□任彬彬

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化既強(qiáng)調(diào)中國發(fā)展的政治邏輯，更體現(xiàn)了現(xiàn)代性文明的要求，為國家治理主體的多元化提供制度保障，推動公共利益增進(jìn)與擴(kuò)散[1](p8)。社會組織作為社會集體行動的載體與國家治理的多元行為主體[2](p102），能夠?qū)遗c社會有效串聯(lián)起來，替代過去國家對社會自上而下單向的途徑，實現(xiàn)對國家治理體系的底層構(gòu)建[3](p16)。為此，黨和國家對社會組織發(fā)展的宏觀制度環(huán)境進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，通過社會組織登記管理制度改革，實現(xiàn)由行政控制[4](p19)向體制性吸納[5](87）轉(zhuǎn)變，從而激發(fā)社會組織的積極性，滿足社會異質(zhì)化的公共服務(wù)需求，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移[6](p34)。

從制度設(shè)計而言，社會組織登記管理制度改革旨在降低社會組織準(zhǔn)入門檻，拓展社會組織公共活動空間，推動社會組織增量與存量的發(fā)展，激發(fā)社會組織活力，加快形成現(xiàn)代社會組織管理體制，從而推進(jìn)國家治理體系建設(shè)與治理能力提高[7](p18)。然而，近年來地方政府發(fā)展社會組織的“熱情”逐漸降低，社會組織增長速度逐漸放緩，社會組織監(jiān)管問題層出不窮[8](p107)[9](p58)，使得社會組織的培育發(fā)展難以滿足國家治理體系建設(shè)的現(xiàn)實需求，社會組織登記管理制度改革的現(xiàn)實實踐偏離制度設(shè)計預(yù)期目標(biāo)。

鑒于此，不由地反思，究竟何種因素導(dǎo)致社會組織登記管理制度改革實然現(xiàn)狀與應(yīng)然圖景出現(xiàn)巨大偏差。為揭示社會組織登記管理制度現(xiàn)實困境的形成機(jī)理，本文遵從“小切口、大主題”的原則，以H省社會組織直接登記制度政策執(zhí)行為例展開論述，通過對H省不同層級政府的田野調(diào)查與追蹤觀察，描繪地方政府社會組織直接登記制度的政策執(zhí)行狀態(tài)，試圖對社會組織登記管理制度改革困境進(jìn)行解釋，寄希望于通過地方性觀察，審視社會組織登記管理制度創(chuàng)新的政策實踐，為形成現(xiàn)代社會組織管理體制提供可借鑒經(jīng)驗與政策性建議，從而進(jìn)一步激發(fā)社會組織的國家與社會串聯(lián)作用，推動國家治理與治理能力建設(shè)。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧：社會組織管理體制的演變與特征

制度環(huán)境對社會組織的發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)性與決定性作用[10](p100)[11](p109)。一直以來，我國社會組織管理體制主要以社會組織登記管理制度為核心。以改革開放為開端，基于社會組織登記管理制度的特征，我國社會組織管理體制經(jīng)歷了分散管理、歸口管理與分類管理三個階段[4]。

1978年后，黨和政府開始實施以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革開放政策。在此背景下，國家放松了對社會的大規(guī)模干預(yù)與全面管制，組織化的社會構(gòu)建方式出現(xiàn)松動[12]（p34)，社會呈現(xiàn)多元化發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展解放了社會生產(chǎn)力，為市民社會的產(chǎn)生提供了主要活動場所，即非官方的公域與私域[13](p67)；在社會生活領(lǐng)域，思想解放運動解放了人民群眾意識形態(tài)，社會生活逐漸非政治化，國家與社會開始出現(xiàn)二元分化[14](p908)。加之，依然沿用1950年政務(wù)院制定的《社會團(tuán)體登記暫行辦法》和1951年內(nèi)務(wù)部制定的《社會團(tuán)體登記暫行辦法施行細(xì)則》，社會組織登記管理是一種部門分散式的審批方式，其管理體制也呈現(xiàn)放任發(fā)展與分散管理的特征。

自1989年后，黨和政府出于特定歷史時期政治因素的考量，逐漸加強(qiáng)社會組織制度建設(shè)，規(guī)范社會組織行為。一方面，以運動式整治為最大特征，對社會組織進(jìn)行大規(guī)模的清理整頓。另一方面，《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》相繼出臺，標(biāo)志著以制約發(fā)展與定向管控為特征的社會組織雙重管理體制正式成立。社會組織雙重管理體制是計劃經(jīng)濟(jì)思維下，對社會組織進(jìn)行歸口管理的制度性安排。它強(qiáng)調(diào)社會組織登記審批與日常監(jiān)管分別由登記管理機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)，從而一定程度上實現(xiàn)限制社會組織發(fā)展，降低政治風(fēng)險的目標(biāo)[15](p62)。在這一時期，社會組織發(fā)展呈現(xiàn)出典型的“官民二重性”[16](p76)與“半公民社會”[17](p109)的特點。同時，部分國內(nèi)學(xué)者們借用法團(tuán)主義對我國國家自上而下的整合與控制社會特征進(jìn)行了概括[18](p58)[19](p167)。

