李卓權(quán)

摘要：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒行近三十年，成績(jī)顯著，但是變更判決在司法實(shí)務(wù)中適用現(xiàn)狀嚴(yán)峻。隨著2014年該法的修改，理論上司法實(shí)踐中給予了變更判決的適用范圍擴(kuò)張的有力支持，將其適用范圍擴(kuò)張至行政處罰外其他數(shù)額認(rèn)定行為。然而適用范圍的擴(kuò)張并沒(méi)有帶來(lái)變更判決的適用增加，為保障變更判決自身獨(dú)特價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，必須設(shè)置適用明確的條件，規(guī)避任意擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而更好地適用此判決類型。

關(guān)鍵詞：適用范圍 禁止不利變更 行政裁量 明顯不當(dāng)

中圖分類號(hào)：D925.3 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2020）11-0065-02

2014年修法后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）關(guān)于變更判決的規(guī)定發(fā)生了變化，第七十七條第一款改為“行政處罰明顯不當(dāng)”。變更判決適用范圍擴(kuò)大，除了行政處罰案件外，還可以適用于其他行政行為涉及款額確定、認(rèn)定錯(cuò)誤的情形。并且新《行政訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定了不得加重原則。然而從司法實(shí)踐中變更判決的案例來(lái)看，其適用數(shù)量相對(duì)稀少。本文通過(guò)分析研究的方式，揭示變更判決的適用現(xiàn)狀，展示其適用范圍，并且結(jié)合司法實(shí)務(wù)案例，明確具體符合司法實(shí)踐的適用條件。

一、我國(guó)變更判決的適用現(xiàn)狀

1.行政案件結(jié)案數(shù)

行政案件的結(jié)案數(shù)逐年上升，意味著行政案件數(shù)量與日俱增，一定程度上顯示出公民訴訟意識(shí)增強(qiáng)。各類判決的比例也相對(duì)穩(wěn)定，體現(xiàn)法官裁判案件判決類型適用習(xí)慣相對(duì)穩(wěn)定，也反映出了法官判案時(shí)的思維模式，駁回訴訟請(qǐng)求使用較多，說(shuō)明當(dāng)事人提起行政訴訟更多的是敗訴的結(jié)果。而變更判決一直是幾類判決類型中使用最少的，受到2014年《行政訴訟法》修改的影響，2010—2012年間，變更判決的使用總體數(shù)量沒(méi)有太大波動(dòng)，有相對(duì)減少的趨勢(shì)。行政訴訟法修改后變更判決的適用范圍得到一定程度的擴(kuò)大，適用數(shù)量明顯增加。但相對(duì)于總結(jié)案數(shù)，增加幅度與其他判決類型比較，使用總數(shù)則更少。

變更判決的適用在司法實(shí)踐中是法官最少選擇的，在行政案件結(jié)案數(shù)與日俱增的前提下，變更判決才呈現(xiàn)出相對(duì)增加的趨勢(shì)，但適用率即使呈現(xiàn)相對(duì)增加，也僅占總結(jié)案數(shù)的0.25%，相當(dāng)于1000個(gè)行政案件中僅有2個(gè)案件適用變更判決，實(shí)際適用數(shù)量還相對(duì)較少。因?yàn)槊磕臧l(fā)生的行政案件中，案件類型、具體事由各有不同，所以不能以總數(shù)來(lái)判斷，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同案件的特殊性加以綜合判斷。

2.變更判決主要適用情形

修改前變更判決的適用范圍僅限制在行政處罰中數(shù)額認(rèn)定錯(cuò)誤的案件，以至于法官在之后的一段時(shí)間內(nèi)形成了判決習(xí)慣，對(duì)變更判決的適用局限在行政處罰內(nèi)。但在實(shí)踐中也偶爾出現(xiàn)在其他行政行為中，如尹敏訴桐廬縣人民政府城南街道辦事處補(bǔ)償案[（2017）浙0122行初8號(hào)]行政征收補(bǔ)償、行政賠償中涉及款額確認(rèn)錯(cuò)誤的問(wèn)題。

因此，雖然在實(shí)踐中仍以行政處罰作為變更判決適用的主要范圍，但偶爾也出現(xiàn)一些行政處罰之外的行政行為能夠適用變更判決，說(shuō)明實(shí)踐中還是有為變更判決的適用范圍擴(kuò)張留有余地。2014年修改后的《行政訴訟法》適用范圍增加了“涉及款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤”，變更判決適用范圍呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，不過(guò)，鑒于立法安定性的原因，需要循序漸進(jìn)式的完善，這體現(xiàn)了司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善立法的積極反作用。

二、變更判決適用過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.適用率低，絕對(duì)數(shù)量少

