史維

摘要：為全面貫徹黨的十九大精神，認(rèn)真落實(shí)“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”的工作要求，本文以某地級(jí)市為案例，總結(jié)其現(xiàn)階段部門預(yù)算管理改革推進(jìn)情況，分析部門預(yù)算管理中存在的問題，思考下一階段部門預(yù)算管理改革重點(diǎn)推進(jìn)方向，從而進(jìn)一步做好某地級(jí)市的部門預(yù)算管理工作，推進(jìn)本地區(qū)部門預(yù)算管理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算;管理;改革

引言

預(yù)算管理是財(cái)政管理工作的核心內(nèi)容之一，主要包含政府預(yù)算管理和部門預(yù)算管理兩個(gè)層面。1999年，全國(guó)人大常委會(huì)要求將中央各部門預(yù)算隨2000年中央預(yù)算草案一并報(bào)送全國(guó)人大審議。至此，部門預(yù)算管理改革成為預(yù)算管理改革新一階段的中心內(nèi)容之一。經(jīng)過近20年的改革歷程，從中央到地方已基本形成了較為成熟、系統(tǒng)化的部門預(yù)算管理體系?，F(xiàn)階段及今后的部門預(yù)算管理改革任務(wù)也從“打地基”過渡到了“建高樓”，要在鞏固以往成果的基礎(chǔ)上不斷深入和完善，逐步形成適應(yīng)現(xiàn)代化國(guó)家治理的部門預(yù)算管理制度體系。

一、現(xiàn)階段部門預(yù)算管理改革推進(jìn)情況

（一）盤活存量，新增預(yù)算聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域

根據(jù)中央文件精神，對(duì)部門預(yù)算結(jié)余資金及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上存量資金，由財(cái)政部門收回統(tǒng)籌使用。截至目前，本地區(qū)已收回結(jié)余及兩年以上結(jié)轉(zhuǎn)資金10億元以上;結(jié)合部門決算編審、試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告以及審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的整改，督促預(yù)算單位認(rèn)真核查長(zhǎng)期掛賬、大額押金等往來(lái)款項(xiàng)，屬存量性質(zhì)的，也由財(cái)政部門收回統(tǒng)籌使用。同時(shí)，從緊審核新增預(yù)算，嚴(yán)把項(xiàng)目立項(xiàng)關(guān)，將新增預(yù)算聚焦科技創(chuàng)新、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、城市運(yùn)維、生態(tài)保護(hù)等重點(diǎn)支出。

（二）堅(jiān)持長(zhǎng)效，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化管理

按照財(cái)政部統(tǒng)一部署，在初步完成國(guó)庫(kù)單一賬戶改革的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)電子支付改革，實(shí)施國(guó)庫(kù)單一賬戶平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，推行電子化支付自助柜面。嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，對(duì)預(yù)算單位開展資金使用的規(guī)范性專項(xiàng)檢查。深入推進(jìn)公務(wù)卡管理改革，實(shí)施公務(wù)卡及現(xiàn)金使用考核通報(bào)機(jī)制。狠抓支出進(jìn)度，重點(diǎn)關(guān)注資金體量大的預(yù)算單位以及政府工作目標(biāo)項(xiàng)目。

（三）整章建制，深入推進(jìn)預(yù)算管理法治化進(jìn)程

結(jié)合落實(shí)重大行政決策暫行辦法，修訂本地區(qū)預(yù)算調(diào)整實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范調(diào)整內(nèi)容與程序。結(jié)合落實(shí)新出臺(tái)的政府采購(gòu)實(shí)施辦法，修訂配套管理辦法。建立績(jī)效評(píng)價(jià)情況報(bào)告、國(guó)有資產(chǎn)年度綜合報(bào)告及專項(xiàng)報(bào)告向人大報(bào)告機(jī)制。為加強(qiáng)和規(guī)范財(cái)政資金管理，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，制定本地區(qū)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度。