近年來，社會需求的多元化與異質(zhì)化，推動社會治理理念的覺醒與治理方式的轉(zhuǎn)變。政府逐漸意識到傳統(tǒng)粗放式社會組織管理體制對社會治理水平提高的阻礙，社會組織不再只是政府社會治理的對象，更成為政府社會治理的重要手段。在國家層面，黨的十六屆四中全會首次提出“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)，反映需求，規(guī)范行為，形成社會管理和社會服務(wù)的合力”的規(guī)劃部署。在地方層面，深圳、廣州、上海、南京等地方政府通過局部制度創(chuàng)新，積極探索社會組織管理直接登記制度改革，推動了以規(guī)范發(fā)展為特征的“分類管理”新體制逐漸形成[20](p63)。

地方政府社會組織管理體制創(chuàng)新推動了社會組織宏觀制度環(huán)境的改善。2013年，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，將由民政部門直接登記成立。社會組織直接登記制度沿承了分類管理的思想，表明了黨和政府對社會組織態(tài)度的積極轉(zhuǎn)變。同時，社會組織宏觀政策的模糊性和高含混性特征[21](p98)，使其政策執(zhí)行呈現(xiàn)“模糊發(fā)包”模式。地方政府往往源于利益訴求與發(fā)展需求[22](p15)[23](p142)，對社會組織管理體制創(chuàng)新的相關(guān)政策進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整與選擇性執(zhí)行[24](p89)，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的因地制宜與因時制宜的實用主義傾向，成為影響社會組織登記管理制度改革地方實踐的重要影響因素。

（二）分析框架：從宏觀結(jié)構(gòu)到微觀行動

由于政府并非“鐵板一塊”，而是一個由組織機(jī)構(gòu)與行動者構(gòu)成的集合體[25](p145)，各層級政府的不同職能機(jī)構(gòu)與行政官員皆有其各自的利益取向[26](p45)。因此，從宏觀與微觀兩個維度來看，地方政府的政策執(zhí)行主要包括科層結(jié)構(gòu)與行動策略，即處在不同層級的官僚會根據(jù)組織結(jié)構(gòu)情景要素的實際情況，采取不同的行動策略完成政策任務(wù)[27](p87)。

在中國語境下，政府的科層結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為條塊關(guān)系。“塊”重點強(qiáng)調(diào)政府層級，是指由不同職能部門組合構(gòu)成的層級政府，主要負(fù)責(zé)同層級整體公共事務(wù)的管理；“條”重點強(qiáng)調(diào)職能部門的設(shè)置，是指業(yè)務(wù)內(nèi)容與性質(zhì)相同的職能部門，主要負(fù)責(zé)政府組織專業(yè)化的工作與行政任務(wù)執(zhí)行。由于政府內(nèi)部條塊結(jié)構(gòu)的“雙重從屬制”使得條塊之間關(guān)系復(fù)雜化，常常導(dǎo)致政府權(quán)力碎片化與行政效率損耗嚴(yán)重[28](p128)。對此，學(xué)者們重點關(guān)注不同層級政府間的張力，基于利益主體解釋機(jī)制，揭示了不同層級地方政府基于利益需求的公共政策象征性執(zhí)行[29](p61)。近些年來，伴隨著政府條塊組織結(jié)構(gòu)研究的不斷深入，部分學(xué)者認(rèn)為不同層級地方政府利益博弈概念較抽象，需要將利益置于科層體系內(nèi)部進(jìn)行更為細(xì)化的考察，提出橫向職能部門間結(jié)構(gòu)張力也是影響地方政府公共政策執(zhí)行行為異化的重要影響因素，從而關(guān)注地方政府“條”上職能部門的結(jié)構(gòu)關(guān)系與利益博弈行為[30](p1)。

另一方面，政府的各職能部門由政府官員組成，職能部門行為很大程度上受政府官員的動機(jī)支配[31](p136)。因此，職能部門的集體行為必須置于職能部門官員的微觀個體水平上進(jìn)行理解[32](p20)。在我國現(xiàn)實情境中，壓力型體制與政治競標(biāo)賽為理解地方官員行為與橫向競爭提供了重要的理論視角。由于層層加碼的壓力型體制，地方政府官員行為策略首要目標(biāo)為完成上級政府政治任務(wù)，底線則是以上級政府任務(wù)的“實施與否”與“完成與否”。當(dāng)上級政府與政策壓力相互沖突時，地方政府行政人員往往通過“選擇性執(zhí)行”等方式進(jìn)行策略性應(yīng)對[33](p105)。同時，政治競標(biāo)賽表明政府治理的核心在于官員激勵[34](p1)。政府各個職能部門的官員會格外在意本部門的核心業(yè)務(wù)的完成，其行為的展開旨在仕途的追求與職位的晉升。