從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，雖然行政案件的結(jié)案數(shù)與日俱增，但變更判決的絕對(duì)數(shù)量依然不容樂(lè)觀，結(jié)案數(shù)甚少，有學(xué)者曾稱變更判決是“被遺忘”的判決類型，可見(jiàn)其地位與其他判決類型無(wú)法相提并論。雖然判決適用數(shù)量并不能完全代表變更判決的作用是否具體發(fā)揮，但與其他判決類型相比，差距過(guò)于懸殊，適用率僅占0.2%。

2.適用范圍狹小，多用于行政處罰

在《行政訴訟法》修改后，法律擴(kuò)張了變更判決的適用范圍，除了行政處罰外，增加了“其他行政行為如果涉及款額確定、認(rèn)定，并且符合‘確有錯(cuò)誤的標(biāo)準(zhǔn)”。由于舊法對(duì)判案法官產(chǎn)生的影響一直存在，法官在實(shí)踐中判決案件依然機(jī)械地將變更判決限制適用在行政處罰案件中。不可否認(rèn)的是，變更判決作為一種特殊判決類型，主要針對(duì)的是裁量型行為，而行政處罰案件作為日常生活中最為常見(jiàn)的行政案件事由，也相對(duì)其他案件數(shù)量更多，故變更判決適用的情形也在行政處罰案件中居多。但是，伴隨著行政案件數(shù)量的與日俱增，行政行為的種類也在不斷增加，更多更復(fù)雜的行政案件類型在不斷涌現(xiàn)，例如行政協(xié)議、行政合同的案件[1]。此時(shí)法官適用變更判決的情形不應(yīng)局限在行政處罰案件內(nèi)，若其他類型的案件也符合適用變更判決的情形，而法官則機(jī)械式地認(rèn)為僅限行政處罰行為可以適用變更判決，將無(wú)法應(yīng)對(duì)發(fā)展迅速的行政案件現(xiàn)實(shí)需要。

3.審判者適用變更判決的態(tài)度較為謹(jǐn)慎

人民法院考慮到司法權(quán)與行政權(quán)的分工，在處理行政案件過(guò)程中，采取謙抑的態(tài)度。而變更判決恰恰是對(duì)行政機(jī)關(guān)先前行為的絕對(duì)否定，故法官適用時(shí)會(huì)更謹(jǐn)慎，在選擇適用時(shí)更小心[2]。

考慮到兩個(gè)方面的原因，一是立法上變更判決的規(guī)定本身存在余地，首先是《行政訴訟法》規(guī)定的“明顯不當(dāng)”賦予法官的自由裁量空間較大。其次是法條規(guī)定：人民法院“可以”判決變更，也就是說(shuō)本來(lái)屬于變更判決范圍內(nèi)的情形，人民法院有權(quán)選擇變更，或有權(quán)選擇不變更轉(zhuǎn)而適用撤銷。二是司法審判中法官考慮的因素過(guò)多，反而束縛自己作出審判的手腳，變更判決的最終作出需要考慮的因素，包括行政機(jī)關(guān)的壓力、當(dāng)事人訴求，改變的壓力，社會(huì)輿論評(píng)價(jià)等。例如“周鳳林訴定邊縣政府案”中存在行政行為不斷重復(fù)處理的情形，1984至2004年的20年間，人民法院3次撤銷縣政府作出的行政處理決定，而縣政府又4次作出了類似的處理決定[（2015）榆中行初字第00080號(hào)]。歸根結(jié)底，變更判決首先是對(duì)行政機(jī)關(guān)前行為的否定，所作出的判決是司法權(quán)與行政權(quán)博弈的結(jié)果，而這對(duì)于法官來(lái)說(shuō)也是一種挑戰(zhàn)，故多數(shù)法官會(huì)選擇有意識(shí)地回避變更判決[3]。

三、變更判決適用條件

擴(kuò)張變更判決適用范圍也不是一味無(wú)休止地任意擴(kuò)張，雖然司法實(shí)踐中已經(jīng)存在對(duì)其他無(wú)法律規(guī)定的情形也適用變更判決，但總的原則是不得超越新《行政訴訟法》的立法規(guī)定，變更判決的擴(kuò)張也應(yīng)當(dāng)控制在一定范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)滿足一定的條件才可將變更判決的范圍擴(kuò)張到其他無(wú)法律規(guī)定的情形?？紤]到其他無(wú)法律規(guī)定的情形，法院在適用時(shí)須謹(jǐn)慎，適用應(yīng)該遵循以下的適用條件：

