伍時(shí)力 紀(jì)倩

摘 要 盡管宅基地“三權(quán)分置”是近年來(lái)提出的新思路，但1949年至今，我國(guó)宅基地制度已圍繞宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)進(jìn)行了不同程度改革?；诖耍匦聦徱?949年至今我國(guó)的宅基地制度演進(jìn)路徑，以具體化宅基地“三權(quán)分置”的配套制度，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞 宅基地制度;“三權(quán)分置”;演進(jìn);發(fā)展

隨著農(nóng)村地區(qū)與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的沖突漸顯，我國(guó)大部分地區(qū)的宅基地問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。如在農(nóng)村人口不斷減少的同時(shí)，宅基地?cái)?shù)量激增且出現(xiàn)“一戶多宅”等問(wèn)題[1-2]，且宅基地高強(qiáng)度利用（城中村地區(qū)的“握手房”）與低效利用（遠(yuǎn)郊村地區(qū)的“空心村”）現(xiàn)象并存[3]。對(duì)此，國(guó)家于2018年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，通過(guò)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[4]。

盡管宅基地“三權(quán)分置”是近年來(lái)提出的新思路，歷史上并沒(méi)有依據(jù)“三權(quán)分置”的思路進(jìn)行宅基地制度設(shè)計(jì);但1949年至今，我國(guó)宅基地制度一直在圍繞宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)以及宅基地使用權(quán)進(jìn)行不同程度改革。這意味著從三權(quán)分置的視角重新審視1949年至今宅基地制度的演進(jìn)路徑，能夠明確宅基地“三權(quán)分置”改革的合理性，并且以問(wèn)題為導(dǎo)向，揭示三權(quán)分置下的宅基地使用權(quán)制度發(fā)展方向及對(duì)應(yīng)的策略。

1 宅基地歸農(nóng)民所有階段

1949—1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》公布施行，宅基地歸農(nóng)民所有，農(nóng)民憑農(nóng)民的身份享有宅基地的所有權(quán)（指狹義所有權(quán)，即產(chǎn)權(quán)權(quán)能中的歸屬權(quán)）及其權(quán)利束[5]。1949年出臺(tái)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定“保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)”，為農(nóng)民享有宅基地所有權(quán)提供了法律依據(jù)。1950年頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》則提出了“所有沒(méi)收和征收得來(lái)的土地和其他生產(chǎn)資料，除本法規(guī)定收歸國(guó)家所有者外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會(huì)接收，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無(wú)地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有”[6-7]。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)土地改革法》明確“保障農(nóng)民土地及其財(cái)產(chǎn)不受侵犯（所有權(quán)權(quán)利束的排他性）”，“承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利（使用權(quán)權(quán)利束的收益性、可讓渡性）”。這是1949年以來(lái)，首次從部門法上明確農(nóng)民與土地之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，起到了保障農(nóng)民依法取得土地權(quán)利的作用。而1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》則從根本法上作出了原則性規(guī)定，明確“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)（所有權(quán)權(quán)利束的排他性）”“保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)（使用權(quán)的可讓渡性）”。1954年的《憲法》亦規(guī)定了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”。這使得土地與農(nóng)民權(quán)屬關(guān)系的排他性不得不對(duì)抗國(guó)家建設(shè)需要的安排，誘致了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與再分配關(guān)系失衡。

盡管法律并沒(méi)有規(guī)定集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，僅提出農(nóng)民依法取得的土地不受侵犯，保障其合法的土地交易活動(dòng)，但農(nóng)民已依法享有了狹義的所有權(quán)（歸屬權(quán)）以及其派生的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)是生產(chǎn)關(guān)系的法律表現(xiàn)，因此，國(guó)家強(qiáng)制對(duì)土地資源、土地權(quán)屬關(guān)系重新界定的過(guò)程是“土地所有權(quán)地主所有，農(nóng)民使用”向“土地所有權(quán)集體所有，農(nóng)民占有”的過(guò)渡階段，是保障農(nóng)民生活、生產(chǎn)，鞏固新生政權(quán)、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的必然措施[8]。

