李娜 彭愷

摘要：?jiǎn)挝焕吓f小區(qū)是轉(zhuǎn)型期城市更新改造的重點(diǎn)，單位制的解體使老舊小區(qū)在改造過(guò)程中面臨“治理缺失”的困境。以單位制為空間再生產(chǎn)的影響因素，結(jié)合案例對(duì)制度變遷過(guò)程中老舊小區(qū)的現(xiàn)狀問(wèn)題和.治理困境進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出突破老舊小區(qū)改造困境的有效機(jī)制：空間正義價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)為前置條件，原單位返場(chǎng)與政府合作為主導(dǎo)，社區(qū)主體再造與動(dòng)員式治理為策略。在舊區(qū)改造和基層治理現(xiàn)代化雙重背景下，以原單位返場(chǎng)作為政府和其他利益主體之間的紐帶，依托單位基層組織重塑社區(qū)主體性和居民自組織性，提高居民參與老舊社區(qū)改造的能力和動(dòng)力，搭建協(xié)商平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)空間再生產(chǎn)的公平和正義。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)挝恢?空間再生產(chǎn);單位返場(chǎng);主體再造;空間正義

中圖分類號(hào)：TU984;F292

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）07-0053-61

收稿日期：2020-03-20

1引言

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基石的‘單位制”是整個(gè)城市社會(huì)基層運(yùn)轉(zhuǎn)的中樞，單位是城市空間的基本單元，城市空間生產(chǎn)表現(xiàn)為單位擴(kuò)張的過(guò)程。單位制不僅是理解中國(guó)城市社會(huì)與空間變革的重要視角，也是理解后單位制時(shí)期即轉(zhuǎn)型期中國(guó)城市變化的重要視角。伴隨著城市增長(zhǎng)主義的衰落，內(nèi)涵提升為主的城市更新逐步走向前臺(tái)，城市從“增量擴(kuò)張”走向“存量挖潛”的轉(zhuǎn)型之路。單位制小區(qū)逐漸衍生與時(shí)代發(fā)展的不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施老化、居住環(huán)境惡劣，公共空間缺乏等問(wèn)題，成為城市更新的重要對(duì)象。2017年底，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在廈門、廣州等15個(gè)城市啟動(dòng)了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn);2019年，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》中再次強(qiáng)調(diào)對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的重視。城市政府將老舊小區(qū)改造視為促進(jìn)城市建設(shè)和發(fā)展的妙計(jì)良方，通過(guò)土地騰退和再開(kāi)發(fā)獲得土地出讓金，同時(shí)提高城市綜合品質(zhì)、改善居住環(huán)境，因而城市政府有意愿以主導(dǎo)者身份參與舊區(qū)改造。但是，政府主導(dǎo)的舊區(qū)更新也面臨著投資成本過(guò)高，建設(shè)資金周轉(zhuǎn)困難，以及土地財(cái)政路徑依賴與公共利益之間矛盾等問(wèn)題。資本主體作為舊區(qū)更新的重要參與者，將老舊小區(qū)改造視為新的資本增值場(chǎng)所，通過(guò)對(duì)日常生活空間不斷壓縮和破壞性改造來(lái)獲取城市空間交換和消費(fèi)價(jià)值，導(dǎo)致原有居民被驅(qū)逐進(jìn)而產(chǎn)生空間隔離。

學(xué)界對(duì)政府和資本主導(dǎo)的城市更新進(jìn)行反思，以效率優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為價(jià)值導(dǎo)向，而不是基于提升城市綜合環(huán)境和謀求公共利益，社會(huì)公平和正義在此過(guò)程中沒(méi)有得到有效維護(hù)。老舊小區(qū)改造與治理存在風(fēng)險(xiǎn)和困境，但是亦不能任憑老舊小區(qū)在新城開(kāi)發(fā)的浪潮中淪為城市貧民窟。那么，老舊小區(qū)改造到底該如何進(jìn)行？對(duì)此，有學(xué)者提出政府主導(dǎo)的城市更新需要注重公眾參與，認(rèn)為在利益空間博弈過(guò)程中應(yīng)當(dāng)尊重原住民訴求，強(qiáng)調(diào)人本主義關(guān)懷。一部分學(xué)者結(jié)合老舊小區(qū)改造中利益主體博弈，提出需要特別研究其改造是否符合公共利益，并以此為核心建立規(guī)范性的改造程序、政策和制約手段，激發(fā)社區(qū)居民積極參與，建立參與主體性，同時(shí)嘗試構(gòu)建社區(qū)規(guī)劃師、建筑師等群體共同參與模式;另一部分學(xué)者則重點(diǎn)關(guān)注老舊小區(qū)中的老人群體，提出結(jié)合老年人特征對(duì)社會(huì)環(huán)境的需求，加強(qiáng)對(duì)小區(qū)各項(xiàng)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境的改造。

