摘要：國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的關(guān)系日益密切。一方面，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀情況已成為國(guó)土空間規(guī)劃資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)與“三線”劃定的重要依據(jù);另一方面，科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃是因地制宜引導(dǎo)人地關(guān)系良性發(fā)展的重要舉措，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素，是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化的重要途徑和保障。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;生態(tài)環(huán)境優(yōu)化;關(guān)系

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2020）11-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.083

Research on the relationship between land spatial planning and ecological environment optimization

Gu Lei

（Sixth Geological Brigade，Hebei Provincial Bureau of Geology and Mineral Resources，Shijiazhuang Hebei 050000，China）

Abstract：The relationship between national land spatial planning and ecological environment optimization is getting closer and closer.On the one hand，the status of the ecological environment has become an important basis for the evaluation of the resources and environmental carrying capacity of the national land spatial planning and the delineation of the “three lines”; on the other hand， scientific land spatial planning is an important measure to guide the benign development of human-land relations according to local conditions and is to promote The key element of high-quality economic and social development is an important way and guarantee to promote the continuous optimization of the ecological environment.

Key words：National land spatial planning;Ecological environment optimization; Relationship

2018年3月，十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。2018年8月，自然資源部“三定”方案內(nèi)設(shè)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司，主要承擔(dān)國(guó)土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、海洋生態(tài)、海域海岸帶和海島修復(fù)等工作。2019年5月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，明確科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)。由此可見(jiàn)，生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、生態(tài)修復(fù)是國(guó)土資源科學(xué)管理的重要組成部分，與國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)系也日益密切，在此背景下有必要對(duì)二者關(guān)系進(jìn)行深入探討研究，以適應(yīng)新時(shí)代自然資源管理的新要求。

1 國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程與科學(xué)內(nèi)涵

1.1 國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程

早在20世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院及地方政府就開(kāi)始嘗試各種“多規(guī)合一”方案，探索土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接與全域覆蓋。2004年，國(guó)家發(fā)改委在寧波、蘇州等6個(gè)市縣進(jìn)行了“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作。2013年，中央首次提出建立空間規(guī)劃體系。2014年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、住建部和環(huán)境部四部委聯(lián)合印發(fā)文件組織開(kāi)展了涉及28個(gè)試點(diǎn)城市的“多規(guī)合一”工作。2017年，包括海南、寧夏等9個(gè)省份在內(nèi)的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》印發(fā)。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，確定了國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容框架和技術(shù)規(guī)范。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)內(nèi)涵

國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土合理開(kāi)發(fā)、綜合利用、科學(xué)治理進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，是以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系，是國(guó)家空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，具有邊界清晰、定位準(zhǔn)確、功能互補(bǔ)的基本特征。

國(guó)土空間規(guī)劃體系按規(guī)劃層級(jí)為五級(jí)，分別是國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，其中國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，其他三級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性;按其規(guī)劃內(nèi)容類型上分為三類，分別是總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃;其規(guī)劃運(yùn)行包括編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系四類體系。各級(jí)各類各區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該依據(jù)區(qū)域特色、建設(shè)和管理特點(diǎn)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行深入的探索。

2 國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的邏輯關(guān)系

國(guó)土空間規(guī)劃體系中有著多重的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境優(yōu)化內(nèi)涵，包括生態(tài)安全底線、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)修復(fù)、資源環(huán)境承載力等內(nèi)容。無(wú)論是縱向的各級(jí)規(guī)劃工作內(nèi)容，還是橫向的重大專項(xiàng)設(shè)計(jì)，每個(gè)部分都與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化密切相關(guān)。

2.1 國(guó)土空間規(guī)劃是生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵舉措

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了快速發(fā)展，但與此同時(shí)，粗放擴(kuò)張的增長(zhǎng)方式也造成了生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染加劇、資源約束趨緊等問(wèn)題。十八大以來(lái)，生態(tài)文明被納入了國(guó)家“五位一體”總體布局，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境日漸重要。國(guó)土空間規(guī)劃政策是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措。

2.2 國(guó)土空間規(guī)劃以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為編制基礎(chǔ)

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是規(guī)劃決策的重要依據(jù)，對(duì)于做好空間布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及建立健全國(guó)土空間管制機(jī)制等方面均有重要作用。在《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》中，明確指出開(kāi)展資源環(huán)境能力評(píng)價(jià)與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，其目的是為“三區(qū)三線”劃定奠定基礎(chǔ)[1]?！度珖?guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》提出：以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，積極推動(dòng)國(guó)土集聚開(kāi)發(fā)與分類保護(hù)相適應(yīng)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局[2]。工作中要牢固樹(shù)立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，將各種開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載力范圍內(nèi)。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境良性互動(dòng)的重要手段

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國(guó)土空間規(guī)劃是環(huán)境優(yōu)化的政策載體。扎實(shí)有序推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，明確資源環(huán)境承載壓力的大小，識(shí)別區(qū)域發(fā)展的“限制性因子”[3]，對(duì)未來(lái)區(qū)域的環(huán)境承載狀況做出監(jiān)測(cè)和預(yù)警，可以很大程度上促進(jìn)資源管理與環(huán)境優(yōu)化[4]。國(guó)土資源的綜合調(diào)查與環(huán)境承載力的綜合評(píng)價(jià)與分區(qū)，除服務(wù)于國(guó)土空間規(guī)劃工作外，還可以提供資源環(huán)境數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起到導(dǎo)向作用。此外，通過(guò)開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃體系下的國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)，踐行“綠水青山”就是“金山銀山”理念，也為區(qū)域環(huán)境治理提供了明確指引，必將對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的良性互動(dòng)。

