桂玉清/江蘇省農(nóng)業(yè)資源開發(fā)評審中心

鹽城市鹽都區(qū)鹽瀆街道花吉村新型農(nóng)村社區(qū)

江蘇作為經(jīng)濟發(fā)達省份，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題仍較突出，尤其是蘇北“六大片區(qū)”及黃河故道沿線的農(nóng)村地區(qū)一直是江蘇鄉(xiāng)村振興的難點和“痛點”。如何盡快改變蘇北農(nóng)村落后面貌、走出江蘇特色鄉(xiāng)村振興之路？2018年，江蘇省委省政府作出了建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)的重大抉擇，在蘇北農(nóng)村地區(qū)建設(shè)一批生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、治理有效的農(nóng)村集中居住區(qū)，把其作為江蘇省推進鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略舉措著力推進。

意義重大

農(nóng)民住房質(zhì)量、農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施配套是鄉(xiāng)村振興重要載體和體現(xiàn)，是實施全省鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。推進全省經(jīng)濟薄弱地區(qū)的農(nóng)村集中居住，改善農(nóng)民居住環(huán)境和生活水平，蘊含巨大公共價值和戰(zhàn)略定位。

實現(xiàn)百年目標(biāo)的必由之路。當(dāng)前世界局勢處于百年未有之大變局，從全球范圍內(nèi)看，二戰(zhàn)以來人口過億的大國中成功擠身發(fā)達國家的不多，許多拉美后發(fā)國家往往以農(nóng)村的衰敗為代價取得城市暫時“繁榮”，這種不可持續(xù)的發(fā)展最終導(dǎo)致整個國家陷入“中等收入陷阱”。而在上世紀70～80年代，東亞的韓國、日本及時推出“新村運動”“一村一品”和“農(nóng)村振興”等系列農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略，最終成為發(fā)達國家。中國作為14億人口的大國，今后較長一段時期內(nèi)仍將有幾億人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村的現(xiàn)代化關(guān)系到全國現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度。建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)是加快發(fā)展農(nóng)村、改變農(nóng)村落后面貌、提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量的迫切需要，是全面建成小康，實現(xiàn)第一個百年目標(biāo)的必然選擇。

有利于提高生活質(zhì)量、增加農(nóng)民消費。與城市相比，江蘇蘇北農(nóng)村家庭各類家用電器的占有率、使用率并不高。雖然實施過多次家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等惠農(nóng)活動，但效果不太突出，一個主要原因是農(nóng)民居住條件差，無法配套使用現(xiàn)代化生活設(shè)施。消費市場的形成需要具備消費能力、消費意愿和消費條件三大前提，其中消費條件尤為重要。隔熱密閉條件不好的房屋無法使用空調(diào)，缺少自來水的家庭不方便使用洗衣機和衛(wèi)浴設(shè)施等等，所以高質(zhì)量的住房既是高品質(zhì)生活的體現(xiàn)，更是使用現(xiàn)代化生活設(shè)施必不可少的前提。加之當(dāng)前國際貿(mào)易環(huán)境摩擦增多，美歐為代表的西方國家對我國的經(jīng)濟、科技圍堵現(xiàn)狀難以改變，建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)，改善農(nóng)民居住條件有利于增加國內(nèi)消費、化解工業(yè)和城市產(chǎn)能，減輕對外貿(mào)易壓力。

有利于節(jié)約資源、改善農(nóng)村居住環(huán)境。改革開發(fā)以來，江蘇不少鄉(xiāng)村規(guī)劃執(zhí)行不嚴格，隨著人口增加，富裕起來的農(nóng)民無序建房問題相對突出。蘇北民居很多是上世紀八九十年代建造的磚木結(jié)構(gòu)房子，功能單一、安全舒適性差，改建住房勢在必行。加之房屋分散、土地利用率低，供水、供電、道路等條件相對較差。如淮安市18580個自然村，平均每村只有52戶，戶均承包地達到4塊，耕地碎片化，不利于農(nóng)田成片規(guī)劃和建設(shè)，傳統(tǒng)的“點對點”、“單項式”的扶貧難以徹底改度貧困地區(qū)現(xiàn)狀。另外，隨著人口向城市流動，農(nóng)民空關(guān)房大量增加，全國農(nóng)村宅基地空置3000萬畝左右，淮安市民房空置率達20%。建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)有利于節(jié)約耕地資源、改善人居環(huán)境，是促進鄉(xiāng)村振興、有效解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略舉措。因此，推進相對集中居住是當(dāng)前最直接的抓手和最緊迫的任務(wù)。