現(xiàn)有研究關(guān)注老舊小區(qū)空間改造中各利益主體博弈的問(wèn)題，表明原有居民立場(chǎng)以及對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷，是對(duì)當(dāng)前老舊小區(qū)改造現(xiàn)實(shí)問(wèn)題反思的回應(yīng)。但是研究忽略了單位制記憶延續(xù)對(duì)老舊小區(qū)空間再生產(chǎn)的影響，沒(méi)有回答如何動(dòng)員原居民主動(dòng)參與更新改造，以及如何解決老舊小區(qū)集體消費(fèi)的問(wèn)題。社會(huì)學(xué)者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)老舊小區(qū)居民對(duì)單位的依賴性并沒(méi)有減弱，依然習(xí)慣通過(guò)單位解決問(wèn)題，因而單位制老舊小區(qū)可以繼續(xù)作為城市微觀生活組織的社會(huì)空間基本單元，不應(yīng)被簡(jiǎn)單地排除在社區(qū)改造和重建之外。原單位老舊小區(qū)普遍面臨社區(qū)資源積累不足、單位組織退出曲折化、社區(qū)環(huán)境快速惡化等困境，脫嵌于體制的個(gè)體缺乏解決小區(qū)集體消費(fèi)問(wèn)題的能力。本文在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上以G單位家屬區(qū)為研究對(duì)象，分析單位制解體后老舊小區(qū)空間再生產(chǎn)的歷史變遷、現(xiàn)狀問(wèn)題和治理困境，探索通過(guò)單位返場(chǎng)彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制空缺，組織居民實(shí)現(xiàn)自我管理，作為突破老舊小區(qū)改造過(guò)程中政府和市場(chǎng)路徑依賴的第三條進(jìn)路。

2制度變遷視角下的單位制老舊小區(qū)

G企業(yè)成立于，上個(gè)世紀(jì)60年代，是三線建設(shè)時(shí)期十堰市重要工程建設(shè)單位，2002年企業(yè)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革需要遷往省會(huì)城市，并于2006年改制重組為省屬獨(dú)資國(guó)有企業(yè)。至今仍有部分企業(yè)家屬區(qū)位于十堰市，這些老舊小區(qū)均存在不同程度的居住條件簡(jiǎn)陋、設(shè)施老化、環(huán)境惡劣等問(wèn)題。國(guó)家近年陸續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)棚戶區(qū)改造和“三供一業(yè)”分離政策，旨在從國(guó)家和省市層面解決原單位老舊小區(qū)職工居住條件差的問(wèn)題。本文基于G企業(yè)職工家屬區(qū)個(gè)案研究，從制度變遷視角分析該企業(yè)在十堰市內(nèi)分布的職工家屬區(qū)的歷史演變和現(xiàn)狀問(wèn)題。

2.1G企業(yè)家屬區(qū)的歷史演變

G企業(yè)職工家屬區(qū)從單位制到后單位制變遷過(guò)程中經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

2.1.1家屬區(qū)與單位合一的空間布局、單位承擔(dān)集體消費(fèi)

在集中力量發(fā)展重工業(yè)的歷史時(shí)期，G企業(yè)成立于1953年，于1968年為支援“三線建設(shè)”來(lái)到十堰市并扎根于此。這個(gè)時(shí)期的G企業(yè)職工家屬區(qū)屬于典型的單位辦社會(huì)的模式，職工家屬區(qū)的集體消費(fèi)高度依賴企業(yè)，不僅通過(guò)福利方式分配住房，各項(xiàng)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)以及物業(yè)管理都由企業(yè)承擔(dān)。生產(chǎn)與生活空間高度統(tǒng)一，職工家屬區(qū)建設(shè)與企業(yè)工程建設(shè)同步，其空間布局基本在這個(gè)時(shí)期形成。

2.1.2家屬區(qū)與單位部分分離、集體消費(fèi)去行政化

伴隨住房制度改革的不斷深化，部分職工通，過(guò)享受房改政策購(gòu)買單位成本房、集資房、經(jīng)濟(jì)適用房或者棚戶區(qū)改造房，從而實(shí)現(xiàn)職住分離并且擁有住房獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。這個(gè)時(shí)期原有的職工家屬區(qū)通過(guò)低租或者出售的方式提供給職工，新建的住房則通過(guò)資金補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)職工購(gòu)買，住房投資、建設(shè)和銷售從企業(yè)和政府中剝離。作為公房的職工家屬區(qū)的設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、水電氣熱收費(fèi)和物業(yè)管理服務(wù)由企業(yè)統(tǒng)一進(jìn)行，家屬區(qū)內(nèi)仍然是以“單位人”為主體，企業(yè)對(duì)家屬區(qū)的管理從過(guò)去的行政化走向服務(wù)化。

2.1.3單位與家屬區(qū)完全分離、集體消費(fèi)市場(chǎng)化

市場(chǎng)化改革深化時(shí)期，G企業(yè)于2000年改制重組，并從十堰市遷往省會(huì)城市，企業(yè)與職工家屬區(qū)進(jìn)一步分離。一方面家屬區(qū)主體開(kāi)始社會(huì)化，擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的住房可以作為商品房出售;另一方面要求家屬區(qū)的管理移交給當(dāng)?shù)卣?，通過(guò)市場(chǎng)化方式自給自足。然而由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、部分職工經(jīng)濟(jì)困難、家屬區(qū)分散且環(huán)境惡劣等一系列歷史遺留問(wèn)題，G企業(yè)家屬區(qū)的分離管理并不徹底。一是企業(yè)職工家屬區(qū)位于中小城市，市場(chǎng)化程度比較低，目前仍然在管理方面對(duì)企業(yè)有依賴;二是由于部分企業(yè)物業(yè)與家屬區(qū)捆綁，基于國(guó)有企業(yè)的屬性以及對(duì)部分原經(jīng)濟(jì)困難職工的維穩(wěn)需求，主觀上無(wú)法剝離對(duì)家屬區(qū)的管理。