綜上所述，地方政府社會組織登記管理制度改革的實踐，受到職能部門之間的結(jié)構(gòu)張力與官員的理性行為的影響。為此，本研究以社會組織直接登記制度的地方執(zhí)行切入，通過宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行為的勾連，將社會組織登記管理制度改革置于具體的地方政府情景中，對其困境進(jìn)行解析，從而區(qū)別于既有研究對社會組織制度環(huán)境的整體性解讀。

三、案例描述：H省社會組織登記管理制度改革現(xiàn)狀與現(xiàn)實困境

（一）案例選取

本研究基于案例完整性與代表性兩個因素考量，選取H省、A市以及T縣三個不同層級政府的民政部門與相關(guān)職能部門進(jìn)行追蹤觀察。在案例完整性方面，該案例時間跨度歷時將近五年，即從2013—2018年，經(jīng)歷了我國社會組織制度環(huán)境轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點，有助于客觀完整地呈現(xiàn)我國社會組織登記管理制度改革的地方實踐。就代表性而言，案例省份位于我國中南地區(qū)，是全國范圍內(nèi)較早推行社會組織直接登記制度的省份之一，社會組織發(fā)展水平較高。

H省于2013年8月發(fā)布了《關(guān)于四類社會組織實行直接登記管理的暫行辦法》，標(biāo)志著社會組織登記管理制度改革在H省的全面推行。2014年1月，H省關(guān)愛婦女兒童志愿者協(xié)會通過直接登記正式成立，成為H省首家直接登記的社會組織。同年2月，H省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會組織建設(shè)與管理的意見》，從改革創(chuàng)新管理體制、加大扶持培育力度、完善內(nèi)部治理機(jī)制、健全監(jiān)督管理體系、強(qiáng)化管理工作保障等五個方面對創(chuàng)新社會組織建設(shè)管理工作做出詳密部署，進(jìn)一步規(guī)范與推動社會組織登記管理制度改革。

（二）H省社會組織登記直接登記制度執(zhí)行現(xiàn)狀

自2016年以來，筆者對H省、A市、T縣的民政部門、環(huán)保部門以及G環(huán)保社會組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行10次深度訪談，并對其進(jìn)行跟蹤觀察。同時，筆者還系統(tǒng)梳理了2013—2018年間前述三個級別地方政府的社會組織政策文本，作為H省社會組織直接登記制度政策執(zhí)行實踐情形的重要參考資料?；诂F(xiàn)有訪談材料與政策文本，本文將H省各級政府社會組織直接登記制度的政策執(zhí)行現(xiàn)狀，總結(jié)為社會組織增長速度的逐漸放緩、登記范圍的逐漸收縮以及監(jiān)管壓力的逐漸下行。

1.社會組織增長速度的逐漸放緩。自2015年以來，H省各級政府的社會組織增長速度逐漸放緩。如表1所示，在2012年以前，H省各級政府社會組織每年新增數(shù)量變化不大，社會組織增長速度較慢。2013年前后，H省各級政府社會組織的年增長數(shù)與年增長率達(dá)到頂峰。2015年后，H省各級政府社會組織發(fā)展速度逐漸回落。在對A市分管社會組織事務(wù)的負(fù)責(zé)人的訪談中，了解到“自2012年任職到A市社會組織管理局后，市級層面的社會組織數(shù)量增長指標(biāo)維持在12%至15%左右。然而，2015年以后社會組織年增長速度逐漸遞減，年增長率逐漸回落，維持在10%左右。近兩年，甚至跌落至9%。”①訪談資料：20170412—CSMG—Li.

另一方面，社會組織增長速度的放緩也體現(xiàn)在社會組織雙重登記管理數(shù)量的嚴(yán)格把控上。H省相關(guān)職能部門作為雙重管理制度下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān)，肩負(fù)歸口類社會組織日常管理的責(zé)任。然而，自從社會組織直接登記制度實施以來，H省各級政府社會組織業(yè)務(wù)主管單位逐漸消極對待歸口類社會組織登記，采取延長歸口類社會組織資格審批周期行為策略，抑制歸口類社會組織增長。H省G環(huán)保社會組織負(fù)責(zé)人表示：“雖然全省實施了直接登記，民政部門對社會組織態(tài)度有了很大轉(zhuǎn)變，但是我們環(huán)保組織作為典型的歸口類社會組織登記難度卻越來越難，環(huán)保部門比起原來更加不愿意做我們的掛靠單位?！雹谠L談資料：20180811—HNEO—Pei.