2.4 國(guó)土空間規(guī)劃以生態(tài)環(huán)境優(yōu)化為核心任務(wù)

國(guó)土空間規(guī)劃確定2035年的目標(biāo)是基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間適度宜居、生態(tài)空間山清水秀的國(guó)土空間格局，形成生態(tài)空間山清水秀的國(guó)土空間格局是國(guó)土空間規(guī)劃的核心任務(wù)之一。國(guó)土空間規(guī)劃一方面是對(duì)國(guó)土空間中的生態(tài)環(huán)境空間實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的保護(hù)，另一方面是對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)空間實(shí)施高效合理的安排，這兩方面構(gòu)成了國(guó)土空間規(guī)劃的兩大重要任務(wù)。因此，國(guó)土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施過(guò)程的核心即是生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化的過(guò)程。

3 總結(jié)

3.1 準(zhǔn)確的資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化奠定基礎(chǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃具有復(fù)雜性、區(qū)域性、前瞻性、持續(xù)性和戰(zhàn)略性等基本特征，資源環(huán)境承載力是動(dòng)態(tài)的。對(duì)資源環(huán)境進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，要應(yīng)用統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，選用先進(jìn)的信息化手段構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺(tái)，利用豐富而準(zhǔn)確的資源環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及客觀可操作的評(píng)價(jià)結(jié)果，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)關(guān)鍵性資源環(huán)境制約因素，綜合衡量環(huán)境容量、資源潛力、生態(tài)適宜性等條件，探索構(gòu)建能反映資源環(huán)境問(wèn)題本質(zhì)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確各區(qū)域的功能定位和規(guī)劃方向，從空間上明確指出規(guī)劃范圍內(nèi)未來(lái)生態(tài)修復(fù)的重點(diǎn)區(qū)域[6-7]，從而更好地為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.2 可持續(xù)的國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供方向指導(dǎo)

國(guó)土空間規(guī)劃的終極目的是保障資源環(huán)境對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的供給。展開(kāi)國(guó)土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的持續(xù)性戰(zhàn)略研究，針對(duì)兩者在持續(xù)性發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行充分調(diào)研評(píng)估，有助于為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供明確的方向指導(dǎo)。因此，一方面，要將國(guó)土空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)控制在資源環(huán)境良性發(fā)展的承載范圍內(nèi)，另一方面，要通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)展開(kāi)資源的高效利用與環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)，保護(hù)資源更新與環(huán)境可持續(xù)性乃至增加資源環(huán)境的承載能力[5]。

3.3 科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃理論為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供技術(shù)支撐

國(guó)土空間規(guī)劃涵蓋空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、自然資源保護(hù)和利用、城市空間形態(tài)與風(fēng)貌管控、歷史文化保護(hù)等諸多內(nèi)容。國(guó)土空間規(guī)劃涉及的理論包括區(qū)位論、梯度理論、空間結(jié)構(gòu)理念以及RS、GPS、GIS等方面。運(yùn)用科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃理論指導(dǎo)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制和全面實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)資源的可持續(xù)利用、生產(chǎn)生態(tài)生活空間的合理布局都具有積極意義，必將對(duì)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供更為有效的技術(shù)支撐，必將帶動(dòng)和促進(jìn)相關(guān)理論和技術(shù)的更新發(fā)展，不斷深化理論認(rèn)識(shí)、指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作。

3.4 不斷增強(qiáng)的國(guó)土空間規(guī)劃公眾參與為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供了切入點(diǎn)

近年來(lái)，我國(guó)人民群眾對(duì)于美好生活的追求日益增強(qiáng)，越來(lái)越重視生活環(huán)境質(zhì)量。國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)就是提高人居環(huán)境質(zhì)量，而且公眾對(duì)于生存區(qū)域的環(huán)境狀況理解更真實(shí)、更深刻。因此，公眾參與國(guó)土空間規(guī)劃一方面有利于規(guī)劃的廣泛接受和順利實(shí)施，另一方面有助于提高國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)性、切實(shí)性與可操作性，更有效地解決人民群眾遇到的生態(tài)環(huán)境實(shí)際問(wèn)題，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。

3.5 有效的國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施手段為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供制度保障

編制與實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃是促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，科學(xué)的規(guī)劃只有付諸實(shí)施才有意義。國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施是確保國(guó)土空間規(guī)劃從靜態(tài)型藍(lán)圖式規(guī)劃向動(dòng)態(tài)型政策式規(guī)劃轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)[8]。在國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，需要不斷進(jìn)行規(guī)劃結(jié)果的調(diào)控和規(guī)劃實(shí)施的反饋，而完善的國(guó)土空間規(guī)劃專項(xiàng)立法、健全的國(guó)土空間規(guī)劃管理體制和運(yùn)行機(jī)制是促進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施的關(guān)鍵，這一系列規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理過(guò)程也為生態(tài)環(huán)境優(yōu)化提供了制度保障。

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收稿日期：2020-09-21

作者簡(jiǎn)介：顧蕾（1982-），男，漢族，研究生學(xué)歷，研究方向?yàn)閲?guó)土工程。