2.2G企業(yè)家屬區(qū)現(xiàn)狀及問(wèn)題

G企業(yè)家屬區(qū)分散在十堰市整個(gè)城區(qū)，由于住房年代久遠(yuǎn)、建筑質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施老化，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮中逐漸失去話語(yǔ)權(quán)。本文從空間-社會(huì)研究視角，對(duì)單位制變遷后的G企業(yè)家屬區(qū)居住空間質(zhì)量、周邊環(huán)境設(shè)施以及居民社會(huì)階層等三個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.2.1居住空間質(zhì)量惡化

G企業(yè)家屬區(qū)現(xiàn)保留居住的共156棟住宅樓，大部分于2000年以前建設(shè)，住房質(zhì)量惡化、設(shè)施.配套匱乏，與城市整體居住環(huán)境落差較大，見(jiàn)表1。最早的一批職工家屬區(qū)建設(shè)于上個(gè)世紀(jì)70年代，為踐行“先生產(chǎn)后生活”政策，由建筑結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易的打壘房屋、簡(jiǎn)易房屋、活動(dòng)板房和蘆席棚組成，房.屋低矮破舊、面積狹小且配套設(shè)施簡(jiǎn)陋，甚至有部分已經(jīng)是危房，仍有1600多戶老職工居住其中。80-90年代建設(shè)的家屬區(qū)住宅部分由倉(cāng)庫(kù)、工棚、車間、簡(jiǎn)易辦公樓等臨時(shí)設(shè)施改造而成，仍然是為生產(chǎn)服務(wù)的簡(jiǎn)易住宅樓，缺少生活配套設(shè)施。90年代初期部分住宅是由簡(jiǎn)易辦公樓或單身樓改建而成;90年代后期開(kāi)始逐步改善職工住宿條件，集中建設(shè)家屬區(qū)大院.G企業(yè)會(huì)有大量遺留破舊家屬區(qū)主要因?yàn)椋阂皇瞧髽I(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，經(jīng)濟(jì)條件差的職工無(wú)力享受房改政策，沒(méi)有購(gòu)買單位承建的成本房、集資房、經(jīng)濟(jì)適用房或者棚戶區(qū)改造房;二是新建房向職工分配后，G企業(yè)下屬單位沒(méi)有及時(shí)收回并拆除原破舊房屋，新房讓給兒女居住，老職工依然居住在棚戶區(qū)的破舊房屋里;此外，部分的棚戶區(qū)沒(méi)有土地使用權(quán)，G企業(yè)曾向十堰市政府請(qǐng)求重建被洪水浸泡的干打壘房屋，皆因土地和規(guī)劃問(wèn)題而受阻。

2.2.2周邊環(huán)境設(shè)施配套失衡

單位制時(shí)期，G企業(yè)家屬區(qū)是十堰市眾多“單位”之一，整個(gè)城市空間由眾多均一、平等的單位及其大院為基本的結(jié)構(gòu)單元。后單位制時(shí)期這種均質(zhì)的城市空間結(jié)構(gòu)逐步瓦解，城市建設(shè)進(jìn)人高速發(fā)展通道，優(yōu)勢(shì)地段的土地率先被開(kāi)發(fā)，形成具有良好公共設(shè)施和交通設(shè)施的城市中心，城市區(qū)位和景觀差異凸顯。

在市場(chǎng)化城市開(kāi)發(fā)浪潮下，G企業(yè)家屬區(qū)由于不具備占據(jù)生態(tài)景觀勢(shì)位和公共資源控制能力，部分淪為被城市發(fā)展遺忘的角落，周邊環(huán)境設(shè)施配套嚴(yán)重不足.G企業(yè)家屬區(qū)A處的住宅樓位于城市郊區(qū)，交通可達(dá)性體驗(yàn)差，甚至沒(méi)有硬化的市政道路，因?yàn)椴辉诔鞘虚_(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)，成為被邊緣化的“類農(nóng)村”住宅樓;B處住宅樓遠(yuǎn)離中心區(qū)，位于傳統(tǒng)工業(yè)地帶，該片區(qū)仍然是生產(chǎn)主導(dǎo)的居住模式，缺乏相應(yīng)的公共設(shè)施配套，但因?yàn)椴痪邆淞己玫纳虡I(yè)價(jià)值資源而失去更新改造的機(jī)會(huì);C處住宅樓位于城市中心區(qū)，由于歷史遺留原因，被鑲嵌在新興小區(qū)之間，公共空間被高檔社區(qū)封閉占據(jù)，受周邊建成環(huán)境影響而不具備再次開(kāi)發(fā)的條件，見(jiàn)圖1。

2.2.3社會(huì)階層分化

由于后單位制時(shí)期職住分離，原單位社區(qū)開(kāi)始雜化，留下來(lái)的大部分是弱勢(shì)群體.G企業(yè)家屬區(qū)老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，大多數(shù)居民為單位退休或下崗人員，家庭月收人在4000元以下的人數(shù)占七成，經(jīng)濟(jì)承受能力普遍不高。主要原因有：一是G企業(yè)十堰片區(qū)有離退休職工近3000人，其中45-70歲占25%，70-75歲占60%，80歲以上占15%，因病致貧的困難家庭多;二是受自身技術(shù)素質(zhì)限制，再就業(yè)困難，只能靠打短工吃低保維持生活。據(jù)城市社區(qū)統(tǒng)計(jì)反映，高峰期僅G企業(yè)職工家庭吃低保的達(dá)300余戶，有的社區(qū)90%申報(bào)的都是G公司職工家庭;三是子女上學(xué)費(fèi)用導(dǎo)致家庭背負(fù)沉重經(jīng)濟(jì)壓力。因此，G企業(yè)家屬區(qū)居住的主要是老齡且經(jīng)濟(jì)收人水平低的居民，成為城市中空間隔離和分異的群體，逐漸被邊緣化。

