趙楠

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化作為衡量黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的“標(biāo)準(zhǔn)秤”、連接黨內(nèi)法規(guī)與黨建工作的“橋梁”，是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨有機(jī)統(tǒng)一的重要保障。新時(shí)代對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后制度化的研究和實(shí)踐尚未完全展開，仍留有許多發(fā)展空間。文章認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化的構(gòu)建可以通過遵循相關(guān)的原則，科學(xué)選擇評(píng)估模式、完善多元參與機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)估指數(shù)體系、完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建評(píng)估結(jié)果的反饋機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);實(shí)施后評(píng)估;制度化

所謂制度化，簡(jiǎn)單來講就是一種制度從不健全到健全的發(fā)展過程。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化就是將黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估作為一種制度固定下來，使其規(guī)范化、體系化、法治化。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化作為衡量黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的“標(biāo)準(zhǔn)秤”、連接黨內(nèi)法規(guī)與黨建工作的“橋梁”，是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨有機(jī)統(tǒng)一的重要保障。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化的現(xiàn)狀分析

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的相關(guān)理論研究與實(shí)踐活動(dòng)均不充分。從學(xué)術(shù)角度來看，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的研究較為分散，在學(xué)理上沒有形成一個(gè)較為完善的理論體系。從實(shí)踐角度來看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作仍然處于起步階段，還未全面推開，全國(guó)僅有福建、四川等少數(shù)省市進(jìn)行試點(diǎn)工作。從黨規(guī)制定的角度來看，中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估也只是做出了原則性規(guī)定，尚未形成常態(tài)化工作機(jī)制。相比于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的滯后，學(xué)術(shù)界對(duì)立法后評(píng)估的研究己經(jīng)比較深入全面，實(shí)際工作開展的也比較成熟。因此，本文以立法后評(píng)估為對(duì)照，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的現(xiàn)有狀態(tài)，分析在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化過程中可能會(huì)出現(xiàn)的問題。

（一）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系是否健全

客觀、科學(xué)、可操作性強(qiáng)的評(píng)估指數(shù)體系直接決定著評(píng)估的方向和評(píng)估的結(jié)論是否正確。然而，從目前現(xiàn)有的實(shí)踐活動(dòng)來看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善，特別是在統(tǒng)一性和可操作性問題上。首先，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一問題。如果中央和地方對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不一致，就會(huì)出現(xiàn)相同情形不同結(jié)論的情況，最終會(huì)影響黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。其次，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的操作性和適用性問題。以立法后評(píng)估為例，一些地方在立法后評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上過于簡(jiǎn)單，缺少精細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)，而且對(duì)于這些標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍也沒有明確說明，使評(píng)估的效果大打折扣。還有就是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)老化、僵化的問題。一些地方立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)陳舊，沒有隨著時(shí)代的發(fā)展變化及時(shí)進(jìn)行更新，采用一把尺子量到底的辦法，甚至在評(píng)估過程中出現(xiàn)了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與被評(píng)估法規(guī)“驢唇不對(duì)馬嘴”的尷尬局面。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估在未來的實(shí)踐過程中是否會(huì)出現(xiàn)類似的問題，應(yīng)如何解決。這是應(yīng)該提前考慮的問題。

（二）評(píng)估方法是否恰當(dāng)全面

盡管黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的方式方法眾多。但隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，傳評(píng)估方法的局限性表現(xiàn)得越來越明顯。以問卷調(diào)查為例，問卷調(diào)查是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估最常用的方式之一。但是從現(xiàn)有的實(shí)踐來看，問卷調(diào)查也有不足，如受專業(yè)知識(shí)的影響，調(diào)查受眾對(duì)被調(diào)查的問題是否能夠準(zhǔn)確理解，參與度如何等這些因素都會(huì)影響問卷調(diào)查的實(shí)際效果。同時(shí)，大規(guī)模的問卷調(diào)查需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，無形中會(huì)增加評(píng)估的成本。因此，在大數(shù)據(jù)背景下，如何有效的運(yùn)用好黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的方式方法也是一個(gè)有待研究解決的問題。

（三）第三方是否發(fā)揮應(yīng)有作用

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的第三方是指除黨內(nèi)法規(guī)制定和實(shí)施主體之外的國(guó)家機(jī)關(guān)、政府部門、社會(huì)組織、企業(yè)團(tuán)體、社會(huì)公眾等。以立法后評(píng)估為例，第三方參與在實(shí)際評(píng)估中發(fā)揮著重要作用，是提升評(píng)估實(shí)效，推動(dòng)評(píng)估制度化的重要?jiǎng)恿?。但從?shí)際效果來看，第三方作用發(fā)揮還不盡如人意，主要表現(xiàn)為積極主動(dòng)性不高。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作如何處理上述問題，發(fā)揮第三方參與的積極作用，也是需要重點(diǎn)考量的問題。