2.社會組織登記范圍的逐漸收縮。H省社會組織直接登記范圍的收縮主要體現(xiàn)于以下兩個方面：一是四大類社會組織的清晰界定。在社會組織直接登記政策初期，由于《機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》并未對直接登記的四大類社會組織的類型標(biāo)準(zhǔn)作出詳細(xì)規(guī)定，H省民政部部門領(lǐng)導(dǎo)通過開會討論，制定了《H省意見》，明確規(guī)定除法律法規(guī)規(guī)定需前置行政審批及政治法律類、宗教類社會組織和境外非政府組織在H省代表機(jī)構(gòu)外，其他各類社會組織均可由各級民政部門實行直接登記。然而，2016年，中共中央辦公室與國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會組織管理制度，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》（簡稱《有序發(fā)展意見》），《有序發(fā)展意見》清晰界定了四大類直接登記社會組織的組織類型與范圍，確定了“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，成為地方政府實施社會組織直接登記制度依據(jù)。二是對具有高風(fēng)險的特殊服務(wù)類社會組織登記門檻的提高?！队行虬l(fā)展意見》以“誰主管、誰負(fù)責(zé)”為原則，確立了直接登記制度的問責(zé)機(jī)制。H省民政部門為了降低社會組織登記管理的政治風(fēng)險，堅持以“不出事”為首要原則，對存在安全隱患的服務(wù)類社會組織進(jìn)行“一刀切”，有意識提高特殊服務(wù)類社會組織直接登記門檻。H省分管社會組織事務(wù)的負(fù)責(zé)人表示：“社會組織直接登記事實上賦予了民政部門很大的權(quán)力，權(quán)力越大，責(zé)任越大。黑龍江海倫敬老院縱火案給民政工作一個提醒，社會組織監(jiān)管一旦出現(xiàn)社會事件，民政局黨委書記、局長都難逃干系。民政系統(tǒng)官員都以此為戒，對于敬老院與幼兒園等此類服務(wù)型社會組織進(jìn)行直接登記都是十分謹(jǐn)慎?！雹僭L談資料：20180413—HNMG—Zhen.

表1 ：2010—2017年H省不同層級的社會組織數(shù)量變化

3.社會組織監(jiān)管壓力的逐漸下行。

社會組織直接登記制度實施推動了H省社會組織數(shù)量的顯著增長。從2013至2017年，H省社會組織共增長11 948個。社會組織存量顯著提高使得各級地方政府的社會組織監(jiān)管壓力逐漸下行。以社會組織行政執(zhí)法為例，2013年H省各級政府共進(jìn)行社會組織行政處罰12起，而2017年則增長為230起，其中行政警告31起，限期（責(zé)令）停止13起，撤銷登記186起。從社會組織行政處罰數(shù)量與類型來看，地方政府社會組織監(jiān)管需求增長迅速，社會組織違法活動頻繁。

為此，2015年H省民政印發(fā)《H省社會組織舉報投訴辦理暫行辦法》，要求各級政府發(fā)動社會力量，反映社會組織涉嫌違法違規(guī)問題和非法社會組織活動的行為，從而加強(qiáng)社會組織監(jiān)管。2018年，H省民政廳、省公安廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在全省開展打擊整治非法社會組織專項行動方案》，在全省范圍內(nèi)聯(lián)合開展打擊整治非法社會組織專項行動，查處非法社會組織74個，向社會公布社會組織黑名單。然而，由于專項行動的運動式治理屬性，此前H省民政部門曝光的多家山寨社團(tuán)與年檢不合格的社會組織依然頻繁活動，只能通過政策宣傳方式，抵制非法社會組織活動②訪談資料：20180811—TJMG—Wang.。

（三）社會組織登記管理制度改革的困境：管理能力供給不足

通過上文對H省社會組織直接登記制度實踐中社會組織增長速度放緩、登記范圍收縮與監(jiān)管壓力下行的現(xiàn)狀描述，本文將地方政府社會組織登記管理制度改革的現(xiàn)實困境概括為社會組織管理能力與需求之間的供需失衡，即地方政府社會組織管理能力供給的不足。從結(jié)構(gòu)與行為兩個維度分析，主要表現(xiàn)為橫向部門間的管理合理有效性不足與民政部門管理能力建設(shè)不足。