（四）公開透明，持續(xù)加大財(cái)政信息公開力度

貫徹落實(shí)中央有關(guān)財(cái)政信息公開要求，部門預(yù)決算信息公開到基層預(yù)算單位。截至目前，本地區(qū)除涉密單位或信息外，所有納入預(yù)算管理的單位公開了部門預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。探索專項(xiàng)項(xiàng)目支出預(yù)算隨部門預(yù)算公開，推動(dòng)預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等績(jī)效信息公開。落實(shí)中央和市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金聯(lián)動(dòng)公開。

二、現(xiàn)階段部門預(yù)算管理中存在的問題

（一）財(cái)政收支平衡壓力加劇

近年來(lái)，為降低企業(yè)稅賦和用工成本，中央持續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本地區(qū)2018年因?qū)嵤p稅降費(fèi)政策，財(cái)政收入減收約15億元，2019年更是達(dá)到了近80億元。加上現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，財(cái)政收入增幅大幅下降，導(dǎo)致財(cái)政可用財(cái)力相應(yīng)減少。然而，本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目，城區(qū)精細(xì)化管理、重大民生政策實(shí)施等重點(diǎn)領(lǐng)域的新增資金需求反呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，加劇了財(cái)政收支平衡壓力。

（二）存量資金清理仍需加力

財(cái)政部門依據(jù)中央文件，定時(shí)定期清理存量資金，但仍然有部分資金未能涵蓋。經(jīng)分析，主要有兩類：一是條塊資金。條塊資金的產(chǎn)生主要是由于部分預(yù)算單位習(xí)慣于布置工作同步補(bǔ)貼資金;部分項(xiàng)目，特別是民生類項(xiàng)目，依規(guī)定要將預(yù)算安排在“條”，但資金撥付需在“快”等原因形成。加上條線部門的“重?fù)茌p管”，造成資金結(jié)存。二是上級(jí)補(bǔ)助資金。部分上級(jí)業(yè)務(wù)部門直接下?lián)苜Y金給下級(jí)單位，但下級(jí)單位并無(wú)對(duì)應(yīng)的資金使用需求，只能將之掛賬，待到有具體項(xiàng)目時(shí)再使用資金，造成了資金閑置。

（三）項(xiàng)目預(yù)算編制質(zhì)量有待提高

根據(jù)部門決算反饋結(jié)果，部分預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行與批復(fù)的年初預(yù)算偏差較大，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性不高。這部分項(xiàng)目主要集中在有上級(jí)文件規(guī)定需匹配資金、納入上級(jí)或本級(jí)重點(diǎn)工作、屬于政府實(shí)事項(xiàng)目范圍等必須安排資金的項(xiàng)目上。此類項(xiàng)目的預(yù)算安排依據(jù)充分，但工作方案未必成熟，預(yù)算無(wú)法細(xì)化，用于申請(qǐng)預(yù)算的金額往往是腦袋“拍出來(lái)”的，導(dǎo)致了資金測(cè)算失準(zhǔn)。此外，突發(fā)應(yīng)急類項(xiàng)目也占據(jù)一定比例。此類項(xiàng)目屬于預(yù)防預(yù)備類，預(yù)算往往根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)申報(bào)，缺乏具體用途、經(jīng)費(fèi)組成及測(cè)算依據(jù)，造成了執(zhí)行與預(yù)算的偏差較大。

（四）預(yù)算支出進(jìn)度存在不均衡性

部分預(yù)算單位始終習(xí)慣于將資金集中于年底突擊花錢，支出進(jìn)度晚于序時(shí)進(jìn)度。部分政府投資等工程類項(xiàng)目在資金撥付前，需要對(duì)項(xiàng)目的可行性研究、前期論證、設(shè)計(jì)等履行報(bào)批手續(xù)，但由于準(zhǔn)備不充分，造成啟動(dòng)晚、招標(biāo)晚、審價(jià)晚、資金支付則更晚。部分預(yù)算單位工作部署隨意性大，缺乏前瞻性和計(jì)劃性，實(shí)際落實(shí)中工作變動(dòng)多，導(dǎo)致年初已安排預(yù)算的項(xiàng)目往往遲遲不能啟動(dòng)，甚至被取消，影響項(xiàng)目的預(yù)算支出進(jìn)度。

三、現(xiàn)階段部門預(yù)算管理改革重點(diǎn)推進(jìn)方向

（一）統(tǒng)籌財(cái)力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，緩解財(cái)政收支平衡壓力

