呂德文

筆者近來在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層干部反映，基層形式主義問題仍然嚴(yán)重，減負(fù)效果不甚明顯。一些打著改革創(chuàng)新旗號的治理技術(shù)，與既有的不甚完善的基層治理體系結(jié)合在一起，成為滋長形式主義的根源。

這些年來，基層治理體系發(fā)生了很大變化，基層治理體系在一定程度上呈現(xiàn)出“對上不對下”特征。具體表現(xiàn)有三：一是部門督查化，職能部門往往以簡政放權(quán)和給基層賦權(quán)的名義，將很多部門職能下放給屬地政府。如此，職能部門普遍承擔(dān)了“只監(jiān)督，不做事”的角色?；鶎又卫碓谝欢ǚ秶鷥?nèi)存在“一個人做事，九個人監(jiān)工”的情景。二是屬地政府“背鍋”化。屬地政府看似增加了不少權(quán)能，也有做事的能力。但是，在部門督查化的影響下，屬地政府并無足夠的做事自主性。上級部門不僅強(qiáng)化了結(jié)果考核，還增強(qiáng)了過程考核，全過程治理成了現(xiàn)實(shí)。基層治理如果出了偏差，屬地政府和基層干部要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即使是因?yàn)檎卟环匣鶎訉?shí)際而導(dǎo)致的失誤，基層也會因?yàn)椤皩俚毓芾怼倍袚?dān)責(zé)任。三是自治組織行政化。由于基層承擔(dān)的事務(wù)越來越多，基層政府的工作力量不足，一些地方的自治組織承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，村干部和社區(qū)干部普遍全職化。結(jié)果是，自治組織疲于應(yīng)付上級下派的行政任務(wù)，反而難以抽出足夠的精力來回應(yīng)群眾訴求。

客觀上，這一“對上不對下”的特征，一定程度上是由治理技術(shù)支撐的。一方面，在治理現(xiàn)代化的指引下，上級部門以精準(zhǔn)為導(dǎo)向，強(qiáng)化了對基層治理的要求。但實(shí)際情況是，基層社會有極大的模糊性，很難精準(zhǔn)計(jì)算。脫離實(shí)際的精準(zhǔn)治理要求，使基層只能為精準(zhǔn)而精準(zhǔn)。比如精準(zhǔn)扶貧工作，基層干部在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策和精準(zhǔn)脫貧的工作中，為了讓扶貧系統(tǒng)的數(shù)字準(zhǔn)確，需要反復(fù)修改數(shù)字，隨時調(diào)整數(shù)據(jù)。另一方面，這些年來互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，也為監(jiān)督基層提供了方便。不少基層干部有多個微信工作群、App、工作系統(tǒng)。這些治理技術(shù)，本意是為了提高工作效率，但在實(shí)踐中，客觀上方便了上級監(jiān)督和指揮。一些地方開發(fā)了專門的扶貧App，或者使用釘釘?shù)溶浖ぞ撸鞔_要求扶貧干部每天要按時打卡，定位，填寫扶貧日志，連入戶的行動軌跡都要求上傳。扶貧是充滿理想、溫情和人道的工作，不應(yīng)受監(jiān)督技術(shù)嚴(yán)格限制而成為一項(xiàng)機(jī)械工作。

這些互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和“對上不對下”的基層治理體系相結(jié)合，在一定程度上強(qiáng)化了官僚主義。表面上看，以數(shù)字系統(tǒng)和App為代表的治理技術(shù)是一項(xiàng)理性、客觀、公平的制度設(shè)計(jì)，它幾乎是“無人系統(tǒng)”的典型代表。但另一方面，這些治理技術(shù)大多是上級部門為方便監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計(jì)的，具有“空中視角”特征，很難充分估計(jì)和考慮到基層實(shí)際以及各個地方的差異性。過去，基層在面對上級政策的不相符之處時，尚且可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況加以變通；而今，在技術(shù)治理的環(huán)境下，基層無從逃避，只能以形式主義應(yīng)對形式主義。

從我們的調(diào)查看，與過去相比，治理技術(shù)主導(dǎo)下的形式主義有了新特征：一是系統(tǒng)性。某種意義上，這些形式主

義大多以制度、規(guī)范或技術(shù)等形式存在，并不是某個主觀意志制造出來的。這種系統(tǒng)性的形式主義，不僅基層不喜歡，上級部門也很無奈。但為了保證系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，大家都不得不應(yīng)付。二是隱蔽性。治理技術(shù)主導(dǎo)下的形式主義，具有很強(qiáng)的隱蔽性，難以通過傳統(tǒng)的作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)加以解決。相關(guān)整治措施只能從統(tǒng)籌會議、減少文件、改進(jìn)調(diào)查檢查等方面入手，難以觸及隱藏在制度化、規(guī)范化背后的技術(shù)形式主義。三是頑固性。治理技術(shù)一般是通過“仿真”實(shí)際治理過程而設(shè)計(jì)的，其實(shí)質(zhì)是對治理全過程留痕化和數(shù)字化。這些治理技術(shù)一旦建成，它自有一套運(yùn)作方式，會產(chǎn)生反向適配效應(yīng)——一旦治理技術(shù)無法運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至?xí)催^來要求基層工作脫離實(shí)際來滿足技術(shù)的要求。上級部門為了有效監(jiān)督下級，下級為了有效證明自己，都要依賴于技術(shù)。因此，這些治理技術(shù)，以一種“無辜”的面目呈現(xiàn)在反形式主義的大潮中，不那么容易被“反”掉。

基層治理說到底是做群眾的工作，人的工作無法標(biāo)準(zhǔn)化和精準(zhǔn)化，基層事務(wù)也有模糊性和不規(guī)則特征，技術(shù)治理的空間其實(shí)是有限的。因此，應(yīng)防止治理技術(shù)被濫用，基層治理創(chuàng)新的著點(diǎn)不在于制造華而不實(shí)的現(xiàn)代技術(shù)，而應(yīng)該返璞歸真。與其建立一套套精妙的基層治理系統(tǒng)，配備龐大的基層管理隊(duì)伍，不如依靠簡約高效的治理體系，讓基層干部和群眾打成一片，在做群眾工作中完成治理任務(wù)?！ㄗ髡呤俏錆h大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員）