章志涵

〔內(nèi)容提要〕 運動式治理是一種以臨時性、間斷性、強制性的治理手段取代常態(tài)機制的政府行為，與奉行理性法律權(quán)威與現(xiàn)代管理學(xué)的西方政府行為不同，是中國治理的特色現(xiàn)象。運動式治理的成因引發(fā)了學(xué)界關(guān)注。本文以多源流視角對地方政府運動式治理成因進行了整體分析，認為政府選擇何種治理工具取決于多因素的共同作用，而非某一因素的單一作用。在地方政府實踐中，問題源流、政策源流、政治源流，即社會問題、政策方案與政治壓力在政策之窗的作用下實現(xiàn)合匯不斷推動地方政府運動式治理的發(fā)生。

〔關(guān)鍵詞〕 運動式治理 多源流模型 創(chuàng)建衛(wèi)生城市

運動式治理是中國國家治理中的一種特殊治理手段與典型現(xiàn)象?；诳v向視角，運動式治理時隱時現(xiàn)但明晰可辨地貫穿于中國大歷史之中，這一機制早在乾隆盛世的1768年發(fā)生的一場“叫魂”事件中就有跡可循。建國之后，各級政府推行的運動式治理則更加頻繁。在改革開放總設(shè)計師鄧小平明確不搞運動之后，大大小小的運動式治理仍在繼續(xù)推行，其制度生命力可見一斑。基于橫向視角，在中國上至中央部委，下至市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府機關(guān)、機構(gòu)以“運動”形式履行自身職能、化解棘手難題的現(xiàn)象已經(jīng)蔚然成風(fēng)。這種以臨時性、間斷性、強制性的治理手段取代常態(tài)機制的政府行為邏輯，與奉行理性法律權(quán)威與現(xiàn)代管理學(xué)的西方政府行為邏輯形成了鮮明反差，成為了中國特色現(xiàn)象。這種以臨時性、間斷性、強制性的治理手段取代常態(tài)機制的政府行為邏輯緣何能夠經(jīng)久不衰？本文將在對現(xiàn)有文獻進行評述的基礎(chǔ)之上，以多源流分析視角探尋地方政府在政策執(zhí)行中不斷發(fā)動運動式治理的成因。

一、文獻綜述

運動式治理歷來備受學(xué)界重視，學(xué)者們試圖以不同視角對其概念加以界定。從治理主體的角度出發(fā)，葉敏認為運動式治理是由各級政府、行政首長、領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)動，以動員機關(guān)干部解決棘手問題的一種治理形式（葉敏，2013）?；谥卫磉^程的角度，唐皇鳳認為運動式治理有賴于執(zhí)政黨強大的政治合法性，以政治動員發(fā)動干部群眾作為主要手段，并經(jīng)由國家官僚組織有效的組織網(wǎng)絡(luò)滲透與意識形態(tài)宣傳，高度集中社會資源以達成國家各項治理目標（唐皇鳳，2007）。周雪光則以運動式治理成因的視角對其進行定義，認為運動式治理是因常規(guī)治理機制失敗而產(chǎn)生、以常規(guī)治理機制為運動對象的治理形式（周雪光，2011）。馮仕政則認為運動式治理是官僚組織以完成政治任務(wù)為目的，打破常規(guī)運行機制進行上下合作的集體行動，其定義立足于運動式治理中的組織特征（馮仕政，2011）。李侃如在研究新中國成立以后的治理時談及運動，他認為運動是動員群眾全力解決某些特定的問題，其廣義目標是社會政治變革和經(jīng)濟發(fā)展（李侃如，2010）。盡管學(xué)界對運動式治理的定義不一而足，但對運動式治理是基于政治權(quán)威，通過政治動員，以取代常規(guī)治理機制，一定程度上打破組織科層，實現(xiàn)組織、社會資源的超常集中以達成治理目標的觀點形成了基本共識。

在此基礎(chǔ)上，近年來學(xué)界圍繞運動式治理的成因展開了一系列研究。通過文獻梳理，本文將現(xiàn)有運動式治理成因的解釋歸納為資源有限學(xué)說、常規(guī)機制失敗學(xué)說與專斷權(quán)威學(xué)說。

