◎ 唐強 唐德瑞

生態(tài)扶貧是實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與精準脫貧的雙贏之策。2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年。秦巴山區(qū)貧困人口眾多、扶貧開發(fā)周期長，生態(tài)扶貧作為主要扶貧政策，落實情況如何，群眾受益怎樣，在脫貧攻堅結(jié)束后如何鞏固成效不返貧，讓綠水青山真正變?yōu)榻鹕姐y山，成為擺在各級政府面前的一件大事。為進一步探索研究鞏固生態(tài)扶貧成果的有效途徑，結(jié)合陜西省漢中市生態(tài)扶貧工作開展情況，本文對生態(tài)扶貧的具體實踐、存在問題以及取得的效益進行了分析，并對脫貧攻堅結(jié)束后如何鞏固生態(tài)扶貧成效提出了相應(yīng)對策建議。

漢中市位于陜西省西南部，北依秦嶺，南屏巴山，與甘肅、四川毗鄰，是國家重點生態(tài)功能區(qū)秦巴生物多樣性生態(tài)保護區(qū)。市域總面積2.72萬平方公里，轄2區(qū)9縣176個鎮(zhèn)（辦）2187村（社區(qū)），總?cè)丝?80萬人。全市共有建檔立卡貧困村1010個，2019年底建檔立卡規(guī)模為22.5萬戶67.2萬人。當前，漢中市全市累計減貧64.5萬人、退出貧困村1010個，漢臺區(qū)整體脫貧，10個貧困縣區(qū)全部脫貧摘帽，全市貧困人口和貧困發(fā)生率分別下降至2.63萬人和0.9%。

漢中通過發(fā)展生態(tài)旅游助推貧困群眾致富。圖為漢中市南鄭區(qū)黎坪鎮(zhèn)貧困群眾發(fā)展的農(nóng)家樂。安子林攝

一、生態(tài)扶貧主要做法及效益分析

根據(jù)全國精準扶貧數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，全市共有2.86萬戶建檔立卡貧困戶，8.63萬名貧困人口需主要通過生態(tài)扶貧來實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。漢中以“生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)補償惠民”為主線，以林業(yè)重點工程、生態(tài)護林員政策、推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主要手段，促進了貧困群眾長效脫貧，“綠水青山就是金山銀山”理念在漢中大地得到生動實踐。

（一）主要做法

林業(yè)重點工程。堅持把林業(yè)工程與精準扶貧有機銜接，將項目實施向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶傾斜，通過新一輪退耕還林、公益林生態(tài)效益補償?shù)裙こ添椖康穆鋵?，助推生態(tài)脫貧。2016年以來，累計實施退耕還林面積達14.5萬畝，投入資金1.38億元，受益林農(nóng)3.44萬戶10.44萬人次，其中9345貧困戶，3.2萬人次受益。將全市4098.12萬畝公益林納入生態(tài)補助范圍，累計兌現(xiàn)中央及省級生態(tài)效益補償基金5.07億元。該補償涉及全市77.86萬戶，297.37萬余人次，其中18.17萬貧困戶，58.16萬人次受益。

桔子紅了滿山坡 鄒玉琪攝

發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。鼓勵支持貧困群眾根據(jù)實際情況因地制宜發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)脫貧，全市基本形成了以干雜果、中藥材、木本油料、食用菌、特種養(yǎng)殖、苗木花卉和森林旅游為核心的七大林業(yè)扶貧主導產(chǎn)業(yè)。目前，全市已累計發(fā)展板栗、核桃等特色經(jīng)濟林430萬畝，苗木花卉15.93萬畝，成為陜甘川毗鄰地區(qū)最大的苗木基地。還成功建成省級經(jīng)濟林示范基地2個，培育國家級林業(yè)龍頭企業(yè)1家、省級12家、市級49家，人工養(yǎng)殖林麝位居全省第二。

選聘生態(tài)護林員。在生態(tài)公益林及天然林管護、森林防火、野生動物保護等森林資源管護中，大量聘用當?shù)赜袆趧幽芰Φ慕n立卡貧困人口，把具備條件的貧困戶擇優(yōu)聘為生態(tài)護林員。目前，全市已累計安排生態(tài)護林員專項資金1.32億元，續(xù)選聘生態(tài)護林員2.3萬余人次，直接和間接受益貧困群眾8.3萬余人次。