1.加大財(cái)政資金統(tǒng)籌力度

統(tǒng)籌安排各項(xiàng)財(cái)政資金和其他各類資金，多渠道開源彌補(bǔ)財(cái)政減收。繼續(xù)對(duì)結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金實(shí)施清理。擴(kuò)大財(cái)政存量資金清理范圍，將雖不到兩年但無(wú)實(shí)際用途的結(jié)轉(zhuǎn)資金以及未涵蓋的條塊資金和上級(jí)補(bǔ)助資金納入清理范圍，一并由財(cái)政收回統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”。增加清理頻次，由一年一次增加到上下半年各一次。

2.持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

一方面，牢固樹立過緊日子的思想，繼續(xù)壓減低效、無(wú)效的一般性支出，堅(jiān)決取消不必要的項(xiàng)目支出。從嚴(yán)控制因公出國(guó)（境）、公務(wù)用車購(gòu)置及運(yùn)行維護(hù)、公務(wù)接待等“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，當(dāng)年度預(yù)算規(guī)模不超過上年。另一方面，綜合思考“十三五”“十四五”規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，將統(tǒng)籌資金向重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域投入傾斜。特別是保障基本民生、推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展領(lǐng)域的支出等。

（二）建立“工作目標(biāo)—部門預(yù)算—績(jī)效管理”聯(lián)動(dòng)管理體系，進(jìn)一步深化部門預(yù)算編制工作

1.強(qiáng)化政府目標(biāo)管理與部門預(yù)算編制聯(lián)動(dòng)

以目標(biāo)為導(dǎo)向，堅(jiān)持目標(biāo)先行，資金配套。緊緊圍繞政府工作要求，先行編制政府工作目標(biāo)。在確定政府工作目標(biāo)的基礎(chǔ)上，編制目標(biāo)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目預(yù)算。同時(shí)，將目標(biāo)項(xiàng)目作為財(cái)政重點(diǎn)項(xiàng)目，集中財(cái)力精準(zhǔn)保障。對(duì)于經(jīng)費(fèi)測(cè)算明確清晰的，財(cái)政資金予以優(yōu)先安排。

2.強(qiáng)化績(jī)效管理與部門預(yù)算編制聯(lián)動(dòng)

全面貫徹落實(shí)績(jī)效預(yù)算管理，探索以結(jié)果導(dǎo)向配置公共資源的績(jī)效管理機(jī)制。對(duì)資金體量較大的項(xiàng)目支出預(yù)算同步編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置為項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)的前置條件。建立與部門預(yù)算管理同步掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目預(yù)算編制的重要依據(jù)。

（三）科學(xué)規(guī)范，加快預(yù)算支出進(jìn)度

1.從預(yù)算編制環(huán)節(jié)夯實(shí)加快預(yù)算執(zhí)行

細(xì)化預(yù)算編制，將項(xiàng)目支出全部落實(shí)到具體項(xiàng)目和單位;充分考慮以前年度預(yù)算執(zhí)行及當(dāng)年度實(shí)際情況，科學(xué)精準(zhǔn)測(cè)算預(yù)算金額。對(duì)于不確定性較大或不能細(xì)化落實(shí)的項(xiàng)目，不安排預(yù)算資金;對(duì)支出內(nèi)容基本保持不變，連續(xù)幾年預(yù)算執(zhí)行率較低的項(xiàng)目，原則上按預(yù)算執(zhí)行數(shù)編制預(yù)算;對(duì)于大額支出項(xiàng)目，按當(dāng)年用款需求安排進(jìn)度款預(yù)算。

2.從嚴(yán)控制當(dāng)年度追加預(yù)算

除突發(fā)情況、新出臺(tái)政策、新增單位等因素外，不得申請(qǐng)和辦理追加預(yù)算。確需追加預(yù)算的，先在部門預(yù)算總額內(nèi)調(diào)劑;總額不足的，動(dòng)用待分配資金;再有不足的，使用單位非財(cái)政撥款安排預(yù)算;仍不足安排的，才由財(cái)政資金予以保障。