1.橫向部門間管理合力有效性不足。

社會組織直接登記制度的政策執(zhí)行離不開政府橫向部門間的跨部門協(xié)作。在我國條塊分割的行政體制下，職能部門間的權(quán)責(zé)調(diào)整會使得權(quán)責(zé)界限模糊[35](p93)，誘發(fā)部門間的責(zé)任相互推諉行為，致使政策執(zhí)行的部門間難以形成政策合力，政策執(zhí)行停滯不前。橫向部門間的跨部門合作能夠有效加強(qiáng)職能部門間的信息溝通，統(tǒng)一政策目標(biāo)，協(xié)調(diào)政策行動，從而形成政策執(zhí)行的合力，實現(xiàn)政策實踐與政策預(yù)期一致的目標(biāo)[46](p131)。從結(jié)構(gòu)的視角審視，橫向部門間管理合力的有效性不足使得社會組織增量發(fā)展受限于現(xiàn)實的管理能力供給，社會組織增長速度逐漸放緩。實踐中，橫向部門間管理合力不足主要體現(xiàn)于職能部門間權(quán)責(zé)模糊所產(chǎn)生社會組織管理混亂。

國務(wù)院《機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》與《H省意見》對直接登記制度的程序與范圍進(jìn)行重點強(qiáng)調(diào)，但并未對其監(jiān)管權(quán)責(zé)做出明確規(guī)定。實踐中，直接登記制度取消了業(yè)務(wù)主管單位，相關(guān)職能部門普遍認(rèn)為民政部門肩負(fù)社會組織監(jiān)管職責(zé)，對社會組織既不干預(yù)又不支持?！皹I(yè)務(wù)主管單位以未參與登記為由，消極對待社會組織管理”①訪談資料：20170412—CSMG—Li.。另一方面，由于長期的雙重管理體制，存在大量非直接登記的歸口管理類社會組織。在直接登記制度下，歸口類社會組織既得不到業(yè)務(wù)主管單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也不處于民政部門直接登記監(jiān)管范圍，成為兩不管的真空地帶。

2.民政部門管理能力建設(shè)不足。

政府職能部門的組織能力是政策執(zhí)行的基本保障。從行為視角來看，民政部門組織能力建設(shè)不足使得民政部門政策執(zhí)行空間受限，民政官員發(fā)展社會組織的主觀意愿逐漸降低，社會組織發(fā)展速度逐漸放緩與登記范圍主觀收縮。當(dāng)前，H省各級民政部門管理能力建設(shè)不足主要體現(xiàn)為有限資源下的社會組織行政事務(wù)增加。

在雙重管理體制下，民政部門作為社會組織登記管理機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)社會組織登記與年檢；相關(guān)職能部門作為業(yè)務(wù)主管單位，主要負(fù)責(zé)社會組織前期審核、日常活動的監(jiān)管以及黨建工作。由于社會組織直接登記制度取消了業(yè)務(wù)主管單位，原來由業(yè)務(wù)主管單位承擔(dān)職責(zé)逐漸轉(zhuǎn)嫁至民政部門。然而，H省民政部門的人員編制與辦公經(jīng)費并沒有隨著行政任務(wù)的增加而擴(kuò)張。在H省各級民政部門中，原有編制人員既要應(yīng)對直接登記制度的行政審批工作、年度檢查等常規(guī)工作，更要承擔(dān)社會組織黨建等一系列行政事務(wù)，使得H省各級民政官員身兼多職?！爱?dāng)前，民政部門職能增加，既要負(fù)責(zé)社會組織整體事務(wù)，又要具體抓好社會組織的日常登記與黨建工作，行政事務(wù)繁多，工作壓力巨大?！雹谠L談資料：20170412—CSMG—Li.

四、地方政府社會組織管理能力不足的解釋：結(jié)構(gòu)張力與理性行動

中央政府的政策意志履行離不開地方政府的政策執(zhí)行。社會組織登記管理制度改革既要從整體性視角闡釋是社會組織制度環(huán)境的改善，更要重視地方政府社會組織登記管理改革的利益訴求與現(xiàn)實困境。本研究以H省社會組織直接登記制度政策執(zhí)行為切入點，對不同層級政府進(jìn)行追蹤觀察，發(fā)現(xiàn)地方政府社會組織登記管理制度改革的困境在于社會組織管理能力供給的不足，使得社會組織管理的供需失衡，從而導(dǎo)致社會組織監(jiān)管失靈與發(fā)展速度逐漸放緩?；诘胤秸邎?zhí)行的科層結(jié)構(gòu)與行動策略理論構(gòu)建，下文從結(jié)構(gòu)張力與理性行動兩個維度，對地方政府社會組織管理能力不足進(jìn)行解釋。

（一）職能部門間的結(jié)構(gòu)張力

從宏觀科層結(jié)構(gòu)視角來看，橫向部門間管理合力有效性不足的本質(zhì)在于職能部門間的結(jié)構(gòu)張力。當(dāng)政府橫向部門間的結(jié)構(gòu)摩擦力大于粘合力時，政策執(zhí)行常常難以形成合力，導(dǎo)致政策初衷的背離與選擇執(zhí)行[30](p1)。在H省社會組織直接登記政策實踐中，職能部門間的結(jié)構(gòu)張力的產(chǎn)生離不開職能部門間的利益訴求分化與政策協(xié)同機(jī)制運行不暢。

