摘 要：設(shè)區(qū)的市立法現(xiàn)在已經(jīng)取得了一些成績(jī)，但是當(dāng)前設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)存在立法重復(fù)、法規(guī)質(zhì)量不高等問題。人大立法機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境是問題的主要原因。公眾參與立法過程的積極性不高、地方立法理念滯后、政府部門主導(dǎo)立法起草工作、立法上的部門利益合法化等制約了立法質(zhì)量的提高。因此，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下，突出地方發(fā)展特色，遵循科學(xué)民主立法，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，切實(shí)提高立法質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;立法問題

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的內(nèi)涵與特征

（一）設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的含義

“設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”是從行政區(qū)域方面來進(jìn)行界定的，是地方立法權(quán)的下位概念，屬于“較大市立法權(quán)”的擴(kuò)充?！霸O(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”是一種設(shè)區(qū)的市享有的，旨在依據(jù)本地實(shí)際情況制定有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境等發(fā)展的地方法規(guī)的立法權(quán)。

（二）設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的特征

第一個(gè)是合法性。廣義上的合法性既包含立法實(shí)體的合法性又包含程序的合法性。從實(shí)體法角度看，設(shè)區(qū)市的地方所制定的法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。從程序角度看，設(shè)區(qū)的市地方立法必須認(rèn)真貫徹依照憲法等法律要求、不得背離上位法，必須遵守立法程序。由此，可知“設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”具有合法性特征。

第二個(gè)是地方性。地方立法本身是對(duì)本區(qū)域的特殊關(guān)系的調(diào)整，以及對(duì)利益關(guān)系與利益訴求不斷整合的過程。設(shè)區(qū)的市只有重視本地的地方特色以及地方實(shí)際的利益訴求，不斷調(diào)整利益的新格局，才能使其享有的地方立法權(quán)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第三個(gè)是主動(dòng)性。憲法賦予地方立法權(quán)，也就是地方可以主動(dòng)制定法規(guī)。地方立法具有較大的運(yùn)行空間，特別是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)更需要主動(dòng)地依法行使職權(quán)，建立起更多的體現(xiàn)民主性的行政管理和社會(huì)管理體制，推動(dòng)城市的建設(shè)和發(fā)展，促進(jìn)法治化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)。

最后是協(xié)調(diào)性。設(shè)區(qū)的市地方立法在考慮地方特色的同時(shí)還要注意全國法制的統(tǒng)一。立法過程中，注意立法的合法性、完整性，不得與憲法、法律法規(guī)等上位法相沖突;不能越級(jí)立法，在合理的空間內(nèi)立法。

二、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使存在的問題分析

（一）公眾參與立法過程的積極性不高

其一，公眾參與流于形式。公眾參與地方立法大都停留在網(wǎng)上征求意見和召開論證會(huì)、座談會(huì)的形式，具有直接性參與的方式，如問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等便民形式不多。征求建議意見的對(duì)象也通常限于已公布的條例草案文本，公眾缺乏對(duì)立法過程中第一手資料的收集與了解。所以，公眾參與尚欠缺詳細(xì)的參與時(shí)間、參與內(nèi)容、參與形式等規(guī)范。而且，公眾參與地方立法方面也沒有專門的法律規(guī)定。其二，公眾參與的積極性不高。在實(shí)踐中，征求建議意見的范圍是面向社會(huì)公眾，但是實(shí)際參與人員是有限的，有能力提出建設(shè)性意見的人則更是少數(shù)。坦率地講，有些地方性法規(guī)的內(nèi)容大部分是對(duì)公共秩序的維護(hù)，以抽象性公共利益為主要內(nèi)容，公民無法體會(huì)到是一種切身利益，結(jié)果是“兩耳不聞窗外事”。總的來說，公眾參與立法的效果不明顯。

（二）政府主導(dǎo)法規(guī)起草

目前，地方性法規(guī)制定程序是由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委專門起草，其他地方性法規(guī)起草論證主要是由人民政府及其職能部門承擔(dān)。法規(guī)起草是立法的重要環(huán)節(jié)。地方性法規(guī)起草主體尚未在有關(guān)法律法規(guī)中予以明確規(guī)定。實(shí)踐中，起草主體一般定位在“誰提案，誰起草”。這種方式存在部門利益特征明顯的問題，二是涉及眾多部門利益的地方性，法規(guī)難以確定主要起草部門。三是起草部門與其他政府職能部門之間基于職權(quán)沖突，難以進(jìn)行平行層面協(xié)商。