（二）效益分析

經(jīng)濟效益。退耕還林、生態(tài)效益補償、生態(tài)護林員制度以及林業(yè)產(chǎn)業(yè)等生態(tài)扶貧項目的實施，在促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，也有效提高了涉林貧困群眾的經(jīng)濟收益。新一輪退耕還林政策補助標準為1500元/畝，其中種苗費300元，剩余1200元補助款分別于實施項目后的第一、第三、第五年兌付到戶。2016年至今，全市共兌付新一輪退耕還林補助資金13750萬元，退耕戶人均獲取補助資金1317元。其中共向貧困戶兌付資金4387.52萬元，貧困退耕戶戶均、人均分別增收4695元、1371元，僅2019年貧困退耕戶人均增收538.6元。在生態(tài)效益補償上，2016年至今全市累計補償5.07億元，其中兌付貧困人口9252.14萬元，戶均增收509.2元，人均增收159元，2019年為貧困群眾帶來增收戶均561元、人均169.3元。生態(tài)護林員規(guī)模逐年擴大，每人每月管護補助金額為500元，戶均年增收6000元。在林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，通過“合作社+基地+農(nóng)戶”和“企業(yè)+基地+貧困戶”等模式，僅2019年引導近2萬戶5.76萬貧困群眾通過搭車入股分紅、參與務(wù)工增收、直接發(fā)展產(chǎn)業(yè)等多種方式，實現(xiàn)增收近5900萬元。

漢中優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境 宋曉麗攝

生態(tài)效益。2018年，全市森林覆蓋率59.11%，較2014年提高0.93個百分點，林地面積增長38萬畝，有效改善了全市生態(tài)環(huán)境。據(jù)測算，新增林地每年可吸收二氧化碳914萬噸，釋放氧氣675萬噸，涵養(yǎng)水源127億立方米。2019年，市中心城區(qū)優(yōu)良天數(shù)303天，較2015年增加21天。漢江水質(zhì)逐年好轉(zhuǎn)，全市優(yōu)良水體占比達到100%，Ⅰ、Ⅱ類水質(zhì)斷面達96.2%，集中式飲用水水源地水質(zhì)全部達標。隨著林木的生長，森林植被面積的增加，水土流失得到有效控制，生物多樣性得以改善，生物資源更加豐富。

社會效益。生態(tài)扶貧作為精準扶貧的重要形式，在增加貧困群眾經(jīng)濟收益的同時，轉(zhuǎn)變了貧困人口致富觀念，提升了林農(nóng)技術(shù)能力，促進了林地管護水平，同時還轉(zhuǎn)移了大量農(nóng)村剩余勞動力，解決了部分貧困家庭增收難題。

二、存在問題及對策建議

（一）問題

產(chǎn)業(yè)帶動作用不強。全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)整體處于小、散、粗的起步階段，產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)和重點企業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)鏈不夠長不夠?qū)?。全市目前林業(yè)規(guī)模以上企業(yè)不足百家，拳頭產(chǎn)品少，核心競爭力不強，帶動群眾致富能力弱。多數(shù)企業(yè)技術(shù)含量低，多為林產(chǎn)品初加工企業(yè)，豐富的林業(yè)資源還沒有形成富民強市的經(jīng)濟效能。

生態(tài)扶貧政策不活。公益林補償資金按照農(nóng)戶林權(quán)所有的公益林面積決定，補償范圍僅局限在中央及省上劃定的國家級及省級公益林區(qū)域內(nèi)。由于省級補償資金少、市縣配套不足，區(qū)劃界定范圍內(nèi)的省級公益林在個別年度也不能實現(xiàn)補償全覆蓋。加之受國家政策規(guī)定制約，公益林不得轉(zhuǎn)讓或抵押，林權(quán)交易市場尚未得到充分開發(fā)，林地資源未得到充分盤活。退耕還林是對生態(tài)脆弱區(qū)域內(nèi)15度至25度陡坡耕實施退耕地還林，部分困難群眾有土地也有發(fā)展意愿，但由于不符合坡度等要求，不能實施退耕還林。當前，全市退耕還林政策實施多年，每年以5萬畝的速度向前推進，各縣區(qū)可實施面積逐年縮小。

扶貧補償標準不高。近年來，生態(tài)公益林補償標準為國家級每年每畝13元，省級每年每畝3元。由于市縣財政緊張，配套資金相對不足，導致補償標準偏低，退耕還林5年每畝補償1200元，平均每年僅240元，與國家對農(nóng)耕地的糧補、農(nóng)機具補貼相比差距較大，貧困林農(nóng)增收不明顯。