1.部門間利益訴求分化。

工業(yè)革命推動了社會高度專業(yè)化、分工化和組織化發(fā)展。高度整合分工的工業(yè)時代使得高度松散的封建政府向?qū)I(yè)嚴(yán)密的官僚制轉(zhuǎn)變[37](p73)。職能部門專業(yè)化分工作為官僚制的組織特征，保證了政府的有效運轉(zhuǎn)與公共政策的執(zhí)行。由于各個職能部門工作性質(zhì)的差異，使得各個職能部門在政策執(zhí)行中的利益訴求各不相同。在政策執(zhí)行中，各個職能部門的利益訴求與部門核心業(yè)務(wù)緊密相關(guān)。

民政部門作為社會組織管理的職能機(jī)關(guān)，承擔(dān)社會組織登記管理和培育發(fā)展工作。因此，直接登記制度政策執(zhí)行屬于民政部門核心業(yè)務(wù)范疇，其政策內(nèi)容與民政部門的日常工作緊密相關(guān)。然而，從工作性質(zhì)而言，社會組織的直接登記制度政策執(zhí)行并不屬于各個職能部門的主要工作任務(wù)。因此，各個職能部門通常將其視為“邊緣性業(yè)務(wù)”。由于邊緣性業(yè)務(wù)的業(yè)績增長并不會為職能部門帶來實質(zhì)性的部門利益，各個職能部門主體意識單薄，往往以做好部門崗位要求的本職工作為目標(biāo)，對于直接登記制度下社會組織管理通過會議與書面報告方式，進(jìn)行象征性合作。除此之外，H省相關(guān)職能部門作為雙重管理制度下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)關(guān)，肩負(fù)歸口類社會組織日常管理的責(zé)任，為了進(jìn)行部門責(zé)任風(fēng)險防控，往往采取延長歸口類社會組織資格審批周期行為策略，抑制歸口類社會組織增長。

2.政策協(xié)同機(jī)制運行不暢。

官僚制對職能部門的不斷分離，推動職能部門專業(yè)化分工的同時，也使得職能部門之間的結(jié)構(gòu)張力不斷加大，政府行為逐漸碎片化[38](p107)。為了加強(qiáng)政府部門內(nèi)部的合作，學(xué)者們逐漸意識到職能部門間跨部門合作的重要性，提出職能部門的政策協(xié)同機(jī)制[39](p103)。

職能部門間的政策協(xié)同機(jī)制運行離不開頂層設(shè)計與信息溝通。直接登記制度改革后，中央政府提出建設(shè)以部門聯(lián)動為特征的綜合監(jiān)管體制，要求國家相關(guān)職能部門通過協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)社會組織管理，但并沒有形成切實可行的政策協(xié)同戰(zhàn)略規(guī)劃。在地方政府層面，《H省意見》提出健全社會組織監(jiān)督管理體系，也并未對各職能部門的跨部門進(jìn)行界定，缺乏制度依據(jù)。同時，截止到目前為止，H省民政部門尚未與相關(guān)職能部門進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文，加強(qiáng)社會組織管理。另一方面，由于H省民政部門與各個職能部門間尚未建立社會組織信息共享渠道，導(dǎo)致橫向部門之間存在信息鴻溝。社會組織的相關(guān)信息事實被劃分為兩個系統(tǒng)，直接登記社會組織信息處于民政部門信息系統(tǒng)，而歸口類社會組織的信息掌握在職能部門手中，導(dǎo)致社會組織管理呈現(xiàn)碎片化趨勢。因此，政策協(xié)同機(jī)制的頂層設(shè)計缺失與信息鴻溝使得職能部門間政策行為不統(tǒng)一，加劇了職能部門間的結(jié)構(gòu)張力，致使橫向部門間的管理合力供給不足。

（二）行政官員的理性行動

從微觀行為策略視角來看，民政部門管理能力供給的不足主要受到民政部門行政官員的理性行動影響。由于各地方與各部門的行政官員職業(yè)素質(zhì)不一，政策執(zhí)行中的行政官員往往基于自身認(rèn)知的局限性與偏見，對個人行為成本與收益進(jìn)行計算，進(jìn)行理性選擇，將風(fēng)險最小的行為作為最佳策略完成“硬”目標(biāo)，選擇性放棄“軟”目標(biāo)。在我國情景下，行政官員的理性行動主要受到行政體制與政策資源的影響。

1.弱激勵與強(qiáng)問責(zé)。

在我國地方政府的政策執(zhí)行中，上級政府與黨委將會議精神與重點工作進(jìn)行“政治任務(wù)打包”，下發(fā)給各職能部門。上級政府為了推動行政任務(wù)按時按量完成，對其進(jìn)行配套制度跟進(jìn)，將目標(biāo)分解設(shè)計成指標(biāo)考核體系，通過目標(biāo)責(zé)任制對各職能部門行政官員進(jìn)行激勵與問責(zé)。因此，在政策執(zhí)行中，激勵與問責(zé)構(gòu)成了我國行政官員理性行為選擇的重要影響因素。