資源有限學(xué)說認為，國家資源的總量與結(jié)構(gòu)是決定政策選擇的決定性因素，而絕非決策過程中個體或者集團的好惡。唐皇鳳在分析對比了中國與西方國家每千人中警察數(shù)量之后認為，政府可用維持社會治安的資源不足是政府開展“嚴打”行動的成因（唐皇鳳，2007）。周飛舟在對財稅改革、農(nóng)業(yè)稅取消之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進行研究的基礎(chǔ)上認為，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的傾向很大程度上受到治理資源的缺乏（周飛舟，2007）。實際上，在面對社會轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來與日俱增的問題時，政府往往受制于治理需求與可用治理資源的不匹配，而不得不采用短期內(nèi)集中社會資源的運動式治理方式，達成治理目標、滿足社會需求（唐賢興，2009）。

常規(guī)機制失敗學(xué)說以組織學(xué)為視角，以中國特有的政治官僚制為分析的起點認為，與韋伯式建立在理性法律權(quán)威之上的理性官僚制不同，其基礎(chǔ)建立在上下級之間的庇護與忠誠關(guān)系（王亞南，1981）?？茖又平M織的一個固有問題就是信息與權(quán)力的不對稱：處于高層的決策者無法接觸與掌握到一手信息，苦于信息匱乏之苦;雖然基層官僚擁有大量優(yōu)質(zhì)的信息，但是卻缺乏制定政策的權(quán)力（劉開君，2019）。為此，將行政問題政治化，以政治邏輯取代行政邏輯，在短期內(nèi)叫停常規(guī)官僚機制的運轉(zhuǎn)，突破科層制的弊端，是政治權(quán)威保證其權(quán)力效能的理性選擇（楊雪冬天，2012）。

專斷權(quán)威學(xué)說認為，中國共產(chǎn)黨政黨內(nèi)蘊的承襲自革命時代的“克里斯瑪權(quán)威”，是繼承革命意志與肩負國家現(xiàn)代化使命的“革命教化政體”，其為維持自身合法性則必然借助專斷權(quán)威發(fā)動國家運動以獲得超?？冃ВT仕政，2011）。作為一種權(quán)力的專斷權(quán)威，會在其合法性再生產(chǎn)中為了維護政權(quán)合法性與自身權(quán)威而尋求滿足社會需求的理性工具，自然地選擇以本身的宣傳與動員能力發(fā)動的運動式治理。

縱觀現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)有關(guān)運動式治理成因的學(xué)界認識或多或少存在解釋力不足的問題。其原因在于學(xué)者們對運動式治理的動力源流的觀察僅局限于官僚組織內(nèi)部，而忽視了行政系統(tǒng)外部因素的影響。需知運動式治理的發(fā)動應(yīng)在政策范疇之內(nèi)，而政策本身就可稱其為過程，論及這一過程的源流須對整個政策議程進行詳盡剖析。事實上，以上三個學(xué)說都未能指出觸發(fā)運動式治理的核心因素。治理資源與治理需求存在差距、遵照科層制建立的政府組織以及受到績效合法性驅(qū)動是世界大多數(shù)國家政府同樣具備的特征，但在全球政治實踐中運動式治理卻十分鮮見。有鑒于此，為彌補現(xiàn)有研究的不足，本文引入多源流視角，對地方政府運動式治理的觸發(fā)機制與背后成因進行分析，并試圖回答運動式治理是如何開啟的問題。

二、研究視角：多源流模型的分析框架

社會問題不能自然而然地進入政策議程。為何有些社會問題會被掌握決策群體青睞，而有的社會問題卻無法得到垂青？多源流理論試圖以政策議程的角度解釋這個問題。多源流模型包括：問題源流、政策源流和政治源流（方浩、楊建，2019）。其中，問題源流關(guān)注的是引發(fā)社會廣泛關(guān)注的焦點事件、績效評估的系統(tǒng)指標等因素。政策源流則是決策咨詢系統(tǒng)依靠專家力量提出政策具體方案和政策主張的過程。政治源流主要包括了國民情緒、整體政治環(huán)境、選舉結(jié)果、議會與壓力集團的活動等因素。在模型中除了三大源流之外還有政策窗口，即使得社會問題得以進入政策議程，或是使得政策方法被重視程度得以提升的機會，政策窗口可以被問題源流和政治源流打開（約翰·W·金登，2004）。