3單位制老舊小區(qū)改造與治理困境

十堰市是三線建設(shè)時(shí)期的重要工業(yè)城市，隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，面臨大量的城市更新需求，G企業(yè)家屬區(qū)成為更新改造的重要對(duì)象。單位制解體后社區(qū)治理事務(wù)向政府和社會(huì)轉(zhuǎn)移，G企業(yè)家屬區(qū)空間再生產(chǎn)發(fā)生變化，社區(qū)集體消費(fèi)逐步從單位分離，居住區(qū)出現(xiàn)顯著的空間分異和社會(huì)分化，家屬區(qū)的改造與治理也陷入困境。

3.1企業(yè)無(wú)法完全退出

G企業(yè)家屬區(qū)在單位制解體后逐步與企業(yè)管理分離，然而直到2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》的頒布，仍然存在大量的待分離移交的家屬區(qū)，甚至部分家屬區(qū)無(wú)法移交.G企業(yè)家屬區(qū)共5734戶居民，其中實(shí)現(xiàn)“三供一業(yè)分離移交”的計(jì)2635戶，未能實(shí)現(xiàn)分離的占54%。主要原因基于以下兩方面：一是部分家屬區(qū)位于城市郊區(qū)，且大都為零散的幾棟住宅樓，無(wú)法實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給;二是部分家屬區(qū)產(chǎn)權(quán)不明晰，共計(jì)近760戶居民尚未取得產(chǎn)權(quán)證，部分住宅樓的土地使用權(quán)由于歷史遺留問(wèn)題尚屬于其他企業(yè)。沒(méi)有實(shí)現(xiàn)分離移交的小區(qū)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)更新改造，成為企業(yè)和政府共同亟待解決的問(wèn)題.G企業(yè)的成立具有特殊的歷史背景，職工大部分隨企業(yè)移民來(lái)到十堰市的移民，因此企業(yè)成為職工的最重要的情感依附，“有事找單位”成為一代職工生活最，直接的寫(xiě)照。企業(yè)作為產(chǎn)權(quán)單位因分離不徹底也無(wú)法完全放下社區(qū)事務(wù)，面對(duì)曾經(jīng)為企業(yè)發(fā)展做過(guò)貢獻(xiàn)、離職后生活困難的老職工，也有責(zé)任幫助老舊小區(qū)建立新的治理秩序。

3.2市場(chǎng)和政府選擇性進(jìn)入

原單位退出小區(qū)各項(xiàng)服務(wù)和管理后，小區(qū)仍然需要替代性的資源供給方式。G企業(yè)家屬區(qū)在單位制解體后，部分住宅樓因破敗不堪無(wú)法進(jìn)行升級(jí)改造，只能由政府統(tǒng)籌規(guī)劃并分類進(jìn)行局部或整體更新改造。政府面臨政績(jī)考核和經(jīng)濟(jì)利益雙重壓力，傾向于選擇比較容易出效果的小區(qū)，導(dǎo)致出現(xiàn)形象工程，特別破舊的小區(qū)反而沒(méi)有受助。家屬小區(qū)D建于2000年以后，各方面設(shè)施條件比較好，也實(shí)現(xiàn)三供一業(yè)分離移交，政府將其作為示范工程打造，投入上百萬(wàn)改善小區(qū)的外立面以及綠化景觀。在壓力驅(qū)動(dòng)下政府需要獲得市場(chǎng)的投資，按照哈維資本三級(jí)循環(huán)理論，資本對(duì)城市固有設(shè)施進(jìn)行破壞性更新正是其探求新的資本增值場(chǎng)所。市場(chǎng)參與城市更新的基本邏輯即是尋求未來(lái)潛在地租與現(xiàn)行地租之間的差值，空間上表現(xiàn)為追求其交換價(jià)值而不是使用價(jià)值。因此，一方面部分不在城市未來(lái)發(fā)展方向范圍內(nèi)的住宅樓，各項(xiàng)條件本底較弱，改造成本高而收益低，不會(huì)獲得資本的青睞;另一方面位于城市中心區(qū)良好地段的住宅會(huì)因?yàn)檩^大的交換價(jià)值被更新，但事實(shí)上可能并非最需要被改造的小區(qū)，而只是投資收益價(jià)值高的項(xiàng)目。市中心的家屬小區(qū)E被納入到某改造項(xiàng)目中，該小區(qū)有兩棟住宅樓位于鐵路旁的三角地帶，居住條件非常惡劣，但開(kāi)發(fā)商認(rèn)為此地塊按照規(guī)范文件無(wú)法建設(shè)，投資和受益不均衡，這兩棟住宅樓沒(méi)有納人改造范圍。