在政策執(zhí)行前期，《H省意見》規(guī)定社會組織數(shù)量增長與民政部門行政人員政績考核掛鉤，激發(fā)了民政部門行政人員直接登記政策執(zhí)行的積極性，成為民政部門政策執(zhí)行的強(qiáng)激勵。這使得各級民政部門通過擴(kuò)寬登記范圍，降低準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造社會組織“增量政績”。然而，伴隨著社會組織直接登記政策執(zhí)行的深入，民政部門行政官員的激勵逐漸減弱。同時，十八大以來，全面從嚴(yán)治黨和國家監(jiān)察體系的確立使得行政問責(zé)成為官員行為的重要體制性因素[40](p77)。2016年的《有序發(fā)展意見》確立了“誰主管、誰負(fù)責(zé)”問責(zé)機(jī)制。在強(qiáng)問責(zé)下，H省各級民政部門行政人員積極性受挫，轉(zhuǎn)而堅持“不出事”的基本原則，一方面緊縮登記范圍，控制社會組織數(shù)量增長，減緩社會組織管理壓力，另一方面則對高風(fēng)險的特殊服務(wù)類社會組織提高登記門檻，避免社會組織安全事件所帶來的行政問責(zé)。在弱激勵與強(qiáng)問責(zé)體制下，民政部門行政官員的理性行動使得社會組織直接登記范圍收縮與登記門檻人為提高，社會組織增長速度逐漸放緩，成為限制民政部門社會組織管理能力供給的重要影響因素。

2.政策資源的約束。

在政策執(zhí)行中，組織可支配政策資源構(gòu)成組織政策執(zhí)行的基礎(chǔ)[41](p263)。由于業(yè)務(wù)性質(zhì)的區(qū)別，不同職能部門所支配的財政資源與人事資源各不相同，成為影響各個職能部門政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)職能部門政策執(zhí)行可支配資源匱乏時，行政官員通常基于個體理性選擇，采取“目標(biāo)替換”與選擇性執(zhí)行等行為策略，保證政策指標(biāo)的完成。

由于社會組織直接登記制度取消了業(yè)務(wù)主觀單位，原來由業(yè)務(wù)主管單位承擔(dān)職責(zé)則轉(zhuǎn)嫁至民政部門。這表明，民政部門不僅要負(fù)責(zé)直接登記社會組織的登記審批，更要負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行為規(guī)范與黨建等各項具體管理事務(wù)。然而，H省各級民政部門的公共財政、人員編制與辦公經(jīng)費并沒有隨著社會組織日常管理行政事務(wù)的增加而擴(kuò)充。以社會組織管理的綜合執(zhí)法為例，北京市專門設(shè)立50人編制的綜合執(zhí)法隊伍，承擔(dān)非法社會組織查處與日常活動監(jiān)管，而H省各級民政尚未建立綜合執(zhí)法隊伍，使得此前民政部門曝光的H省多家山寨社團(tuán)與H省年檢不合格的社會組織依然頻繁活動，只能通過政策宣傳方式，發(fā)動社會群眾抵制非法社會組織活動。由于民政部門的社會組織直接登記制度政策執(zhí)行受到政策資源約束，使得各級民政官員片面追求社會組織直接登記數(shù)量，往往疏于社會組織日常監(jiān)管，陷入“重登記，輕監(jiān)管”的怪圈，從而限制了民政部門的社會組織管理能力的供給。

五、政策啟示

作為社會多元治理主體，社會組織的培育與發(fā)展是國家治理建設(shè)的內(nèi)涵要求。十八大以來，黨和政府為了提高社會治理能力，對社會組織登記管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，改善社會組織宏觀制度環(huán)境。社會組織直接登記制度推動了社會組織管理體制由“嚴(yán)進(jìn)寬管”向“寬進(jìn)嚴(yán)管”的轉(zhuǎn)變。因此，對于地方政府的各職能部門而言，社會組織監(jiān)管職責(zé)并非減輕，而是更加重大?；谏鐣M織直接登記制度執(zhí)行的地方實踐來看，由于受到職能部門間結(jié)構(gòu)張力與官員理性行動影響，地方政府社會組織管理能力供給的不足成為社會組織登記管理制度改革的現(xiàn)實困境。為此，本文提出以下政策建議：

