī)也在不同程度上進(jìn)行修訂。

隨著法規(guī)不斷的更新?lián)Q代，使我國在化妝品監(jiān)管問題上取得了一定的成果。較為典型的如眾所周知的“杜鵑醇”事件，大陸質(zhì)檢部門以安全性不足為由拒絕其入境，使該產(chǎn)品無法在大陸進(jìn)行合法銷售，大陸消費者也因此免受其害。筆者通過對規(guī)范中國化妝品行業(yè)的幾部主要現(xiàn)行行政法規(guī)進(jìn)行了總結(jié)，如表1所示。

二．國內(nèi)化妝品監(jiān)管部門發(fā)展歷程

1989年，衛(wèi)生部頒布了我國第一部化妝品法規(guī)《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》，標(biāo)志著我國化妝品正式受到國家部門的監(jiān)管。2008年9月，《關(guān)于化妝品許可受理交接工作的公告》(中華人民共和國衛(wèi)生部國家食品藥品監(jiān)督管理局公告2008年第19號)]發(fā)布后，我國化妝品的衛(wèi)生監(jiān)管職能由衛(wèi)生部劃入其管理的國家食品藥品監(jiān)督管理局。2013年國務(wù)院機構(gòu)改革，將國家食品藥品監(jiān)督管理局改名為國家食品藥品監(jiān)督管理總局，全面負(fù)責(zé)化妝品監(jiān)督管理工作。2018年，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和原國家工商行政管理總局進(jìn)行組建國家市場監(jiān)督管理總局，原食品藥品監(jiān)督管理總局并入國家市場監(jiān)督管理總局旗下，并組建了國家藥品監(jiān)督管理局，化妝品監(jiān)管工作便轉(zhuǎn)于國家藥品監(jiān)督管理局進(jìn)行。部門的統(tǒng)一管理，在化妝品實際監(jiān)督管理中發(fā)揮了更大的作用，使化妝品監(jiān)管效率得到了提升，并有效的解決了重復(fù)檢查、推卸責(zé)任和檢查真空等問題。

表1 國內(nèi)化妝品法規(guī)及主要內(nèi)容

三．我國化妝品監(jiān)管問題

（一）法規(guī)尚不完善

雖然我國化妝品相關(guān)行政法規(guī)已立多部，涵蓋方面也相對較為廣泛，但與日益發(fā)展的化妝品行業(yè)而言，仍存有許多不足之處。

3.1 法規(guī)內(nèi)容涵蓋不全面

在購買化妝品時，消費者最關(guān)心的問題是產(chǎn)品的安全性和功效性。關(guān)于安全性評測，法規(guī)所列內(nèi)容還存有較大空白。以2015版《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》為例，其中規(guī)定禁用組分1290種，禁用植（動）物組分98種，而所列檢測方法只能檢測一百多種禁用成分。關(guān)于功效方面，有《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》、《化妝品功效宣稱評價指導(dǎo)原則（征求意見稿）》和《化妝品注冊和備案檢驗工作規(guī)范》三部法規(guī)提出功效評價相關(guān)辦法和原則。但僅有《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》提出功效評價統(tǒng)一方法，且僅包含防曬類化妝品功效評價方法，而對消費者所關(guān)心的美白、祛痘、抗衰等方面均未提及。由于不同功效評價機構(gòu)所采用評價方法不同，致使監(jiān)管部門在實際工作中難度有所增加。

3.2 法規(guī)陳舊和懲處力度不夠

隨著化妝品行業(yè)的飛速發(fā)展，現(xiàn)行的法律法規(guī)已顯陳舊，無法完全跟上市場的步伐，對一些新的違法違規(guī)行為無法適用。例如，原《化妝品廣告管理辦法》第八條第3點規(guī)定化妝品不得宣稱具有醫(yī)療作用，于是某些企業(yè)便采用與醫(yī)療機構(gòu)扯上關(guān)系的方式誤導(dǎo)消費者，2019年火爆全網(wǎng)的協(xié)和維生素E乳就是典型的例子。在這樣的法律法規(guī)背景下，執(zhí)法人員處在有風(fēng)險不管理則失職，想管理卻又無法可依的窘境，致使監(jiān)管人員在實際監(jiān)管中進(jìn)退兩難，嚴(yán)重影響了執(zhí)法人員的工作積極性。此外，對于違規(guī)懲處力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。普遍存在罰款金額較低的現(xiàn)象，甚至還有有違無罰的情況，極大的降低了對化妝品違法違規(guī)行為的威懾力度。因此，面對豐厚的利潤，許多企業(yè)寧愿選擇鋌而走險，嚴(yán)重?fù)p壞了消費者利益。