3.3居民缺乏主體性和自主改造能力

G企業(yè)下屬駐市單位職工退休、改制、買斷工齡、解除勞動(dòng)關(guān)系全部推向十堰市，企業(yè)與政府部門（或社區(qū)）沒(méi)有就社會(huì)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行對(duì)接移交，導(dǎo)致一些事務(wù)被邊緣化，出現(xiàn)“治理缺失”。在單位制解體后部分沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化分離的企業(yè)家屬區(qū)淪為城市的底層集聚區(qū)，居住的都是經(jīng)濟(jì)條件困難的老齡職工家庭，他們無(wú)力承擔(dān)住房改造和治理的費(fèi)用，也缺乏通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作解決問(wèn)題的能力。在面對(duì)政府和市場(chǎng)選擇性進(jìn)入時(shí)，因?yàn)橹黧w性缺失而無(wú)法平等的協(xié)商和表達(dá)自身訴求。通過(guò)抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，G企業(yè)家屬區(qū)贊同改造更新的居民占92%，他們主要希望改善生活環(huán)境、緩解住房面積緊張問(wèn)題，但同時(shí)擔(dān)心拆遷補(bǔ)償不合理和生活成本增加。由于家屬區(qū)居民經(jīng)濟(jì)條件和所屬區(qū)位不同，居民訴求也產(chǎn)生顯著差異：位于城市郊區(qū)的居民居住條件惡劣，多為退休的老齡職工，因此希望得到基本的住房保障和社會(huì)救助;位于城市片區(qū).內(nèi)且經(jīng)濟(jì)條件差的居民，其主要訴求是改善住房條件和居住環(huán)境;城市中心區(qū)的居民，基于日常生活需求，則希望能夠回遷到本地。

4單位返場(chǎng)與主體再造：老舊小區(qū)改造及其治理策略

老舊小區(qū)的改造與治理主要有兩種模式：一是基于現(xiàn)狀的改造提升;二是拆除并改建，這兩種方式在現(xiàn)實(shí)中都會(huì)存在問(wèn)題，前者面臨的是前期資金投人及后期不可持續(xù);后者則是前期拆遷及后期的安置補(bǔ)償協(xié)商困境。G企業(yè)家屬區(qū)改造和治理結(jié)合原單位基層組織，探索以單位為核心整合社會(huì)資源共同參與的實(shí)施路徑。

4.1空間正義的價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)

單位制時(shí)期的空間是各個(gè)部分不能交換的商業(yè)化空間，是“對(duì)空間的取用”而非“支配”，是作為使用價(jià)值的空間。城市土地有償使用制度的改革，則標(biāo)志著城市空間以及土地作為商品的交換價(jià)值開(kāi)始凸顯。從空間正義視角分析空間價(jià)值，在城市更新中應(yīng)注重其使用價(jià)值，而政府和資本在城市更新過(guò)程中則基于城市建設(shè)投資回報(bào)和級(jí)差地租的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)更傾向于追求空間交換價(jià)值。其中區(qū)位價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值是交換價(jià)值的主要表征，而環(huán)境價(jià)值和保障價(jià)值則是使用價(jià)值中最容易被忽視的部分，前者是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，后者則是社會(huì)公益效應(yīng)。因此在更新改造過(guò)程中需要結(jié)合實(shí)際分析空間價(jià)值，并進(jìn)行空間正義價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)。

G企業(yè)職工家屬區(qū)在十堰市分散布局，有28處共計(jì)156棟家屬區(qū)住宅樓（因部分住宅零散分布，以所屬街道片區(qū)劃分），結(jié)合空間現(xiàn)狀對(duì)其空間價(jià)值進(jìn)行分類。區(qū)位價(jià)值體現(xiàn)在周邊道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療及商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施以及公園廣場(chǎng)等景觀小品的配置，家屬區(qū)位于市中心的住宅樓有14處，交通便利且周邊公共設(shè)施配套齊全，具有較高的區(qū)位價(jià)值;財(cái)產(chǎn)價(jià)值主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)的完整性和住宅建筑的物質(zhì)生命周期，作為商品進(jìn)人市場(chǎng)交換的價(jià)值，G企業(yè)職工家屬區(qū)有20%的住宅沒(méi)有土地證，成為更新改造的梗阻;環(huán)，境價(jià)值包括生態(tài)、景觀、人文、歷史等方面的價(jià)值，G企業(yè)職工家屬區(qū)有部分位于農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)極度破敗，合理退出將有利于生態(tài)修復(fù)，同時(shí)有部分具有時(shí)代特征的建筑可作為工業(yè)景觀遺產(chǎn);保障價(jià)值則主要針對(duì)企業(yè)困難職工，家屬區(qū)中有部分住房由企業(yè)以極低的價(jià)格承租給困難職工，因此需要考慮改造后經(jīng)濟(jì)條件差的職工的住房保障。