2 宅基地歸集體所有階段

2.1 宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分離

1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定了宅基地歸集體所有，農(nóng)民憑農(nóng)民集體身份（資格權(quán)）享有部分宅基地所有權(quán)（廣義所有權(quán)）派生的權(quán)利束。而1963年的《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》則規(guī)定“社員的宅基地都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣”“宅基地上的附著物永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利”“社員需新建房又沒(méi)有宅基地時(shí)，由本戶申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫忙解決”。這是宅基地實(shí)際使用者（事實(shí)產(chǎn)權(quán)）與所有者（法律產(chǎn)權(quán)）的首次分離，并且賦予了農(nóng)民（實(shí)際使用者）取得、使用宅基地等資格權(quán)，使其與集體（法定所有權(quán)者）聯(lián)結(jié)成利益群體[9]。同時(shí)，相關(guān)的法律法規(guī)賦予農(nóng)民“建房要地”的權(quán)利，但沒(méi)有明確其監(jiān)管機(jī)制，在村莊規(guī)劃不健全的熟人社會(huì)內(nèi)，容易出現(xiàn)問(wèn)題。事實(shí)上，1963年的《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)（修正稿）》規(guī)定“宅基地上的附著物歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有”。這表明雖然宅基地的所有權(quán)不能交易，但農(nóng)民宅基地上的附著物是可以交易的。根據(jù)“地隨房走”的規(guī)則，宅基地使用權(quán)亦能交易，其導(dǎo)致宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，沖擊了宅基地的身份屬性，削弱了宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的秩序。

2.2 宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)弱化

1982年的《憲法》、1986年的《民法通則》及1986年和1988年的《土地管理法》先后確定了“宅基地屬集體所有”[10]。其中，1986年和1988年的《土地管理法》允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民經(jīng)批準(zhǔn)后使用宅基地建房，為城鎮(zhèn)居民原始取得宅基地使用權(quán)提供了法律依據(jù)，弱化了宅基地資格權(quán)效力，導(dǎo)致利用宅基地建房現(xiàn)象激增[11-12]。

而1995的《擔(dān)保法》則規(guī)定“宅基地的使用權(quán)不得抵押”，說(shuō)明宅基地使用權(quán)是農(nóng)民憑資格享有的，不具備權(quán)利抵押的性質(zhì)，使得宅基地使用權(quán)不能作為資本參與正常的市場(chǎng)活動(dòng)。

強(qiáng)化宅基地集體所有權(quán)與弱化宅基地使用權(quán)并重是宅基地制度演進(jìn)的價(jià)值取向。盡管1998年修訂的《土地管理法》刪除了城鎮(zhèn)居民原始取得宅基地使用權(quán)的條款[13]，強(qiáng)化了宅基地的居住權(quán)保障功能和身份屬性（資格權(quán)），徹底終止了宅基地的商品交易屬性[14]，但導(dǎo)致《土地管理法》與《憲法》及《繼承法》關(guān)于“物權(quán)的繼受取得”的規(guī)定相沖突。而1998年的《土地管理法》與1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》均明確提出一戶一宅、宅基地的面積不得超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、多出的宅基地要依法收歸集體所有（集體有收回宅基地的權(quán)力），確立了宅基地使用權(quán)以戶為單位的申請(qǐng)?jiān)瓌t，強(qiáng)化了集體對(duì)宅基地所有權(quán)（分配、管理、監(jiān)督權(quán)能）的行使，為集體管理宅基地提供了法律依據(jù)。

1998年和2014年《土地管理法》提出的“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”、《城市房地產(chǎn)管理法》的“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等規(guī)定構(gòu)建了土地使用權(quán)出讓制度，在很大程度上明確了宅基地不得進(jìn)行土地交易，弱化了宅基地入市流轉(zhuǎn)的可能性。1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”，強(qiáng)化了農(nóng)民宅基地的資格權(quán)，削弱了宅基地使用權(quán)權(quán)能及其房屋的排他性所有權(quán)（買賣、抵押、留置等）。自此，凡是涉及宅基地以及其房屋的權(quán)屬轉(zhuǎn)讓（買賣行為）均視為無(wú)效（宅基地房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)不再具備可轉(zhuǎn)讓性）[15]。