（四）評(píng)估結(jié)果運(yùn)用是否準(zhǔn)確

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用是為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢。如果黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估結(jié)果沒有被有效利用，那么，評(píng)估工作也就失去了應(yīng)有之意，成為一紙空文。以立法后評(píng)估為例，一些地方缺乏對(duì)評(píng)估結(jié)果的有效應(yīng)用，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題的處理缺乏強(qiáng)制性，存在改不改均可的現(xiàn)象，導(dǎo)致立法后評(píng)估報(bào)告被“束之高閣”。還有一些地方，對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題雖進(jìn)行了處理，當(dāng)處理不及時(shí)也不到位，進(jìn)而影響了立法后評(píng)估結(jié)果作用的發(fā)揮。立法評(píng)估中出現(xiàn)的種種問題，可以作為一種借鑒，為今后黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化的構(gòu)建路徑

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估要想成為一套內(nèi)容詳細(xì)、體系完整、發(fā)揮實(shí)效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，完成制度化，僅僅依靠黨內(nèi)立規(guī)程序是不可能實(shí)現(xiàn)的，需要在實(shí)際運(yùn)行中不斷升級(jí)、不斷優(yōu)化。

（一）遵循相關(guān)的原則

客觀來講，制度化具有兩面性，好的一面在于能夠使制度固定下來，成為社會(huì)群體共同遵守的行為準(zhǔn)則。但從另一個(gè)角度來講，有時(shí)制度化就意味著僵化和保守。因此，在實(shí)現(xiàn)制度化的過程中，應(yīng)盡可能地發(fā)揮其正效應(yīng)，減小其負(fù)面性。而要減少制度化的負(fù)面影響，就要遵循一定的原則。

首先在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化過程中，要堅(jiān)持合法性原則，也就是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估不能與國(guó)家法律、特別是憲法相抵觸。憲法是國(guó)家的根本大法，是制定其他法律法規(guī)的“總指揮”。就黨內(nèi)法規(guī)與憲法的關(guān)系來看，國(guó)法高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)法。其次，要堅(jiān)持科學(xué)性原則，這主要是指黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化的要素選擇、體系設(shè)計(jì)要科學(xué)。第三，要堅(jiān)持系統(tǒng)性原則。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度是一個(gè)豐富而系統(tǒng)的制度架構(gòu)，從制度內(nèi)部來看，各要素之間緊密聯(lián)系，具有規(guī)律性;從整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)來看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估作為其中一環(huán)，與黨內(nèi)法規(guī)的制定、實(shí)施、監(jiān)督之間聯(lián)系密切，形成一個(gè)大的運(yùn)行系統(tǒng)。第四，要堅(jiān)持應(yīng)用性原則。制度化的目的不是為了僵化，而是通過規(guī)范化更好地發(fā)揮制度的作用。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估本身就是一種評(píng)價(jià)制度，應(yīng)注重其應(yīng)用性。

（二）科學(xué)選擇評(píng)估模式、完善多元參與機(jī)制

現(xiàn)階段我國(guó)在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估模式選擇上進(jìn)行了不少嘗試，但是并沒有找到一種“最佳”狀態(tài)。結(jié)合立法后評(píng)估實(shí)踐，本課題認(rèn)為采用多元化的評(píng)估模式是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化的必經(jīng)之路。所謂多元參與就是除了黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施部門外，引入第三方機(jī)構(gòu)，共同主導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估活動(dòng)。多元化的評(píng)估模式可以有效地避免內(nèi)外部評(píng)估的缺點(diǎn)，解決評(píng)估主體專業(yè)性弱、人員力量分散的問題，也可以最大限度減少部門利益沖突，增強(qiáng)評(píng)估的公開性和透明性，有利于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的公正性。

但在完善多元參與機(jī)制的過程中，要注意幾個(gè)方面：首先是第三方的能力問題。第三方機(jī)構(gòu)的是否具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)直接關(guān)系到評(píng)估的質(zhì)量，一定要嚴(yán)格設(shè)定條件。獨(dú)立、專業(yè)、誠(chéng)信應(yīng)當(dāng)是第三方機(jī)構(gòu)具有的基本特征。其次，通過第三方參與評(píng)估來推動(dòng)其向?qū)I(yè)化發(fā)展?，F(xiàn)階段能夠?qū)I(yè)從事黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的第三方機(jī)構(gòu)少之又少，多是由高校、研究所作為第三方。其從事評(píng)估工作也都是臨時(shí)性的，專業(yè)性和人員穩(wěn)定性也都難以保證。但隨著黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作的不斷展開，這些第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)就很難滿足市場(chǎng)的需要，這就需要逐步培育形成真正專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)。建議從中央到地方各省建立黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估第三方備選庫，嚴(yán)格設(shè)定準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化備選庫管理，真正為專業(yè)能力強(qiáng)、業(yè)界口碑好的機(jī)構(gòu)搭建平臺(tái)，推動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)的正規(guī)化、專業(yè)化發(fā)展。