結(jié)合調(diào)研現(xiàn)狀，G企業(yè)十堰片區(qū)家屬區(qū)采取不同的改造方式：一部分完善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行提升改造，以滿足“三供一業(yè)”分離移交標(biāo)準(zhǔn);一部分則納人政府棚戶區(qū)改造計(jì)劃，結(jié)合空間價(jià)值進(jìn)行分類引導(dǎo)。采取“改造就地重建"和“拆除異地安置"兩種模式，其中前者針對(duì)具有較好區(qū)位價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，集中分布且可以進(jìn)行連片改造開(kāi)發(fā)的住宅;后者則針對(duì)具有保障價(jià)值和環(huán)境價(jià)值，但位置偏遠(yuǎn)、面積較小、零散分布且房屋質(zhì)量極差的住宅。按照空間正義的價(jià)值引導(dǎo)意味著政府和企業(yè)在制定改造計(jì)劃時(shí)，需要在追求區(qū)位價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的同時(shí)兼顧保障價(jià)值和環(huán)境價(jià)值。因此，G企業(yè)家屬區(qū)的改造不是任憑政府和市場(chǎng)選擇性進(jìn)人，而是以單位為整體參與博弈，謀求共同的更新改造的計(jì)劃。使得居住在不具備改造條件地段的居民，亦可以通過(guò)拆除異地安置的方式改善自己的居住環(huán)境。在此過(guò)程中就需要企業(yè)作為家屬區(qū)的代理人參與到與政府的協(xié)商中，以謀取更大范圍的公共利益。

4.2政企（原單位）合作的空間再生產(chǎn)

單位制解體后的城市空間再生產(chǎn)的主旨是政府與市場(chǎng)主導(dǎo)，單位從社區(qū)建設(shè)中脫離出來(lái)，但是由于歷史遺留原因單位無(wú)法完全退出，同時(shí)單位亦有參與治理的需求。因此，G企業(yè)以家屬區(qū)改造為契機(jī)尋求與政府合作，一是解決企業(yè)歷史遺留問(wèn)題，完成分離移交工作，盤活部分企業(yè)產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)，減輕企業(yè)經(jīng)濟(jì)壓力;二是重新構(gòu)建社區(qū)共同體，承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，妥善安置經(jīng)濟(jì)困難的退休職工，滿足維穩(wěn)和社區(qū)治理需求。在空間上表現(xiàn)為整體盤活企業(yè)家屬區(qū)，以核心地段開(kāi)發(fā)為本底條件，提升開(kāi)發(fā)地段的空間價(jià)值，維護(hù)低值地段的空間利益，通過(guò)政策設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)基于空間正義的空間再生產(chǎn)。

一是，單位積極配合政府落實(shí)相關(guān)政策，逐步完成住宅小區(qū)移交工作，針對(duì)有條件進(jìn)行“三供一業(yè)”分離的住宅小區(qū)，進(jìn)-步改造提升以達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。以單位為主體動(dòng)員家屬區(qū)居民參與供水、供電、供熱市場(chǎng)化移交工作，針對(duì)移交最困難的物業(yè)部分，積極幫助居民改善居住環(huán)境質(zhì)量，結(jié)合實(shí)際情況動(dòng)員居民、配合政府、培育市場(chǎng)參與，對(duì)物業(yè)共用部位和共用設(shè)備進(jìn)行升級(jí)改造.G企業(yè)成立物業(yè)公司，并將住宅區(qū)納人到政府街道辦體系下，成立社區(qū)居委會(huì)和業(yè)委會(huì)，配合政府的社區(qū)建設(shè)政策幫助家屬區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理。

二是，政府和企業(yè)協(xié)同運(yùn)作，將棚戶區(qū)改造與完善城市功能、城市更新以及公共租賃住房建設(shè)相結(jié)合，充分考慮家屬區(qū)的環(huán)境價(jià)值和保障價(jià)值，依據(jù)城市地理環(huán)境和產(chǎn)權(quán)歸屬，合理界定改造范圍和安置點(diǎn).G企業(yè)家屬區(qū)中納人改造重建類的13處棚戶區(qū)中有8處土地產(chǎn)權(quán)明晰，無(wú)土地證的有5處。其中產(chǎn)權(quán)明晰的棚戶區(qū)改造與政府協(xié)商由企業(yè)自主進(jìn)行改造就地重建，形成城市更新重點(diǎn)功能區(qū)、城市住區(qū)更新示范典型（集中安置區(qū)）、聯(lián)合開(kāi)發(fā)型片區(qū);無(wú)土地證的小區(qū)在政府定政策支持下，通過(guò)補(bǔ)辦土地證獲得產(chǎn)權(quán)后進(jìn)行開(kāi)發(fā)改造。拆除異地安置類12處，其中產(chǎn)權(quán)明晰的有6處，無(wú)土地證的6處，共涉及459戶居民，多為低收入水平的困難群眾，住房條件較差且分布零散，需妥善解決其住房問(wèn)題。針對(duì)此類用地（有證、無(wú)證），通過(guò)與政府協(xié)商，將原有土地騰退并經(jīng)由政府收儲(chǔ)，同時(shí)劃撥住宅用地作為集中安置區(qū)，以保障性住房（經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)住房、廉租房、公租房等）解決這部分群體的住房需求。

三是，以單位為治理主體實(shí)施差異化安置及補(bǔ)償，通過(guò)企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作獲得資金平衡，將棚戶區(qū)改造和保障性住房建設(shè)相結(jié)合。以集中安置為主，分散安置為輔，保留原有的社區(qū)聯(lián)系;以實(shí)物安置和貨幣補(bǔ)償（房票）相結(jié)合的方式，如被拆遷人符合住房保障條件的，納入相應(yīng)保障方式并優(yōu)先安排，同時(shí)配建一定比例的公租房（含共有產(chǎn)權(quán)住房）。企業(yè)自主參與拆遷、改造、重建及安置工作，通過(guò)與政府協(xié)商以獲得相應(yīng)的政策支持，并共同探索共建共管共有產(chǎn)權(quán)的保障方式，涉及與其他單位用地權(quán)屬問(wèn)題時(shí)尋求政府協(xié)調(diào)。