目前，學(xué)界對多源流模型的應(yīng)用已經(jīng)積累了相當豐富的成例，以多源流模型分析中國問題具備良好的適用性與學(xué)術(shù)上的可行性（柏必成，2010）。多源流理論的分析框架有助于綜合考慮促成政策行動的多重因素，有助于克服以往探尋運動式治理成因的研究視角偏狹的問題，為運動式治理成因提供了全新的研究視角。

三、J省D市創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市運動政策的多源流模型分析

（一）問題源流

在D市積弊已久的環(huán)境衛(wèi)生與評選全國衛(wèi)生城市的重要指標共同構(gòu)建了政策決策中的問題源流。

D市城市衛(wèi)生難題存在于多個方面：城區(qū)保潔隊伍人員不足，難以應(yīng)對城區(qū)的不斷擴張;城區(qū)老舊公廁的管理權(quán)歸屬不清，城建局、環(huán)衛(wèi)局均有管轄權(quán)力，管理中時常相互推諉;城市主干道兩旁商鋪車輛亂停、產(chǎn)生垃圾污水隨意排放，侵奪人行道的現(xiàn)象比較嚴重;城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場還存在市場消毒舉措不完善、防蠅防鼠設(shè)施不健全、活禽水產(chǎn)宰殺不規(guī)范等問題;居民住宅小區(qū)中違規(guī)搭建、破壞綠植改作菜地、飼養(yǎng)家禽、占用公共空地堆放雜物、隨意停車、寵物隨地排泄等問題相當普遍;城區(qū)河道長期受到上游采石場與化肥廠的污染，水體富營養(yǎng)化嚴重，一旦進入夏季就腥臭不堪。城市環(huán)衛(wèi)、商鋪保潔、河道污染等多方面問題形成了D市城市衛(wèi)生治理困境。

存在于城市衛(wèi)生方面的矛盾長期困擾城市管理部門與城市居民，并且隨著D市經(jīng)濟不斷發(fā)展呈現(xiàn)激化之勢，可是單有嚴峻的社會問題尚不能構(gòu)成問題源流，重要指標與焦點事件的作用不可或缺。2019年3月，為了迎接省愛衛(wèi)辦的暗訪，D市創(chuàng)國衛(wèi)運動迎來了第一次高峰，市政府發(fā)動全體政府工作人員開展了為期三天的萬人大會戰(zhàn)。同年7月，為迎接省愛衛(wèi)辦正式檢查，D市再度發(fā)動各政府機構(gòu)、國有企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等單位開展了迎檢萬人大會戰(zhàn)。8月和9月為迎接國家愛衛(wèi)辦的正式評審，萬人大會戰(zhàn)又被兩次組織。同時，《國家衛(wèi)生城市考評細則》成為了D市環(huán)境衛(wèi)生的治理標的。由此可見，省級與國家級愛衛(wèi)辦的評審檢查構(gòu)成了焦點事件，使得D市政策決策者必須將注意力分配到城市環(huán)境衛(wèi)生問題治理之上，同時D市參照考評細則成為了D市城市環(huán)境衛(wèi)生治理的重要指標。遵照考評細則的要求，D市推動了一系列城市環(huán)境衛(wèi)生集中整治活動。是年4月，D市開展拆除違建社區(qū)衛(wèi)生整治活動，5月開展城區(qū)交通秩序集中整治活動，在臨近檢查的6月又接連開展“五車”專項整治活動、餐飲業(yè)油煙集中整治活動、犬類管理集中整治活動。由此可見，全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室舉辦國家衛(wèi)生城市評比活動是將城市衛(wèi)生問題引入D市政策議程的焦點事件與重要指標，吸引了D市政策制定者的注意力，并且與城市環(huán)境衛(wèi)生問題共同組成了本次政策議程中的問題源流。

（二）政策源流

當社會問題成為政策系統(tǒng)關(guān)注的焦點之后，各方政策參與者與政策決策者就會圍繞其展開政策建議，多種多樣的政策建議構(gòu)成了政策源流。在D市解決城市衛(wèi)生問題的政策建議領(lǐng)域，城市居民、政協(xié)委員與同級地方政府作為三類政策建議主體，為D市政策制定提供了思路。