2004年的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》提出了“加強(qiáng)集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地管理”。其中，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定了農(nóng)民應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出宅基地申請(qǐng)，規(guī)范了農(nóng)民利用宅基地建房的村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級(jí)審核程序，推進(jìn)了宅基地登記發(fā)證工作。這強(qiáng)化了集體對(duì)宅基地所有權(quán)的控制能力（分配權(quán)、管理權(quán)），但隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、“人地分離”趨勢(shì)加劇等，部分地區(qū)的集體對(duì)農(nóng)民手上的宅基地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利支配能力（占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)）呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)[16]。

2007年的《物權(quán)法》確立了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，再次明確了《擔(dān)保法》“宅基地使用權(quán)不得抵押”的規(guī)定，并且厘清了土地所有權(quán)人（集體）與宅基地使用權(quán)人（農(nóng)民）地役權(quán)的權(quán)責(zé)分配問(wèn)題[16]。但是，農(nóng)民宅基地使用權(quán)仍是一種權(quán)利備受制約的用益物權(quán)，包括因集體成員資格申請(qǐng)而享有占有權(quán)能，僅限于滿足生活居住用途的使用權(quán)能，只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)、房屋租賃或征地而實(shí)現(xiàn)的收益權(quán)能[17]。2008年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》提出了農(nóng)民騰退宅基地應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)，為“農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出與集體收回宅基地使用權(quán)”這一物權(quán)變動(dòng)環(huán)節(jié)提供了推力[18]。2013年中央一號(hào)文件以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出了農(nóng)村宅基地制度的改革，保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，為2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》以及33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的宅基地制度改革提供方針指導(dǎo)。2014年的《土地管理法》并沒(méi)有對(duì)宅基地制度進(jìn)行大修改，雖然其規(guī)定了宅基地集體所有，但集體對(duì)宅基地管理的權(quán)力是不完整的[19]，部分所有權(quán)的權(quán)能已被政府代為行使[20]。如農(nóng)村村民住宅用地須經(jīng)政府審核與批準(zhǔn);宅基地使用權(quán)違法、違規(guī)使用的現(xiàn)象由政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款（宅基地監(jiān)督權(quán)能非經(jīng)所有權(quán)人行使）。2014年的中央一號(hào)文件則提出農(nóng)村宅基地制度的改革、農(nóng)村宅基地分配政策，并支持以試點(diǎn)形式推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

2.3 宅基地的盤活

2015年中央一號(hào)文件與2016年中央一號(hào)文件提出“探索宅基地權(quán)益保障、取得方式以及住房保障新機(jī)制”。2017年中央一號(hào)文件提出探索集體組織以出租、合作等方式盤活閑置、低效宅基地的路徑以及保障宅基地用益物權(quán)、落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、維護(hù)宅基地農(nóng)戶占有和使用權(quán)。這是宅基地“三權(quán)分置”制度的核心。2018年中央一號(hào)文件則強(qiáng)調(diào)加快土地管理法修改，并首次明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”機(jī)制，但不得違規(guī)違法買賣宅基地。從2018年中央一號(hào)文件來(lái)看，國(guó)家希望盤活低效、閑置的宅基地，解決“空心村”問(wèn)題;又不希望宅基地被高強(qiáng)度利用，成為投機(jī)資本載體，出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”“握手樓”等問(wèn)題。

3 結(jié)論與建議

1949年后，為滿足農(nóng)業(yè)集體化發(fā)展的需要，房屋被歸入生活資料范疇，而與房屋自然不可分的宅基地卻被納入生產(chǎn)資料范圍。在這樣的背景下，我國(guó)形成了農(nóng)村宅基地房地分離、公有私用的權(quán)利結(jié)構(gòu)，宅基地的所有權(quán)不能交易，但農(nóng)民宅基地上的附著物可以交易。但是，按照“土地隨房流轉(zhuǎn)”的規(guī)則，宅基地使用權(quán)也可以交易，導(dǎo)致宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，影響宅基地的身份，弱化了宅基地農(nóng)民的資格權(quán)利秩序，使農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)弱化為“居住權(quán)”。

