摘要：2017年以來，中央明確“房住不炒”功能定位，提出“建立多渠道保障、多主體供應(yīng)、租售并舉的住房制度”，強調(diào)健全長效機制，在此之前，國務(wù)院住建部門提出“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的政策要求，2019年新“國八條”政策進一步強化房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控。作為典型的三四線城市，浙江省湖州市區(qū)域房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)土地出讓市場轉(zhuǎn)冷、住房市場需求減弱等新趨勢，而由于土地出讓收入大幅波動、房地產(chǎn)業(yè)稅收增長不穩(wěn)定以及債務(wù)鏈條趨緊等問題，對地方財政平穩(wěn)運行產(chǎn)生較大的影響，亟需要完善房地產(chǎn)調(diào)控措施，著力盤活市場存量，完善房地產(chǎn)業(yè)稅制，抑制“土地財政”弊端。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)長效管理;三四線城市;財政收支運行;影響

一、推進長效管理以來湖州房地產(chǎn)市場變化

（一）土地拍賣市場降溫明顯，流拍現(xiàn)象增多。2017—2019年，湖州市土地出讓市場快速回落，全市住宅類土地出讓成交面積分別為623.57萬平方米、456.06萬平方米和216.79萬平方米，見圖1。同期，土地終止、流拍分別達(dá)到23.34萬平方米、119.52萬平方米和38.14萬平方米。2020年一季度，受春節(jié)長假、新冠疫情等因素影響，單月成交量分別為49.50萬平方米、10.76萬平方米和4.63萬平方米，萎縮明顯。

（二）新房交易由“量價雙升”轉(zhuǎn)向“價穩(wěn)量縮”，市場預(yù)期由堅定看漲轉(zhuǎn)為穩(wěn)中看跌。2017—2019年，湖州市新房銷售面積分別為639.23萬平方米、723.03萬平方米和690.75萬平方米。2017年新房銷售一度呈現(xiàn)“一房難求”，2018年大量樓盤推出后交易達(dá)到高峰，但2018年下半年新房銷售環(huán)比下降25.30%，2019年全年下降4.47%。2018年以后，湖州市、縣樓盤降價銷售現(xiàn)象增多，年末結(jié)算期更為明顯，如2018年四季度新房價格同比下降6.84%，2019年四季度同比下降3.45%，觀望氛圍漸濃。2020年年初，受新冠疫情影響，全市新房銷量、價格回落明顯（圖2）。

（三）二手房交易逐步走低，市場面臨雙重壓力。2017—2019年，中心城區(qū)二手房年成交易量分別為132.25萬平方米、101.71萬平方米和96.94萬平方米，逐步萎縮。同期，二手房年成交平均價格分別為6 730元每平方米、7 860元每平方米和7 250元每平方米，漲幅并不明顯?，F(xiàn)階段，全市二手房市場面臨來自身市場需求收縮和新房市場優(yōu)惠力度加大向下擠壓的雙重壓力。

二、對地方財政收支運行產(chǎn)生的影響

（一）短期內(nèi)市場保持穩(wěn)定，對財政收支增長的支持作用明顯

1.土地出讓收入保持較大規(guī)模，成為地方預(yù)算規(guī)模做大的重要基石。2017—2019年，湖州市土地出讓收入入庫金額分別達(dá)到328.10億元、583.74億元和389.95億元，占同期地方財政收入的比重分別為37.2%、48.2%和28.2%。2020年一季度，全市土地出讓收入入庫金額98.14億元，占地方財政收入的比重達(dá)到37.4%。土地出讓收入仍保持較大規(guī)模，壯大了地方財政收入，有利于地方政府通過基金預(yù)算與公共預(yù)算統(tǒng)籌，擴大了重點領(lǐng)域支出，如，保障全市完成“城中村改造計劃”10萬戶，推進一批政府重大投資項目建設(shè)，2019年全市普通教育支出達(dá)54.24億元，較2016年增長21.04%。

2.房地產(chǎn)稅費穩(wěn)步增長、結(jié)構(gòu)改善，短期內(nèi)形成較為穩(wěn)定的收入增長點。2017—2019年，湖州市房地產(chǎn)業(yè)地方“五稅”增長平穩(wěn)，分別為15.13億元、29.85億元和40.13億元，2020年一季度為12.10億元，占房地產(chǎn)行業(yè)稅收的比重分別達(dá)到32.7%、39.7%、44.9%和43.2%，總體呈現(xiàn)上升趨勢。其中，僅契稅一項占行業(yè)稅收比重分別達(dá)到7.2%、15.8%、25.3%和14.9%。由于2017—2019年成交期房集中于2019—2021年交房，短期內(nèi)“五稅”仍將保持較快增長，在一定程度上能夠維持稅費增長的穩(wěn)定性。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)相關(guān)收入有所增長，形成緩解地方收支矛盾的“緩沖墊”。隨著湖州市、縣主城區(qū)房地產(chǎn)市場相對飽和，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地價差因素和環(huán)境優(yōu)勢突顯，市場熱點向鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場房源成為全市簽約總量的重要組成部分。如安吉縣依托生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，房地產(chǎn)市場公寓項目繁多，2019年新開樓盤的“樹蘭健康谷”、“桃花源逸竹源”、“望竹苑”、“牧云谷”等，成交金額進入前十榜單。2019年長興縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通住宅簽約1 042套，達(dá)到主城區(qū)普通住宅簽約的十分之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)住宅市場發(fā)展有利于改善不同級次政府的財政收入，有效緩解地方預(yù)算收支平衡壓力。