（三）部門利益合法化

法律應(yīng)當(dāng)是公意的體現(xiàn)。我國地方立法思維仍然堅(jiān)持一種濃厚的泛行政特征，不少立法者思維中存在著“法是管百姓的，不是管政府的”錯(cuò)誤意識(shí)。因此，這種落后的管理思維導(dǎo)致法規(guī)是一種管制型”立法。目前，在立法起草項(xiàng)目選取上過于重視“行政管理和處罰類”立法項(xiàng)目，寄希望于法規(guī)對(duì)職能部門處罰權(quán)的法律授權(quán);忽視了政府公共服務(wù)和保障公民權(quán)益方面的社會(huì)公共服務(wù)類”立法項(xiàng)目。與之相對(duì)應(yīng)的是，法規(guī)具體條款一般是“重義務(wù)輕權(quán)利、重權(quán)力輕責(zé)任、重處罰輕教育、重命令輕指導(dǎo)、重強(qiáng)制輕協(xié)商、重事前審批輕事后監(jiān)督”的狀態(tài)。

三、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)存在問題的優(yōu)化建議

（一）完善立法體制

注重頂層設(shè)計(jì)和地方自主立法相結(jié)合，第一，設(shè)區(qū)的市地方立法應(yīng)該以中央立法為準(zhǔn)繩。第二，在堅(jiān)持中央立法原則性的同時(shí)，要注意設(shè)區(qū)的市地方立法的獨(dú)立性。要提高公眾對(duì)立法的參與度，提高公眾的對(duì)民主立法的參與度，不僅可以提高立法的質(zhì)量，同時(shí)可以確保立法的公平公正。于是，設(shè)區(qū)的市地方在立法過程中一定加強(qiáng)公眾參與，拓展立法的參與渠道。還要健全監(jiān)督機(jī)制，要拓寬監(jiān)督渠道還要監(jiān)督主體的多樣性與強(qiáng)化程序性監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)立法能力建設(shè)

要成立立法工作機(jī)構(gòu)，雖然很多城市取得了地方立法權(quán)，但是立法工作尚處于籌備狀態(tài)，立法機(jī)制還未完全建立，立法程序也未及時(shí)制定。在此種情況下，現(xiàn)階段最基礎(chǔ)的也是最緊急的就是要成立市人大的法制工作委員會(huì)，積極申請(qǐng)機(jī)構(gòu)成立的經(jīng)費(fèi)編制等，不斷擴(kuò)充立法機(jī)構(gòu)建設(shè)。還要加快立法工作隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)立法信仰建設(shè)，法律信仰是法治的內(nèi)在核心和精神。法律信仰不是一些人認(rèn)為的無所謂的虛無的東西，它實(shí)實(shí)在在的影響著法律的成長(zhǎng)，提升和完善。加強(qiáng)立法部門與相關(guān)部門的溝通，立法部門是獨(dú)立的部門，但是立法部門的工作需要各個(gè)部門的配合，特別是需要加強(qiáng)與其它有關(guān)部門的溝通，切實(shí)了解各部門的立法需求，將各部門遇到的立法問題進(jìn)行整理，有條件的進(jìn)行立法。

（三）健全嚴(yán)格的立法程序

首先要做好前期的審查工作，要確保設(shè)區(qū)的市立法具有可操作性，要建立立法項(xiàng)目及時(shí)報(bào)審制度。其次做好定期的評(píng)估工作，建立地方性法規(guī)的立法后的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)立法評(píng)估、質(zhì)量評(píng)估、保證地方法規(guī)名稱的統(tǒng)一。最后做好后期備案工作，備案審查制度是保障法律公平公正的最后一道法律屏障。有助于消除沖突性問題，從而實(shí)現(xiàn)法律體系的完整和協(xié)調(diào)。

結(jié) 語

設(shè)區(qū)的市擁有了地方立法權(quán)既是一種機(jī)遇也是一種挑戰(zhàn)。特別是在依法治國的大背景下，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的設(shè)立，需要在尊重中央立法的前提下，制定適合本地區(qū)發(fā)展的法規(guī)，既要保證協(xié)調(diào)性，又要考慮地區(qū)特色，制定出符合實(shí)際的法。我們需要辯證的看待設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)問題，既看到有利的一面，也要看到它所帶來的潛在的問題。對(duì)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后可能帶來的問題進(jìn)行冷靜理性思考，通過相應(yīng)的制度安排杜絕它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中發(fā)生。這樣才能最大限度的發(fā)揮設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的作用。

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作者簡(jiǎn)介：宋雯（1996—），女，漢族，四川南充人，西華師范大學(xué)法學(xué)院馬克思主義法學(xué)碩士研究生在讀。