白世強(qiáng)

實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是我國(guó)的基本國(guó)策，在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系、推進(jìn)“多規(guī)合一”過(guò)程中，必須將耕地保護(hù)作為底線約束，層層嚴(yán)格落實(shí)到位。文章分析了現(xiàn)行土地管理制度在加強(qiáng)耕地保護(hù)方面的主要做法、成效和存在的問(wèn)題，提出了在國(guó)土空間規(guī)劃編制實(shí)施中加強(qiáng)耕地保護(hù)的對(duì)策措施，守住耕地保護(hù)紅線，從而將“飯碗牢牢端在自己手里”。

土地管理制度在耕地保護(hù)方面取得的成效

耕地保護(hù)總體有力有效?！锻恋毓芾矸ā方⒘艘员Ｗo(hù)耕地為核心的土地管理制度，將耕地保護(hù)作為土地利用總體規(guī)劃編制的基本原則，堅(jiān)持耕地“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，總體實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，有效保護(hù)了耕地資源，將飯碗牢牢端在自己手里。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)層層分解落實(shí)到地塊和坐標(biāo)，通過(guò)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)層層備案管理，實(shí)現(xiàn)以圖管地、圖數(shù)一致;將土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)特別是建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地指標(biāo)逐級(jí)分解下達(dá)，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地的規(guī)模;通過(guò)土地整治復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施，補(bǔ)充了大量耕地，總體上實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

耕地質(zhì)量建設(shè)取得較大成效。近年來(lái)，自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門(mén)圍繞改善耕作條件、提高糧食產(chǎn)能，組織實(shí)施了農(nóng)用地整理、耕地提質(zhì)改造、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾、石漠化土地綜合治理等大量土地整治項(xiàng)目，積極推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。截至2019年年底，全國(guó)累計(jì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田約6.4億畝，顯著提升了耕地質(zhì)量，為糧食產(chǎn)量連年豐產(chǎn)豐收提供了重要保證。

保護(hù)耕地的制度和機(jī)制逐步完善。省、市、縣各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度不斷完善。2017年，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》，提出要嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理，推進(jìn)耕地質(zhì)量提升。2019年，國(guó)家修訂了《土地管理法》，將基本農(nóng)田升格為永久基本農(nóng)田。自然資源督察制度及執(zhí)法方式更加完善，各地依托衛(wèi)星遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)建立了“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的土地資源立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，顯著增強(qiáng)了執(zhí)法能力和耕地保護(hù)力度。

當(dāng)前耕地保護(hù)工作存在的不足

耕地保護(hù)“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”問(wèn)題不同程度存在。我國(guó)城鎮(zhèn)多數(shù)分布于地勢(shì)平坦、區(qū)位條件好、灌溉便利的區(qū)域，城鎮(zhèn)建設(shè)不可避免占用周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。隨著多年來(lái)的墾殖，宜耕后備土地資源已開(kāi)發(fā)殆盡。為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，補(bǔ)充耕地只能是“上山下灘”，耕地占補(bǔ)平衡做到了數(shù)量上的平衡，但部分是占優(yōu)補(bǔ)劣，質(zhì)量有所下降。

部分補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施對(duì)生態(tài)造成不良影響。多數(shù)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目區(qū)選在“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）

上，或荒草地、沼澤地、鹽堿地等未利用地占比大的區(qū)域。將這些自然生態(tài)功能強(qiáng)的未利用地開(kāi)墾為耕地，降低了這些土地的生態(tài)屬性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值。新開(kāi)墾的耕地大多位于人煙稀少的山區(qū)，耕種距離遠(yuǎn)，灌溉條件不良，如果沒(méi)有相應(yīng)的人力進(jìn)行深耕細(xì)作，不僅糧食產(chǎn)量極低，而且還會(huì)面臨撂荒的危險(xiǎn)。一些地方通過(guò)殘次林整治砍伐樹(shù)木補(bǔ)充耕地，減少了林地面積，對(duì)生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了不良影響。

耕地保護(hù)的激勵(lì)性政策措施不足。與其他行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)種植效益低下，農(nóng)用地特別是作為耕地利用的經(jīng)濟(jì)效益低。農(nóng)業(yè)大縣往往也是財(cái)政窮縣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)居民收入偏低。各項(xiàng)耕地保護(hù)舉措中，法律法規(guī)、行政管理措施多，經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)手段運(yùn)用少，對(duì)違法占用耕地或破壞耕地的懲罰性措施多，對(duì)保護(hù)耕地成效好的地方和農(nóng)民激勵(lì)性辦法少，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和耕地保護(hù)補(bǔ)償有限，難以調(diào)動(dòng)基層保護(hù)耕地的積極性。