3.加快當(dāng)年度項(xiàng)目預(yù)算資金使用

將調(diào)整預(yù)算受理時(shí)間提前至10月底;對(duì)資金體量大、決策程序復(fù)雜的調(diào)整預(yù)算，再提前至9月底。對(duì)已安排預(yù)算的項(xiàng)目支出規(guī)定只能撥付至11月底，12月份僅撥付基本支出。通過時(shí)間限制，促使預(yù)算單位加快當(dāng)年度項(xiàng)目預(yù)算的使用。對(duì)上級(jí)財(cái)政或部門專款，要求預(yù)算單位收到后及時(shí)撥付至資金使用部門或項(xiàng)目管理單位。

4.實(shí)施政府采購(gòu)提前啟動(dòng)

在編制下一年度預(yù)算時(shí)，對(duì)前期準(zhǔn)備充分、具備條件且符合要求的政府采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目，允許其在年初預(yù)算批復(fù)前，先行啟動(dòng)政府采購(gòu)程序。待年初預(yù)算批復(fù)后加快項(xiàng)目實(shí)施，確保資金盡快撥付到位。

（四）細(xì)化支出標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化制度約束

1.持續(xù)完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系

動(dòng)態(tài)調(diào)整基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向，有標(biāo)準(zhǔn)的，必須按標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算;堅(jiān)持需求導(dǎo)向，制定或完善專用支出標(biāo)準(zhǔn);堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合巡察、檢查、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，完善規(guī)范公務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)。

2.深化協(xié)同理財(cái)機(jī)制

對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，繼續(xù)引入?yún)f(xié)同理財(cái)項(xiàng)目審核機(jī)制。在現(xiàn)有協(xié)同理財(cái)基礎(chǔ)上，研究擴(kuò)大協(xié)同理財(cái)項(xiàng)目種類和范圍，充分發(fā)揮協(xié)同理財(cái)部門專長(zhǎng)，提升部門預(yù)算編制的質(zhì)量。

3.引入預(yù)算管理考核機(jī)制

在強(qiáng)化制度約束上精準(zhǔn)發(fā)力，探索引入預(yù)算管理考核機(jī)制。從部門預(yù)算編制質(zhì)量、預(yù)算支出進(jìn)度、財(cái)政存量資金消化和清理、政府采購(gòu)規(guī)范實(shí)施以及績(jī)效管理實(shí)施等方面，對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行綜合考核，并將考核結(jié)果與預(yù)算資金安排掛鉤，提高預(yù)算單位對(duì)部門預(yù)算管理的重視度，確保部門預(yù)算管理工作的落實(shí)。

4.夯實(shí)會(huì)計(jì)核算及內(nèi)控管理

根據(jù)財(cái)政部要求，自2019年1月1日起正式實(shí)施《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》。以新會(huì)計(jì)制度實(shí)施為契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)科目設(shè)置，夯實(shí)會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。要求預(yù)算單位根據(jù)新會(huì)計(jì)制度規(guī)定，重新修訂內(nèi)控制度，完善內(nèi)控管理。同時(shí)，做好會(huì)計(jì)制度改革與部門預(yù)算管理改革的銜接工作，以改革促改革，提升部門預(yù)算管理水平。

（五）穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政信息公開

認(rèn)真貫徹落實(shí)中央有關(guān)推進(jìn)預(yù)決算公開的意見，在所有預(yù)算單位（除涉密單位和信息外）均公開部門預(yù)決算的基礎(chǔ)上，參照上級(jí)部門做法，公開專項(xiàng)項(xiàng)目支出預(yù)算信息，并逐步擴(kuò)大單位范圍和項(xiàng)目數(shù)。引導(dǎo)預(yù)算單位選取社會(huì)關(guān)注度高、與民生密切相關(guān)以及代表性強(qiáng)的項(xiàng)目支出，隨部門預(yù)算一并向社會(huì)公開項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、年度預(yù)算安排等內(nèi)容。同時(shí)，深化績(jī)效信息公開，逐步擴(kuò)大公開項(xiàng)目數(shù)。在部門預(yù)算公開的同時(shí)公開重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，在部門決算公開的同時(shí)公開反應(yīng)單位履職特點(diǎn)、關(guān)系重要民生的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

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