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)估指數(shù)體系、完善評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指數(shù)體系作為評(píng)估系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化提供科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及必要的技術(shù)保障。那么究竟應(yīng)該如何設(shè)計(jì)建立評(píng)估指數(shù)體系？

一般來講，一個(gè)完整的、科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指數(shù)體系應(yīng)該由指標(biāo)層級(jí)和指數(shù)權(quán)重兩個(gè)要素構(gòu)成。在具體設(shè)計(jì)過程中，指標(biāo)層級(jí)至少包括三個(gè)層級(jí)，三級(jí)為宜，四級(jí)及以上就較為復(fù)雜，不便于實(shí)際操作。鑒于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估工作處于起步階段，本課題建議將黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系細(xì)化為三級(jí)指標(biāo)。其中，一級(jí)為最高指標(biāo)。2018年，四川省委出臺(tái)的《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》中設(shè)計(jì)了八個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別為政治性、合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、實(shí)效性、規(guī)范性和必要性。這八個(gè)指標(biāo)涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估所需的基本標(biāo)準(zhǔn)。但其中政治性標(biāo)準(zhǔn)量化較為抽象，不好把握。因此，本課題參照四川省委制定的《省委黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施評(píng)估辦法（試行）》，提出構(gòu)建“七指標(biāo)式”評(píng)估指標(biāo)體系，包括必要性、合理性、合法性、協(xié)調(diào)性、可行性、規(guī)范性、實(shí)效性七大評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這七個(gè)一級(jí)指標(biāo)內(nèi)涵全面，外延周密，既滿足黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的一般要求，也符合黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的基本規(guī)律。二級(jí)指標(biāo)是對(duì)一級(jí)指標(biāo)的進(jìn)一步描述。二級(jí)指標(biāo)的細(xì)化要體現(xiàn)專業(yè)性。三級(jí)指標(biāo)是對(duì)二級(jí)指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化，是對(duì)一級(jí)指標(biāo)的二次細(xì)化。在做好黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)層級(jí)設(shè)計(jì)的同時(shí)，還要設(shè)計(jì)好指數(shù)權(quán)重。指數(shù)權(quán)重的確定在評(píng)估指數(shù)體系中占據(jù)重要地位，權(quán)重的合理性會(huì)直接決定評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、有效性。在評(píng)估指數(shù)體系中，權(quán)重比例越高，該項(xiàng)指標(biāo)的重要程度也就越高。

（四）構(gòu)建評(píng)估結(jié)果的反饋保障機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估結(jié)果能夠客觀反映出被評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)所存在的問題，是黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢的重要依據(jù)。所以，要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估制度化就要建立評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制。唯有如此，才能使評(píng)估結(jié)果獲得指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢的權(quán)限。

（1）建立外部評(píng)估結(jié)果的反饋機(jī)制

對(duì)于由外部主體自主進(jìn)行的評(píng)估，要使評(píng)估結(jié)果真正成為黨內(nèi)法規(guī)的廢、改、立的依據(jù)，就需要將評(píng)估報(bào)告交給相關(guān)部門。經(jīng)相關(guān)部門對(duì)其進(jìn)行審議、表決后，發(fā)揮其應(yīng)有作用。如果缺乏相應(yīng)的反饋機(jī)制，即使外部評(píng)估程序再嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)果再科學(xué)也只能是一紙空文，無法真正落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效。而外部評(píng)估結(jié)果的反饋機(jī)制就是黨內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)在接到報(bào)告后針對(duì)問題及時(shí)進(jìn)行解決。同時(shí)，外部評(píng)估主體對(duì)評(píng)估結(jié)果的審議和表決過程具有監(jiān)督權(quán)，對(duì)評(píng)估結(jié)果實(shí)施不力的現(xiàn)象有權(quán)進(jìn)行批評(píng)和建議。

（2）建立評(píng)估結(jié)果的保障機(jī)制

為保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估結(jié)果及時(shí)生效，還需要建立相關(guān)的保障制度：一是評(píng)估結(jié)果執(zhí)行責(zé)任制，明確評(píng)估報(bào)告由誰接收、審議和執(zhí)行;二是評(píng)估結(jié)果監(jiān)督制，明確由誰來監(jiān)督評(píng)估報(bào)告的審議和表決;三是評(píng)估結(jié)果反饋問責(zé)制。當(dāng)外部評(píng)估主體遞交評(píng)估報(bào)告后，要求接收評(píng)估報(bào)告的部門確定審議、表決時(shí)限。對(duì)于不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成審議表決的部門進(jìn)行問責(zé)。從制度上杜絕“懶政怠政”現(xiàn)象。

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