（二）中長期市場發(fā)展節(jié)奏轉(zhuǎn)換，對財政穩(wěn)定運行形成較大制約

1.土地出讓收入波動大成為新常態(tài)，加大預(yù)算編制執(zhí)行的難度。2017年以來，湖州市土地出讓收入波動較大，占地方財政收入的比重達(dá)到三至五成，較2016年一成的比重明顯提高，未來將隨著土地出讓收入收縮而下降。土地出讓收入波動加大了預(yù)算編制執(zhí)行的難度，如2019年，預(yù)算草案編制市級政府性基金預(yù)算收入59.48億元，同比下降75.4%，而當(dāng)年土地出讓收入總體較為理想，11月市人大常委會批準(zhǔn)調(diào)增基金預(yù)算收入102.6%，造成當(dāng)年大部分時間基金預(yù)算支出年初并無明確的安排。

2.土地開發(fā)邊際收益趨于下降，土地儲備流轉(zhuǎn)的固有收益模式將逐步打破。2018年，湖州市土地出讓凈收益率為17.92%，同比下降11.15個百分點，2019年為13.26%，下降4.66個百分點，如2019年長興縣土地成交均價較上年下降15%。隨著核心地塊陸續(xù)開發(fā)，將出現(xiàn)更多的“賣得多賺得少”的出讓案例。由于政府前期土地收儲投入巨大，而土地出讓收益低位徘徊，加上拍賣終止、流拍增多，項目開發(fā)擱置，對地方政府平衡收支形成較大的壓力。2019年起，湖州市通過省級平臺新增發(fā)行23.90億元土地儲備專項債券，用于緩解土地儲備融資壓力。

3.居民杠桿率仍保持緩慢上升，從根本上削弱“土地財政”的基礎(chǔ)。2018年、2019年，湖州市居民杠桿率分別達(dá)到57.5%、64.2%，同比分別上升6.6個百分點、6.7個在百分點。從居民負(fù)債結(jié)構(gòu)看，住房按揭貸款是居民債務(wù)的主要構(gòu)成部分。2019年末個人購房貸款余額占個人貸款余額的比重為49.8%，較2016年上升7.6個百分點。大量購房按揭貸款透支購買力，導(dǎo)致房地產(chǎn)需求后勁不足，短中期內(nèi)看低預(yù)期難以改變，“土地財政”已顯現(xiàn)不可持續(xù)性。

三、相關(guān)政策建議

（一）完善房地產(chǎn)財稅政策，盤活市場存量交易。在推進建立房地產(chǎn)長效管理機制過程中，地方應(yīng)用好調(diào)控自主權(quán)。短期內(nèi)，通過財政補貼政策支持二手房市場發(fā)展，對沖因房價水平高啟帶來的交易成本上升的問題，維持市場活躍度，改善新房、二手房市場結(jié)構(gòu)，并穩(wěn)定相關(guān)稅收收入。中長期，應(yīng)積極推進房地產(chǎn)稅的制定與實施，增加地方政府穩(wěn)定的收入來源。

（二）提高地方預(yù)算編制科學(xué)性，強化地方政府預(yù)算約束。加強房地產(chǎn)行業(yè)稅收管理，積極評估房地產(chǎn)企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅等主體稅種變化對一般公共預(yù)算收支的影響，加強公共預(yù)算與基金預(yù)算統(tǒng)籌銜接。嚴(yán)格規(guī)范地方融資管理，建立嚴(yán)格的政府投資項目審核機制，規(guī)范“政府購買服務(wù)”等易于形成隱性債務(wù)的預(yù)算支出，擴大使用地方政府專項債券為自持項目融資。加快地方政府隱性債務(wù)化解。

（三）加強中長期預(yù)算管理，積極應(yīng)對房地產(chǎn)業(yè)周期變動。適應(yīng)房地產(chǎn)市場周期性特點，統(tǒng)籌現(xiàn)有政府存量收儲備土地的開發(fā)計劃，并加強與政府中長期預(yù)算編制的銜接，提高地方政府債券融資在債務(wù)結(jié)構(gòu)中的比重。完善財政流動性管理方案，建立臨時調(diào)劑機制，避免財政流動性風(fēng)險。

作者簡介：沈國平（1977—），男，漢族，浙江湖州人，學(xué)歷：本科，職稱：經(jīng)濟師，主要從事金融會計研究。