群眾發(fā)展意愿不足。當前，生態(tài)扶貧基本是由政府主導，通過政府工作人員包村聯(lián)戶，逐戶宣傳生態(tài)扶貧政策，動員困難群眾參與。且由于補償標準不高，造林投入時間長、資金量大，核桃、油茶等林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不寬、不長，林農(nóng)短期內(nèi)營收有困難，導致社會力量參與度不足。加之陜南山區(qū)貧困人口普遍受教育程度低、接受新技術(shù)能力弱等因素影響，群眾發(fā)展生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)積極性不高，意愿不強烈，整體上社會參與度較低。

（二）建議

漢中市生態(tài)資源稟賦，只有在生態(tài)工程、林業(yè)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)補償、森林旅游、激發(fā)動力等方面發(fā)力，為生態(tài)扶貧植入更多造血機制，才能讓生態(tài)扶貧成為貧困群眾穩(wěn)定增收的有益途徑。

略陽縣觀音寺鎮(zhèn)烏雞散養(yǎng)基地

天漢濕地公園

佛坪縣大河壩食用菌合作社大力帶動貧困群眾務(wù)工增收

貧困戶通過退耕還林種植茶葉等增收致富

項目帶動實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟雙贏。以防護林建設(shè)、城市綠化、水土保持等重大生態(tài)工程建設(shè)為依托，最大限度吸納貧困人口參與造林工程，在維護國家生態(tài)安全屏障的同時促進群眾增收。鼓勵鎮(zhèn)村成立造林合作社，通過政府購買服務(wù)形式，優(yōu)先由扶貧攻堅造林合作社為全市造林提供服務(wù)，帶動更多貧困人口增收脫貧。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)夯實脫貧基礎(chǔ)。鞏固脫貧攻堅成果、接續(xù)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，必須要始終瞄準“增收”靶心持續(xù)發(fā)展壯大富民產(chǎn)業(yè)，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、加快產(chǎn)業(yè)融合，進一步激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的活力，鞏固農(nóng)村發(fā)展成果。加快農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，以品種研發(fā)、加工包裝和流通銷售為重點延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，加大集體經(jīng)濟及專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場培育的力度，深化小農(nóng)戶對接大市場，以“生態(tài)扶貧+產(chǎn)業(yè)”模式提升貧困地區(qū)造血功能。引導林農(nóng)立足當?shù)刭Y源，突出特色優(yōu)勢，實行“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品、一戶一策”，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，盡可能減少或避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，延長產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

依托優(yōu)勢發(fā)展生態(tài)旅游。漢中森林資源豐富，具有良好的生態(tài)條件，目前黎坪國家森林公園、龍頭山森林公園、紫柏山風景區(qū)等一批森林旅游景點已為漢中生態(tài)旅游發(fā)展探索出一批寶貴經(jīng)驗。要圍繞全市資源優(yōu)勢，發(fā)展“旅游+”“生態(tài)+”模式，探索生態(tài)農(nóng)業(yè)基地鄉(xiāng)村游、山地景觀森林游等模式，不斷挖掘文化底蘊，豐富生態(tài)旅游內(nèi)涵，推動林業(yè)與旅游、文化等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進貧困地區(qū)經(jīng)濟綠色增長。

靈活政策拓寬增收渠道。政策的制定要以提升群眾經(jīng)濟收益或生態(tài)效益為主要目的，當前部分生態(tài)政策已制約了貧困山區(qū)發(fā)展。要適當提高生態(tài)公益林補償標準、擴大地方公益林補助面積，提升群眾參與生態(tài)建設(shè)的積極性。同時，積極向上爭取退耕還林、生態(tài)修復等項目，堅持項目整合、資金匯集、精準使用的原則，統(tǒng)籌各部門、各年度項目資金，將資金優(yōu)先用于貧困村和貧困人口能夠廣泛受益的產(chǎn)業(yè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最大限度發(fā)揮資金效益。

智志雙扶激發(fā)內(nèi)生動力。大力推行新民風建設(shè)，引導制定村規(guī)民約，發(fā)揮村民議事會作用，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合；加強扶貧宣傳，逐年扭轉(zhuǎn)部分貧困群眾“等靠要”思想，將“要我脫貧”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙撠殹?；加大技能培訓力度，充分發(fā)揮林業(yè)技術(shù)推廣單位作用，定期開展林技培訓，送技術(shù)到田間地頭，提高群眾致富技能；構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制，引導貧困群眾主動參與。