有利于徹底解決農(nóng)民住房后顧之憂。我國農(nóng)民自古就有購置土地和建造房屋積累財富的傳統(tǒng)習(xí)慣，在鄉(xiāng)土熟人社會中，房屋的規(guī)模和質(zhì)量是中國農(nóng)民財富和地位的象征。農(nóng)民終其一生的辛勞就是為了不斷的翻建房屋。建設(shè)集中居住區(qū)后，通過實行多種房屋產(chǎn)權(quán)模式，做到“居者有其屋”，徹底解決農(nóng)民住房后顧之憂。讓農(nóng)民住得上、住得好，農(nóng)民不必為住房而窮其一生，收入會更多用于購置空調(diào)、洗衣機等現(xiàn)代化的家用生活設(shè)施，改善和提高生活質(zhì)量，過上與城市居民一樣的高品質(zhì)生活。

有效實踐

江蘇省各地積極開展農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)試點，取得較大成效?！笆濉逼陂g，宿遷市泗洪縣開展村鎮(zhèn)“三集中”，即工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)田向大戶集中和農(nóng)民居住集中。宿遷市泗陽、宿豫等縣區(qū)同期也積極推行農(nóng)村集中居住地區(qū)建設(shè)。針對前期各地的有益探索與實踐，江蘇省委省政府因勢利導(dǎo)，在省委十三屆第四次會議上，省委書記婁勤儉強調(diào)：“推進蘇北地區(qū)農(nóng)村群眾按照城鎮(zhèn)化規(guī)律集中居住，既有利于鄉(xiāng)村振興，也符合群眾意愿，順應(yīng)‘四化同步’要求，是建設(shè)‘強富美高’新江蘇的重要內(nèi)容，更是江蘇脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興走在全國前列的重要舉措?！?/p>

2017年11月，淮安市出臺了《關(guān)于優(yōu)化資源配置改善人居環(huán)境促進鄉(xiāng)村振興的意見》，提出力爭用3～5年時間，建設(shè)300個農(nóng)村新型社區(qū)，打造100個美麗鄉(xiāng)村，引導(dǎo)10萬農(nóng)戶進城入鎮(zhèn)，基本實現(xiàn)一般村有條件的農(nóng)民全部集中居住。

2018～2019年，鹽城市計劃改善農(nóng)戶7.8萬戶，2019年省下達鹽城市農(nóng)房改善任務(wù)2.5萬戶，其中四類人員4558 戶，已開工項目271個，改善4.62萬戶。村莊集聚規(guī)模大多不超過300戶，個別在400～600戶，靠近集鎮(zhèn)的最多不超過900戶，集聚規(guī)模適當(dāng)。鹽城市級財政每年設(shè)立改善農(nóng)民群眾住房條件專項資金1億元，各縣（市、區(qū)）均配套專項資金用于農(nóng)房改善工作。從項目現(xiàn)場和走訪相關(guān)村民的情況來看，無論是新型農(nóng)村社區(qū)，還是利用老莊臺改造提升居民點的村民對農(nóng)房條件改善、公共服務(wù)設(shè)施配套完善和景觀環(huán)境提升等方面都較為滿意，普遍獲得感較強，滿意度較高。

2019年6月，徐州市印發(fā)《徐州市加快改善農(nóng)民群眾住房條件工作實施方案》，確定分三個階段實施改善農(nóng)民群眾住房條件，并制定了2019～2035年的遠期規(guī)劃，從市級層面重點抓好“1211”試點創(chuàng)建工作。2019年，全市完成農(nóng)村四類重點存量危房改造任務(wù)，實施住房改善項目611個，改善農(nóng)村住房35.86萬戶。到2035年，全市農(nóng)民群眾住房條件將得到全面改善，城鄉(xiāng)空間布局全面優(yōu)化，城鎮(zhèn)化水平顯著提升。