D市居民向政府表達環(huán)境衛(wèi)生訴求的主要途徑包括信訪渠道、網(wǎng)絡(luò)問政、市長信箱與接待等方式。這類訴求主要集中于公共衛(wèi)生承包商監(jiān)管、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、衛(wèi)生設(shè)施更新等方面，直觀地表達了居民訴求。雖然這些建議的專業(yè)程度尚有不足，但是居民對環(huán)境衛(wèi)生的改善期望也為D市政策制定者采用運動式治理手段提供了合理性基礎(chǔ)。

2017年，D市政協(xié)委員提交與城市衛(wèi)生相關(guān)提案18項，反映了污水處理、社區(qū)物業(yè)管理、城區(qū)河道疏浚、沿街商鋪管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護等多方面城市環(huán)境衛(wèi)生問題。并且在此基礎(chǔ)上提出了解決方案。其中，加強學(xué)校周邊攤販治理的提案提出了開展集中整治行動解決環(huán)境問題的建議。這些提案反映了D市居民對改善衛(wèi)生環(huán)境的期盼，為政策的最終制定作出了貢獻。

政策源流中最為關(guān)鍵的當屬D市相鄰縣市的同級地方政府，這些縣市經(jīng)濟發(fā)展水平與D市大體相近，同時也面臨參與國家衛(wèi)生城市評選的政治任務(wù)。由于這些同級地方政府的治理方法給D市政府提供了政策學(xué)習(xí)的機會，因此也可視為構(gòu)成政策源流的一類要素。D市市委書記、市委副書記多次抵達鄰近縣市考察學(xué)習(xí)城市衛(wèi)生工作的有關(guān)情況，學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗，并將這些經(jīng)驗介紹推廣。從D市市政府最終的決策來看，同級地方政府面對創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和城市環(huán)境衛(wèi)生問題雙重壓力時發(fā)動運動式治理的行為模式深刻影響了D市市政府的相關(guān)決策。

以上三類政策建議主體既包含了傳統(tǒng)意義上的政策企業(yè)家，也包括了同級地方政府對地方政府決策產(chǎn)生影響的新類型。其中，居民意見表達為政策議程建構(gòu)了公共問題，政協(xié)委員提案提供了達成治理目標的可行性路徑，同級地方政府的治理方式更為D市政策制定者提供了政策學(xué)習(xí)的對象。這三類政策建議主體提供的治理思路一同組成了D市創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市運動的政策源流。

（三）政治源流

政治源流是三流中的重要組成部分。一般而言，政治源流包括壓力集團運動、國民情緒、國會意識形態(tài)變化或者政黨選舉結(jié)果等因素（黃俊輝、徐自強，2012）。政治源流是政策議程中的重要組成部分，在D市創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市運動中，政治源流主要包括公眾情緒、政治壓力兩個方面。

國民情緒素來就是政治源流中的一類關(guān)鍵因素，是指一個國家中有一大批民眾沿著某些共同路線思考，國民情緒以經(jīng)常的方式發(fā)生變化，并且對政策議程與政策具有重要影響。在D市的政策議程中國民情緒表達為市民情緒更為妥帖。這些公民情緒反映了D市市民的普遍認識與環(huán)境訴求。2017年，以環(huán)境衛(wèi)生為矛盾焦點的小規(guī)模事件包括因垃圾處理低效引發(fā)某小區(qū)業(yè)主抗議、因桐水溪水源污染引發(fā)下游居民鬧事。這些事件在有關(guān)部門給出解決方案之后都迅速平息，并沒有進一步造成影響，但是足以反映市民相關(guān)情緒。網(wǎng)絡(luò)貼吧“D市吧”是市民時常表達觀點的網(wǎng)絡(luò)平臺，是觀察公民情緒的一扇窗。其中，反映城市衛(wèi)生問題的內(nèi)容大多引起了居民廣泛的討論。隨著經(jīng)濟發(fā)展與城市擴張，D市居民對整潔衛(wèi)生環(huán)境的要求不斷提高，也促進了市民情緒的累積與高漲。