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革不斷推進(jìn)，在城鎮(zhèn)化強(qiáng)勁發(fā)展的背景下，農(nóng)民通過(guò)賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更為完整的收益和處置權(quán)，極大地促進(jìn)了土地的合理利用和農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展。重新審視1949年至今的宅基地制度演進(jìn)路徑，有利于具體化宅基地“三權(quán)分置”配套制度，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的監(jiān)督權(quán)能，有針對(duì)性地約束宅基地集體所有權(quán)的處分權(quán)能;有利于推進(jìn)確權(quán)頒證，完善房產(chǎn)證和土地證兩證合一以及健全宅基地退出機(jī)制，以保障農(nóng)戶資格權(quán);限制宅基地使用權(quán)的擔(dān)保物權(quán)以及通過(guò)“共有產(chǎn)權(quán)”的方式適度放松宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，以盤活宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。只有農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)得到充分保障，才能居者有其所，進(jìn)而激發(fā)人們創(chuàng)造財(cái)富的積極性，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、全面建設(shè)小康社會(huì)的總體目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張漢飛，石霞.我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度及創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010，31（12）：89-92.

[2] 楊玉珍.農(nóng)戶閑置宅基地退出的影響因素及政策銜接——行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角[J].經(jīng)濟(jì)地理，2015，35（7）：140-147.

[3] 鄭沃林，徐云飛，鄭榮寶.人力資本對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響：基于農(nóng)地就業(yè)保障的中介效應(yīng)[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2019（4）：78-84.

[4] 張義博.我國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2017，39（4）：35-42，54.

[5] 楊璐璐.農(nóng)村宅基地制度面臨的挑戰(zhàn)與改革出路——基于產(chǎn)權(quán)完善的收益共享機(jī)制構(gòu)建[J].南京社會(huì)科學(xué)，2017，28（11）：17-22.

[6] 卡爾·馬克思.資本論[M].南京：江蘇人民出版社，2011.

[7] 劉艷.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)制度法律化問(wèn)題探討[J].中國(guó)土地科學(xué)，2014，28（11）：45-50.

[8] 毛澤東.毛澤東選集全集：第二卷[M].北京：人民出版社，2003.

[9] 喻文莉，陳利根.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度嬗變的歷史考察[J].中國(guó)土地科學(xué)，2009，23（8）：46-50.

[10] 丁關(guān)良.1949年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的演變[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，10（4）：9-21.

[11] 王旭東.中國(guó)農(nóng)村宅基地制度研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2010.

[12] 鄭沃林，胡新艷.基于渝川地票制度的土地創(chuàng)新管理制度思考[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2019，24（10）：179-186.

[13] 劉紅梅，段季偉，王克強(qiáng).經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2014，28（2）：44-52.

[14] 呂軍書，李瀟曉.人役權(quán)制度下我國(guó)農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障功能分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2017，37（6）：63-64.

[15] 劉守英.農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，17（3）：18-24，43.

[16] 胡建.農(nóng)村宅基地使用權(quán)有限抵押法律制度的構(gòu)建與配套[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2015，36（4）：38-43，110-111.

[17] 陳小君，蔣省三.宅基地使用權(quán)制度：規(guī)范解析、實(shí)踐挑戰(zhàn)及其立法回應(yīng)[J].管理世界，2010，26（10）：1-12.

[18] 梁亞榮.論農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的完善[J].法學(xué)論壇，2015，30（6）：47-52.

[19] 韓松.論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的管理權(quán)能[J].中國(guó)法學(xué)，2016，33（2）：121-142.

[20] 李寧，陳利根，龍開(kāi)勝.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究——不完全產(chǎn)權(quán)與主體行為關(guān)系的分析視角[J].公共管理學(xué)報(bào)，2014，11（1）：39-54，139.

（責(zé)任編輯：劉昀）