政策建議

在集中居住區(qū)建設(shè)中，一些地區(qū)存在農(nóng)民負擔(dān)增加、拆遷補償過低、農(nóng)民不愿放棄宅基地、農(nóng)事耕作不方便、進入集中區(qū)后農(nóng)民生活支出增加等問題。如徐州地區(qū)按照面積置換，有些農(nóng)民需額外支付購房款12萬～16萬元，加上屋內(nèi)裝修費用，對大多數(shù)普通農(nóng)戶而言負擔(dān)較重。因此，在集中居住區(qū)建設(shè)中如何減輕農(nóng)民負擔(dān)、發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，增加村集體和農(nóng)戶收入等系列問題需要認真研究謀劃，在實踐中創(chuàng)造性地解決農(nóng)民切實困難。

做好集中居住區(qū)長遠規(guī)劃。集中居住區(qū)事關(guān)農(nóng)民切身利益，涉及長遠。省、市級主管部門要從全局考慮未來各地人口變遷流動、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用等因素，指導(dǎo)規(guī)劃農(nóng)民集中居住點。各地要綜合預(yù)測未來20年甚至更長一段時期內(nèi)本地人口數(shù)量的變化來確定集中居住區(qū)的規(guī)模。在空間布局上集中居住區(qū)要沿交通主干道規(guī)劃建設(shè)，如省國道的出入口、高鐵和火車站附近，為今后鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人員物資流通創(chuàng)造便利條件。

采用多種產(chǎn)權(quán)模式。建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)具有重要的社會經(jīng)濟效益，要像建設(shè)公路、鐵路等公共交通一樣把農(nóng)村住房納入公共產(chǎn)品范疇，采用多種產(chǎn)權(quán)模式建設(shè)農(nóng)村集中居住區(qū)。對“五保戶”“孤寡”獨居老人由村集體免費提供住房，承住人去世后由集體收回；購買產(chǎn)權(quán)房屋的農(nóng)戶可以繼承或在集體成員內(nèi)部之間交易，也可在規(guī)劃的集中區(qū)內(nèi)允許農(nóng)戶自行建造房屋；集中居住區(qū)內(nèi)少量的產(chǎn)權(quán)房屋經(jīng)審批后有條件對外銷售，吸引城市居民到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)、休閑養(yǎng)老，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

多渠道籌集建設(shè)資金。整合省市級扶貧、村莊人居環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)田水利建設(shè)等涉農(nóng)項目資金，加大省級財政對集中居住區(qū)的補助投入，優(yōu)先為集中居住區(qū)的村鎮(zhèn)配套高標(biāo)準農(nóng)田，聚集重點，確保建設(shè)一個、成功一個。采用“先建后補”的方式調(diào)動各地建設(shè)集中居住地的積極性，對建設(shè)質(zhì)量好、群眾滿意度高、設(shè)施配套完善的集中居住區(qū)增加省市級補助比例。盡快開展集中居住區(qū)建設(shè)中新增土地入市改革試點，嚴格實行“一戶一宅”，加快推進舊宅基地復(fù)墾，配合修訂過程的《土地管理法實施條例》，集中居住區(qū)建成后新增耕地指標(biāo)可作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，為集中居住區(qū)建設(shè)籌措資金，減輕農(nóng)民負擔(dān)。

配套農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革。積極培育農(nóng)業(yè)新型市場經(jīng)營主體，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進適度規(guī)模經(jīng)營，擴大高收益種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模。做好集中居住區(qū)耕地流轉(zhuǎn)，在堅持“三權(quán)分置”改革成果的基礎(chǔ)上，保護農(nóng)民的承包權(quán)，加快經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。推行統(tǒng)分結(jié)合的“兩田”經(jīng)營體制，即集中居住區(qū)附近農(nóng)田可由耕種意愿較強的農(nóng)戶承包經(jīng)營，距集中居住區(qū)較遠的農(nóng)田統(tǒng)一規(guī)劃建成高標(biāo)準農(nóng)田，流轉(zhuǎn)給大戶經(jīng)營。

采用先進的管理建造技術(shù)。引進城市房地產(chǎn)開發(fā)商從事農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)，降低建設(shè)和管理成本；使用更加環(huán)保、節(jié)能的新型建筑村料，如裝備式建筑技術(shù)、分戶式太陽能發(fā)電裝置等提高農(nóng)村房屋建設(shè)質(zhì)量和科技含量，增加農(nóng)戶和集體經(jīng)濟收入；配套完善集中居住區(qū)綠化、道路、水電、污水、垃圾處理等公共設(shè)施，讓農(nóng)民同等享受現(xiàn)代化的生活條件?！?/p>