政治壓力來自于上級任務(wù)、府際競爭與客觀差距。2018年底，在D市所屬的S地區(qū)召開創(chuàng)國衛(wèi)工作推進會，地委書記反復(fù)強調(diào)“要立即進入臨戰(zhàn)狀態(tài)、沖刺狀態(tài)”“要全力以赴保證創(chuàng)衛(wèi)成功”。上級行政機關(guān)對創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市任務(wù)的重視使這一治理任務(wù)被政治化，成為了D市獲得上級重視與更多資源的關(guān)鍵。正是在此壓力下，D市決策者立即就城市衛(wèi)生問題采取行動。2019年1月，盡管臨近春節(jié)，D市政府仍舊召開了兩次工作推進會，并開展了14個由黨委成員參與的創(chuàng)衛(wèi)活動。S地區(qū)下轄的三區(qū)八縣均參與了本次國家衛(wèi)生城市的評選，府際競爭也帶來了政治壓力。創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市能夠加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，改善城市環(huán)境，整合城市衛(wèi)生資源，對促進社會經(jīng)濟發(fā)展和吸引外來投資具有重要作用。如果不能成為國家衛(wèi)生城市，將會使得D市在區(qū)域府際競爭中居于劣勢地位，這就形成了政治壓力。另外，D市城市衛(wèi)生狀況與國家衛(wèi)生城市評選標準的客觀差距也是政治壓力的組成部分。正如前文所述，D市城市環(huán)境長期存在多方面問題，并且受制于常規(guī)治理機制能力，一直難以有效解決。而國家衛(wèi)生城市評選標準對城市整體環(huán)境衛(wèi)生狀況則提出了較高的要求。要在十個月內(nèi)完成城市環(huán)境衛(wèi)生水準的跨越性提升，這對D市政府而言是不小的挑戰(zhàn)。

（四）三流合匯的實現(xiàn)

綜合以上分析，能夠推動社會問題進入政策議程的三種源流都有了相應(yīng)積累，但是問題、政策、政治三源流不會自動合會，而需要恰當時機恰當事件的推動。政策窗口使社會問題或者設(shè)想進入政策議程成為可能，是多源流模型中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是使得三流得以合會的恰當時機。而焦點事件往往能夠打開政策窗口，在本案例中的焦點事件正是全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室舉辦的國家級衛(wèi)生優(yōu)秀城市評選。

2019年初開展的這次評選打開了政策窗口，使得城市衛(wèi)生成為了政策制定者關(guān)注的焦點，同時對積弊已久的城市環(huán)衛(wèi)問題提出了績效的短期要求。在此契機下，城市居民要求改善城市環(huán)境衛(wèi)生的呼聲不斷高漲，鄰近地方政府的行為模式提供了政策參考，環(huán)境衛(wèi)生改善成為了政府直面的政績和政治壓力，三流合匯得以完成，并最終促使D市政府在選擇并啟動了創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市的運動式治理。

四、結(jié)論

D市針對城市衛(wèi)生問題開展的運動式治理正是全國衛(wèi)生城市評選打開政策窗口促成問題、政策、政治三大源流會合的結(jié)果，其政策議程基本符合多源流模型的內(nèi)在邏輯——選擇何種治理工具采取何種治理方式，取決于多種因素的共同作用，絕非某一單一因素。本文認為，運動式治理在中國治理實踐中不斷發(fā)動是問題、政策、政治三個源流在焦點事件的推動下共同作用的結(jié)果。其中，問題源流主要包括長期積累的社會問題以及評比選拔中的重要指標;政策源流包括來自社會各界的政策建議、治理方式的“路徑依賴”和政策學(xué)習(xí);政治源流主要來自于政治系統(tǒng)內(nèi)外的壓力。在地方政府政策實踐中，政策之窗則往往由有著短期治理成效要求的政治任務(wù)開啟。

本文從多源流模型出發(fā)提供了解釋運動式治理成因的整體性政治議程視角，但是受限于研究中的觀察案例選擇，未能對中央政府層面的運動式治理成因展開分析，也未能對運動式治理在新時代下的未來走向作出預(yù)測和判斷。這些問題對于中國治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重大意義，有待進一步的研究。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