1.事實(shí)認(rèn)定清楚

在庭審中如果存在事實(shí)不清證據(jù)不足的情形，不得適用變更判決。又如果存在被訴行政機(jī)關(guān)拒絕出庭的情形，根據(jù)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度，人民法院可以計(jì)入案卷，并提出司法建議。但是在這種情況下，缺少行政機(jī)關(guān)出庭辯護(hù)而導(dǎo)致事實(shí)無(wú)法查清的情形，也不能適用變更判決。人民法院經(jīng)審理對(duì)行政協(xié)議的效力予以認(rèn)定，此為本案的關(guān)鍵，經(jīng)由法院認(rèn)定協(xié)議約定系雙方真實(shí)意思表示，相關(guān)事實(shí)均已認(rèn)定清楚。

2.行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政裁量的余地

判斷是否存在行政裁量的余地，是適用變更判決的關(guān)鍵。因?yàn)樽兏袥Q直接用法院的裁量取代了行政機(jī)關(guān)的裁量，只有在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有裁量余地的情況下，在每一種情形下，法院都只能產(chǎn)生一樣的結(jié)果，最后由法院作出還是由行政機(jī)關(guān)作出的效果都是一樣的。變更判決并不要求法院用自己的裁量去取代行政機(jī)關(guān)的裁量[4]。

行政機(jī)關(guān)是否存在行政裁量的余地，是一個(gè)復(fù)雜的判斷因素，而從哪些地方判斷行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政裁量的余地，也是行政訴訟法官判斷的難題[5]。法律明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)的裁量需要考慮該情形，如果存在案件，行政機(jī)關(guān)并未考慮此情形且其處罰明顯不當(dāng)，人民法院便可主張行政機(jī)關(guān)尚存在裁量的余地，而未予裁量判斷的。法院根據(jù)此條文作出從輕、減輕的變更判決則符合該使用條件，而很多情況下，法官應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的現(xiàn)實(shí)情況自由裁量，判斷行政機(jī)關(guān)是否存在行政裁量的余地。

3.不抵觸原告的意愿

如果原告提請(qǐng)撤銷判決，人民法院不得自行變更判決，即便該變更判決是有利于原告方的。不過(guò)理論上存在一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟的訴訟目的是維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利，限制公權(quán)力，人民法院在審理行政案件的過(guò)程中可以依職權(quán)主動(dòng)作出對(duì)當(dāng)事人有利的判決。并不是原告方不愿選擇變更判決作為訴訟請(qǐng)求，如果存在原告訴訟請(qǐng)求并不包括變更判決，而訴訟過(guò)程中經(jīng)法院釋明后，變更訴訟請(qǐng)求的情況，人民法院則可以作出變更判決，則不存在與原告意愿抵觸的情形。

4.禁止不利變更

新《行政訴訟法》第七十七條第二款相比于修改前增加了禁止增加原告義務(wù)、減損原告權(quán)利的規(guī)定。因?yàn)樵谛姓V訟中是私權(quán)利主體原告方對(duì)抗公權(quán)力被告方，原告處于弱勢(shì)地位，規(guī)定了禁止不利變更，是為了鼓勵(lì)私權(quán)利主體提起行政訴訟。若判決結(jié)果改變后反而加重原告義務(wù)或減損了其利益，則會(huì)挫敗原告方起訴的積極性。變更判決的獨(dú)立價(jià)值既體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的回應(yīng)，也體現(xiàn)在解決行政糾紛實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人權(quán)利上。司法實(shí)踐中如何適用條件，具體表現(xiàn)在行政處罰案件中，因?yàn)樾姓幜P是對(duì)行政相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)上的制裁，禁止不理變更，有利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)該適用條件存在例外，如果存在同為原告的利害關(guān)系人提出相反的訴訟請(qǐng)求，便可以加重處罰。

四、結(jié)語(yǔ)

擴(kuò)張變更判決的適用范圍就是使更多行政案由能夠納入變更判決的適用范圍，從而提高變更判決的適用率，通過(guò)提高變更判決的適用率，更好更充分地發(fā)揮變更判決的獨(dú)立價(jià)值。這是人民法院在審理行政訴訟適用變更判決所要面對(duì)的重要難題。變更判決能否有效適用的關(guān)鍵就在于，要在訴訟效率和權(quán)力分工之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，這個(gè)平衡點(diǎn)必須既能發(fā)揮變更判決的效率優(yōu)勢(shì)的獨(dú)立價(jià)值，又不至于破壞司法與行政之間的關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

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[2]滕亞為，康勇.論行政訴訟變更判決的適用范圍：兼評(píng)新《行政訴訟法》第70條[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），2015（10）：104.

[3]林文婧.論行政訴訟變更判決的適用范圍[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2012（3）：24.

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[5]郭修江.行政訴訟判決方式的類型化：行政訴訟判決方式內(nèi)在關(guān)系及適用條件分析[J].法律適用，2018（11）：13.

責(zé)任編輯：景辰