（一）理順社會組織管理權(quán)責(zé)關(guān)系，建立跨部門合作的綜合監(jiān)管機(jī)制

社會組織管理權(quán)責(zé)界限模糊加劇了職能部門間的結(jié)構(gòu)張力，導(dǎo)致橫向部門間管理合力的有效性供給不足。政府深化社會組織登記管理改革必須理順權(quán)責(zé)關(guān)系，建立以跨部門合作為特征的社會組織綜合監(jiān)管機(jī)制。為此，政府要加強(qiáng)社會組織管理體制改革的頂層設(shè)計，合理劃分各個職能部門權(quán)責(zé)范圍，統(tǒng)籌各部門的利益訴求，推動職能部門間的政策協(xié)同。社會組織的跨部門合作綜合監(jiān)管既要堅持整體性原則，更要實現(xiàn)動態(tài)化監(jiān)管?？绮块T合作的整體性要求黨和政府加強(qiáng)社會組織管理體制改革的頂層設(shè)計，通過合理劃分各個職能部門權(quán)責(zé)范圍，構(gòu)建跨部門合作治理機(jī)制，保障相關(guān)職能部門政策目標(biāo)的一致性；跨部門合作的動態(tài)化則要求各職能部門要依據(jù)法律規(guī)定，基于社會組織的組織類型與登記方式，進(jìn)行針對性的監(jiān)督管理，從而做到發(fā)展有序，管理到位。

（二）充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)社會組織信息化管理

在現(xiàn)代社會中，信息技術(shù)的廣泛使用推動了社會治理發(fā)展的信息化與數(shù)據(jù)化，更為提高地方政府社會組織管理能力提供了技術(shù)支撐。各地方政府要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，建立社會組織登記管理信息平臺，通過對社會組織直接登記流程的標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化，規(guī)范地方政府社會組織直接登記政策執(zhí)行，提高社會組織登記管理的便捷性與透明度。同時，民政部門要積極聯(lián)合相關(guān)職能部門，大力開發(fā)社會組織綜合監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)社會組織管理信息的共享，從而跨越橫向部門政策協(xié)同的信息鴻溝，降低民政部門與各職能部門對社會組織監(jiān)管的合作成本，通過技術(shù)性治理解決政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性張力，實現(xiàn)社會組織信息化管理。

（三）加強(qiáng)社會組織綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，實現(xiàn)社會組織管理的專業(yè)化

工業(yè)革命推動了社會的分工化發(fā)展。同時，伴隨著我國改革開放逐漸深化，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整所引發(fā)的社會問題逐漸復(fù)雜化，黨和政府越來越認(rèn)識到專業(yè)化人才隊伍建設(shè)的重要性[42](p153)。當(dāng)前，地方政府由于缺乏專業(yè)的社會組織綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，使得社會組織管理供需失衡，非法社會組織活動頻繁。為此，地方政府一方面要加大資金投入，擴(kuò)充行政人員編制，建設(shè)一支職業(yè)的社會組織綜合執(zhí)法隊伍，從而加大對社會組織的抽查與監(jiān)督力度，嚴(yán)厲打擊非法社會組織的社會活動，為社會組織登記管理制度改革提供充足的政策資源；另一方面，地方政府要重視民政部門行政人員的知識與技能培訓(xùn)，提高民政部門行政人員的社會組織專業(yè)化知識與管理技術(shù)水平，實現(xiàn)社會組織管理的專業(yè)化發(fā)展。

（四）完善績效考核與行政問責(zé)體系，提高政策執(zhí)行的科學(xué)化水平

在政策執(zhí)行中，行政官員受到政治競標(biāo)賽與壓力型體制的環(huán)境影響，對政策執(zhí)行進(jìn)行成本收益分析，很大程度影響實現(xiàn)政策目標(biāo)的行政策略，而非目標(biāo)本身[43](p167)。行政人員的政策執(zhí)行績效考核與行政問責(zé)主要來自中央政府的頂層設(shè)計與上級政府的行政任務(wù)[44](p13)。因此，為了激發(fā)行政官員的主觀能動性，加強(qiáng)社會組織監(jiān)管，中央政府要不斷完善社會組織登記管理制度的相關(guān)內(nèi)容，從而規(guī)范地方政府行政官員行為。另一方面，地方政府要逐漸將社會組織監(jiān)管納入行政官員社會治理創(chuàng)新考核指標(biāo)，通過對社會組織登記管理制度績效考核指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計，對社會組織登記管理績效突出與跨部門合作良好的相關(guān)部門進(jìn)行正向激勵。同時，地方政府更要清醒地意識到社會組織監(jiān)管責(zé)任追查的重要性，細(xì)化各職能部門與行政官員的責(zé)任，完善社會組織管理的責(zé)任追查制度，加強(qiáng)對特殊服務(wù)類社會組織的安全審查，對因監(jiān)管失責(zé)所引發(fā)的重大安全問題進(jìn)行責(zé)任追查，提高社會組織登記管理制度政策執(zhí)行的科學(xué)化水平。