4.3社區(qū)主體再造與動(dòng)員式治理

單位制時(shí)期，國(guó)家通過(guò)“單位”這一空間單元實(shí)踐將其權(quán)力延伸到社會(huì)各個(gè)層面，各種行政化的“單位”組織是聯(lián)系統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力和眾多分散的社會(huì)成員之間重要媒介。隨著單位制的解體，在傳統(tǒng)體制下形成的社會(huì)支持體系被打破，而新的社會(huì)支持體系尚未建立，社會(huì)支持出現(xiàn)斷裂。原單位制老舊小區(qū)是制度變遷過(guò)程中的產(chǎn)物，當(dāng)前面臨集體消費(fèi)能力不足，社會(huì)自主空間擴(kuò)展停滯等問(wèn)題，成為城市治理中的薄弱地帶。因此，需要實(shí);現(xiàn)社會(huì)支持的再造，以動(dòng)員居民自主參與社區(qū)空間再生產(chǎn)并，為其提供合理的路徑和通道。

首先，G企業(yè)職工家屬區(qū)在社區(qū)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，單位并未完全退出。企業(yè)單位與家屬區(qū)內(nèi)退休職工仍然有事務(wù)性關(guān)聯(lián)，對(duì)家屬區(qū)內(nèi)企業(yè)所屬的財(cái)產(chǎn)物資有管理權(quán)，單位以自有物業(yè)的方式繼續(xù)參與社區(qū)治理。一方面解決部分老舊小區(qū)無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化物業(yè)管理的困境，同時(shí)也積極尋求與街居組織的合作，實(shí)現(xiàn)治理資源在社區(qū)層面的整合。街居組織由于來(lái)自體制內(nèi)的物質(zhì)資源有限，對(duì)企業(yè)會(huì)形成一定程度的依賴，而G企業(yè)家屬區(qū)具備長(zhǎng)期形成的單位文化和意識(shí)，對(duì)治理資源的調(diào)動(dòng)能力使得企業(yè)單位在社區(qū)治理中能夠協(xié)同多方共同治理。因此，在單位制解體后，單位仍然可以返場(chǎng)重新進(jìn)入到社區(qū)中，作為街居組織各項(xiàng)治理事務(wù)下沉到社區(qū)的媒介，以企業(yè)單位為基本單元重塑老舊小區(qū)主體。

其次，G企業(yè)通過(guò)基層組織建設(shè)喚醒居民對(duì)單位集體的記憶，家屬區(qū)所在街居組織在黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新背景下，將社區(qū)基層組織建設(shè)與原單位基層組織相結(jié)合。老舊小區(qū)在社會(huì)空間再生產(chǎn)過(guò)程中面臨著居民參與自主性動(dòng)力和能力不足的問(wèn)題，G企業(yè)家屬區(qū)在街道和居委會(huì)支持下建設(shè)以原單位退休老黨員為核心的基層黨支部，并組織其參與社區(qū)各項(xiàng)治理事務(wù)。通過(guò)黨組織來(lái)動(dòng)員普通群眾，以發(fā)展新的社會(huì)支持進(jìn)而將原子化的個(gè)體重新連接，使得普通居民的參與具有自組織性?；鶎咏M織在社區(qū)改造和治理過(guò)程中充分利用原單位中營(yíng)造的熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)反復(fù)協(xié)商和動(dòng)員幫助群眾理性參與改造。群眾在參與過(guò)程中也能夠通過(guò)基層組織這個(gè)平臺(tái)與政府和市場(chǎng)平等對(duì)話，參與的獲得感使得居民擺脫“等靠要”路徑依賴，為自身居住環(huán)境的改善出謀獻(xiàn)策。

最后，G企業(yè)家屬區(qū)改造和治理所呈現(xiàn)的是多元主體共同參與的模式，包括政府、市場(chǎng)、原單位以及普通居民，因此需要各主體之間互動(dòng)協(xié)商。單位基層組織在空間資源再分配過(guò)程中作為社區(qū)居民代理人，與其他利益主體互動(dòng)和博弈，成為各利益主體與普通居民之間的紐帶，形成與街居組織互助、配合的協(xié)商平臺(tái)。通過(guò)協(xié)商以保障改造與治理過(guò)程中各利益主體可以通過(guò)公開(kāi)、平等的方式，表達(dá)自己的利益關(guān)切，經(jīng)過(guò)多方博弈和理性決策，保證協(xié)商的合法性和科學(xué)性。同時(shí)由于單位共同體的意識(shí)，基層組織在代表居民參與協(xié)商時(shí)，能夠?yàn)槿鮿?shì)群體發(fā)聲，將空間再生產(chǎn)與社會(huì)保障政策相結(jié)合，爭(zhēng)取資源分配的公平和正義。

5結(jié)語(yǔ)