（二）監(jiān)管力度不足

針對已經(jīng)上市的合法化妝品企業(yè)，相關(guān)部門進(jìn)行隨機飛行檢查；對于未上市企業(yè)申報生產(chǎn)許可證等證件，相關(guān)部門嚴(yán)守關(guān)隘，對化妝品的監(jiān)管取得了一定成果。但針對美容院所、市場營銷以及廣告的監(jiān)管等方面，還存有較大問題。①美容院所。消費者對于化妝品的理想作用是具有一定療效，針對消費者這一心理，美容院推出“似妝非妝、似藥非藥”的“三不像”產(chǎn)品，對于此類產(chǎn)品，目前并無相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定。由于無法可依，執(zhí)法部門便無從監(jiān)管。②市場營銷。在化妝品實際銷售中，充分暴露出了監(jiān)管力度的不足。對于線下銷售，消費者可以通過感官對化妝品進(jìn)行初步評價，也可以通過標(biāo)識進(jìn)行簡單判斷。而對于線上銷售，尤其是主播帶貨熱潮興起之后，消費者無法通過實物來判斷，便只能通過銷售人員主觀輸出和廣告宣稱來進(jìn)行選擇，無形之中埋下了巨大的安全隱患。線上銷售和主播帶貨雖在一定程度上促進(jìn)了化妝品行業(yè)的發(fā)展，但質(zhì)量問題不容樂觀，諸如三無產(chǎn)品、虛假宣傳、非法添加之類均有存在。更有甚者，還出現(xiàn)某主播帶貨以“諾貝爾化妝學(xué)獎”來宣稱的現(xiàn)象。③廣告。某些企業(yè)為了建立品牌偏好，增加消費者對該品牌的好感度，以此獲得更多的利益，便開始非法宣稱?！稄V告法》和《反不正當(dāng)競爭法》中均明確規(guī)定，不得虛假宣傳，不得夸大功效，也不得有絕對化詞語，但諸如“速效美白”、“醫(yī)學(xué)護(hù)膚品”、“8天重生”等之類非法宣稱卻屢禁不止。2019年11月，國際著名品牌歐萊雅便因宣稱“8天肌膚猶如重生”而被重慶市市場監(jiān)管局罰款20萬元人民幣。

四．建議

（一）提高消費者知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)

對于普通消費大眾而言，缺乏化妝品知識的專業(yè)培訓(xùn)，很難通過產(chǎn)品本身對化妝品進(jìn)行判斷，也很難不受廣告宣稱和銷售的影響。2019年，國家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《化妝品注冊和備案檢驗工作規(guī)范》文件，要求化妝品在進(jìn)行產(chǎn)品備案時，具有美白、防曬、抗皺、祛痘等特殊功效的化妝品應(yīng)向備案部門提供相關(guān)證據(jù)，審查合格方可通過。所以，商家在進(jìn)行產(chǎn)品宣傳和產(chǎn)品出售時，銷售人員應(yīng)主動向消費者提供功效備案證明，若消費者特殊要求，銷售人員應(yīng)提供功效數(shù)據(jù)證明。此外，對于化妝品而言，其目的為服務(wù)于市場，消費者是直接受用者，故而有一定的話語權(quán)。因此，可通過消費者行使監(jiān)督權(quán)來對化妝品進(jìn)行監(jiān)督。尤其是線上銷售，銷售平臺和相關(guān)部門應(yīng)該提供舉報平臺，當(dāng)銷售人員無法提供功效宣稱相應(yīng)證明或通過醫(yī)生診斷出現(xiàn)化妝品不良反應(yīng)時，消費者便可依法行使監(jiān)督權(quán)。

（二）加大銷售平臺審核力度

相比傳統(tǒng)銷售行業(yè)，線上銷售不僅可以省去廠房等成本，產(chǎn)品出售價格也相對較低，為消費者所能提供的選擇性也隨之增多。因此，不管是對經(jīng)銷商還是消費者而言，線上銷售均是較好的選擇，因此，科學(xué)的管理線上銷售極為重要。對于銷售人員，線上銷售時，用人單位應(yīng)嚴(yán)把從業(yè)人員入關(guān)。同時，市場監(jiān)管部門與人力資源和社會保障部門也應(yīng)共同制定相關(guān)政策，以化妝品專業(yè)技術(shù)資格考試的形式嚴(yán)把從業(yè)人員，向考試合格的人員頒發(fā)化妝品專業(yè)技術(shù)資格證書，嚴(yán)禁未取得資格證書的人員從事美容美發(fā)化妝品銷售、經(jīng)營等工作，杜絕出現(xiàn)“諾貝爾化妝學(xué)獎”類似現(xiàn)象。除此之外，淘寶、京東、拼多多等電商app也應(yīng)嚴(yán)把店鋪入駐關(guān)口，對于未取得營業(yè)執(zhí)照和雖取得營業(yè)執(zhí)照卻未公示的店鋪實行嚴(yán)厲懲處。