在國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)耕地保護(hù)的建議

確定并傳導(dǎo)落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)。以國(guó)土三調(diào)成果為基礎(chǔ)，結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”（資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)）成果，在國(guó)家層面把耕地保有量和永久基本農(nóng)田面積作為國(guó)土空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)下達(dá)到各省級(jí)行政區(qū)。由各省根據(jù)市縣的土地利用現(xiàn)狀、主體功能定位、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況，層層分解下達(dá)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實(shí)到地塊和坐標(biāo)，作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用不容突破的底線。

統(tǒng)籌優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田布局。落實(shí)中央《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，在保持耕地?cái)?shù)量總體穩(wěn)定的前提下，結(jié)合國(guó)土三調(diào)和“雙評(píng)價(jià)”成果，在國(guó)土空間規(guī)劃中微調(diào)優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田的空間布局。將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、全域國(guó)土綜合整治增加的耕地納入保護(hù)范圍，將城鄉(xiāng)建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施占用的耕地，污染的耕地，以及需要退耕還林還草還濕的耕地逐步調(diào)出。全面梳理已劃定永久基本農(nóng)田中存在的劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問(wèn)題，進(jìn)行整改補(bǔ)劃，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模和占用耕地規(guī)模。落實(shí)上位規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)，充分考慮市縣主體功能定位、水資源供需、國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、城鎮(zhèn)化發(fā)展、人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、批而未供和閑置城鎮(zhèn)建設(shè)用地等因素，框定總量、限定容量，從嚴(yán)從緊安排新增建設(shè)用地規(guī)模，特別是新增建設(shè)占用耕地規(guī)模。對(duì)于用地供需矛盾特別突出地區(qū)，要嚴(yán)格設(shè)定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制目標(biāo)。按照避讓優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)保護(hù)紅線的原則，合理確定城鎮(zhèn)發(fā)展的布局形態(tài)，劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，對(duì)于預(yù)留一定比例留白區(qū)涉及的耕地按現(xiàn)狀保護(hù)，嚴(yán)控轉(zhuǎn)變用途。以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)綠地阻隔建設(shè)開(kāi)發(fā)無(wú)序蔓延，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約適度、綠色發(fā)展。

加強(qiáng)耕地保護(hù)信息化管理。依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，將耕地保護(hù)的目標(biāo)、指標(biāo)、空間布局落實(shí)到

“一張圖”上，實(shí)現(xiàn)智慧耕地平臺(tái)與規(guī)劃信息系統(tǒng)兼容連通。將耕地轉(zhuǎn)用審批、占補(bǔ)平衡管理等納入自然資源調(diào)查、國(guó)土空間規(guī)劃、建設(shè)用地審批和供應(yīng)、執(zhí)法監(jiān)管全鏈條，實(shí)現(xiàn)全流程信息化管理。

探索生態(tài)友好型國(guó)土綜合整治模式。針對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施引發(fā)的不良生態(tài)影響，探索以全域全要素的國(guó)土綜合整治作為補(bǔ)充耕地的重要途徑，促進(jìn)補(bǔ)充耕地與生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)籌融合。落實(shí)山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)治理的理念，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜園則園、宜草則草”的原則，合理確定整治土地的用途，實(shí)行生態(tài)護(hù)岸、生態(tài)溝渠、透水道路、農(nóng)田“生態(tài)島”（即草地或林地）等生態(tài)化整治措施，探索生態(tài)友好型國(guó)土綜合整治新模式，把增加耕地面積、推進(jìn)造林綠化與改善人居環(huán)境結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益共贏，人與自然和諧共生。

創(chuàng)新國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理政策。按照公平保障和有償置換發(fā)展權(quán)的基本思路，妥善處理不同主體功能定位市縣之間耕地保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)問(wèn)題。城市化地區(qū)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)不減，但可以通過(guò)有償調(diào)劑、“占補(bǔ)平衡”指標(biāo)交易等方式，逐步減少實(shí)際耕地面積，由農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增加相應(yīng)耕地保護(hù)面積，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量不減。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)輸出到城市化地區(qū)人口所需的建設(shè)用地?cái)?shù)量，整治復(fù)墾相應(yīng)的建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)“地隨人走”。在耕地保護(hù)管理工作中，實(shí)行全國(guó)或省域耕地占用和補(bǔ)充平行管理、“收支兩條線”，在嚴(yán)把補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量關(guān)口的同時(shí)，將補(bǔ)充耕地移出用地審批的要件，盡可能降低制度性成本，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。（作者單位：河南省自然資源廳）