政府、市場(chǎng)以及居民的差異化訴求在老舊小區(qū)空間再生產(chǎn)過(guò)程中激發(fā)矛盾沖突，通過(guò)單位返場(chǎng)形成緩沖地帶，搭建基于原單位的基層自組織協(xié)商平臺(tái)，進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)空間正義的改造和治理，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是老舊小區(qū)物質(zhì)空間生產(chǎn)的公平正義。企業(yè)協(xié)同政府為小區(qū)提供更具有公共性的消費(fèi)空間，比如公共設(shè)施的提升改造;涉及整體改造時(shí)，通過(guò)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下來(lái)評(píng)估空間作為資源的真實(shí)價(jià)值，既包括經(jīng)濟(jì)利益為主的區(qū)位價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值，也包括公共利益為主的保障價(jià)值和環(huán)境價(jià)值，從公平正義的角度來(lái)重塑空間利益格局。二是老舊小區(qū)更新改造目標(biāo)及其表達(dá)的公平正義。通過(guò)政府和原單位合作的方式突破原有的“政府一資本主導(dǎo)”路徑依賴。原單位在政治、經(jīng)濟(jì)和情感的多重壓力機(jī)制下代表多數(shù)居民的利益，調(diào)動(dòng)單位資源積極參與社區(qū)治理;同時(shí)依托空間正，義價(jià)值引導(dǎo)，結(jié)合本單位小區(qū)空間分布制定整體發(fā)展的目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)平衡和社會(huì)保障，積極尋求政府政策協(xié)調(diào)和社會(huì)承接。三是老舊小區(qū)社會(huì)性再生產(chǎn)的公平正義。重塑小區(qū)居民的主體性并通過(guò)制度設(shè)計(jì)為其提供參與路徑：一方面依托原單位基層組織整合內(nèi)部社會(huì)關(guān)系，修復(fù)老舊社區(qū)的社會(huì)歸屬感和共同體意識(shí)，以動(dòng)員居民參與;另一方面以原單位基層組織作為居民代理人，建立協(xié)商機(jī)制保障改造更新過(guò)程中空間利益分配的均衡，通過(guò)小區(qū)基層自組織的重建以維持后續(xù)的良性治理。

參考文獻(xiàn)：

1.柴彥威陳零極張純.單位制度變遷：透視中國(guó)城市轉(zhuǎn)型的重要視角.世界地理研究.2007.04

2.石愛(ài)華范鐘銘.從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量挖潛”的建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控.城市規(guī)劃.2011.08

3.劉昕.深圳城市更新中的政府角色與作為——從利益共享走向責(zé)任共擔(dān).國(guó)際城市規(guī)劃.2011.01

4.彭濤.舊城改造中的利益博弈與政府法治——以渭南市臨渭區(qū)舊城改造為例.人文雜志.2014.06

5.劉鵬飛趙海月.空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的城市更新.學(xué)術(shù)交流.2016.12

6.彭愷.新馬克思主義視角下我國(guó)治理型城市更新模式——空間利益主體角色及合作伙伴關(guān)系重構(gòu).規(guī)劃師.2018.34（06）

7.陳浩張京祥林存松.城市空間開(kāi)發(fā)中的“反增長(zhǎng)政治”研究——基于南京“老城南事件”的實(shí)證.城市規(guī)劃.2015.04

8.鄧智團(tuán).空間正義、社區(qū)賦權(quán)與城市更新范式的社會(huì)形塑.城市發(fā)展研究.2015.22（8）

9.鄶艷麗白夢(mèng)圓.老社區(qū)改造決策中的多元主體博弈與平衡——以北京市某社區(qū)改造為例.規(guī)劃師.2015.04

10.熊潔盧挺.共同體參與的社區(qū)營(yíng)造策略初探——從城市更新到社區(qū)發(fā)展.重慶建筑.2019.18（05）

11.潘慶華.舊城改造中的公眾參與探索與思考——以成都市中心城區(qū)北部片區(qū)改造工程為例.規(guī)劃師.2013.29（S1）

12.黃錦輝顧賢光張一兵.單位社區(qū)適老化社區(qū)環(huán)境改造研究——以徐州市為例.現(xiàn)代城市研究.2014.12

13.蔡春輝付丹.單位社區(qū)老年人居住環(huán)境的更新改造研究.安徽建筑.2013.03

14.王美琴.后單位時(shí)代傳統(tǒng)單位制社區(qū)重建問(wèn)題新解——基于山東濟(jì)南某國(guó)有企業(yè)單位社區(qū)的考察.學(xué)術(shù)論壇.2011.02

15.宋香香.單位記憶的延續(xù)對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響——以單位社區(qū)為例.企業(yè)導(dǎo)報(bào).2010.07

16.毛子丹柴彥威.中國(guó)城市單位社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型路徑及其未來(lái)趨勢(shì)——以北京市毛紡南社區(qū)為例.城市發(fā)展研究.2013.20（3）

17.李強(qiáng)葛天任肖林.社區(qū)治理中的集體消費(fèi)——以特大城市的三個(gè)基層社區(qū)為例.江淮論壇.2015.04

18.Smith?N.Toward?a?Theory?of?Gentrification：?A?Black?to?the?City?Movement?by?Capital，not?people.Journal?of?the?American?Planning?Association.?1979.04

19.包亞明.現(xiàn)代性與空間生產(chǎn)上海教育出版社.2003

20.張京祥胡毅.基于社會(huì)空間正義的轉(zhuǎn)型期中國(guó)城市更新批判.規(guī)劃師.2012.12

21.馬學(xué)廣“單位制”城市空間的社會(huì)生產(chǎn)研究.經(jīng)濟(jì)地理.2010.09

22.李寧寧苗國(guó)姚俊等.后單位制時(shí)代社會(huì)支持的斷裂與再造——以近期社會(huì)極端事件為例.南京社會(huì)科學(xué).2010.11