王宏斌 劉敏 程文

摘要：中共中央國務院于2018年9月專門制定印發(fā)了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），要求在2022年年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。為此，文章就全面理解實施預算績效管理工作目標要求、縣鎮(zhèn)財政全面實施預算績效管理工作面臨的重點與難點進行分析探討，并提出相應的對策措施，為進一步推動縣鎮(zhèn)財政預算績效管理工作提供參考。

關鍵詞：公共財政;預算績效管理;重點與難點

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關鍵舉措。根據(jù)財政部關于貫徹落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知（財預〔2018〕167號）要求，到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算和績效管理一體化;要推動預算績效管理擴圍升級，績效管理要覆蓋所有財政資金，延伸到基層單位和資金使用終端，確保不留死角，真正做到“花錢必問效、無效必問責”，大幅提升預算管理水平和政策實施效果。

為此，加快實施公共財政預算績效管理工作勢在必行，時間短、任務重，要求高，這就迫切需要建立健全縣鎮(zhèn)財政預算績效管理辦法，制定縣鎮(zhèn)財政預算績效管理工作計劃，力爭在2022年前建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，并明確績效管理工作實施路線圖，以確保縣鎮(zhèn)財政在2022年年底前全面實施預算績效管理目標的實現(xiàn)。

一、全面理解實施預算績效管理目標要求

預算績效管理是以預算為對象，以提高預算收支質(zhì)量和效益為目的，將績效理念融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實現(xiàn)預算與績效有機融合的管理活動。

預算績效管理由績效目標管理、事前績效評估管理、績效運行監(jiān)控管理、績效評價管理、評價結果反饋及應用管理共同組成。

按照中央、財政部要求，在2022年年底必須做到建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

（一）構建全方位預算績效管理格局

是指按照預算管理的對象，對包括政府預算、部門和單位預算、單個項目和政策預算均須納入績效管理，達到全方位地實施績效評（估）審。

1. 實施公共預算績效管理

主要是對公共財政預算執(zhí)行情況的績效評價管理。

2. 實施部門和單位預算績效管理

主要是對部門預算績效目標申報、審核和評價，部門整體支出預算執(zhí)行情況績效評價管理。

3. 實施政策和項目預算績效管理

主要是對政策預算及項目預算進行績效評價管理。

（二）建立全過程預算績效管理鏈條

是指按照預算管理的流程，在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，做到事前事中事后全過程績效管理;包括事前評估、事中跟蹤、事后評價和結果應用這一全過程。

1. 建立績效評估機制

主要是開展預算事前績效評估，績效目標申報、審核和論證評審。實際上就是對新增政策和項目、重大投資項目開展事前績效評估;同時還包括對部門預算事前績效評估以及績效目標設定論證評審，也就是在編制年初預算時，按照“誰申請資金，誰設定目標”、“誰分配資金，誰審核目標”、“誰批復預算，誰批復目標”的原則，對安排的項目資金或者部門預算整體績效目標進行設定、申報、審核、批復，并將績效目標作為項目支出和部門預算編制的前置性條件之一，逐步完善財政資金績效評價體制，促進預算部門樹立績效理念，強化前期論證，提高預算決策效率。

2. 做好績效運行監(jiān)控

主要是對預算績效目標進行事中跟蹤評價。績效跟蹤，實際上就是事中預算績效跟蹤評價，將績效管理深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，重點對政策、資金運行情況、項目管理情況、績效目標實現(xiàn)程度、項目進度及財政資金撥付進度等提出糾偏意見和改進管理的建議。對財政支出預算績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”。

3. 開展績效評價和結果應用

主要是對預算項目事后進行績效評價?？冃гu價，實際上就是對部門單位整體支出、重大政策、重點項目及對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，重點對績效目標完成情況、資金投入和使用情況、項目管理情況、為實現(xiàn)績效目標制定的制度、采取的措施、項目實施效果進行評價，提出存在問題和建議等;通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執(zhí)行情況開展績效評價。

績效評價結果應用就是績效評價結果要與預算安排和政策調(diào)整掛鉤。要求各級財政部門要將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，對未按要求設定績效目標或審核未通過的不得安排預算，重要績效目標與預算草案同步報送本級人大，將績效目標與預算管理流程無縫對接，實現(xiàn)績效目標與預算申報、審核、批復、公開“四個同步”，真正將部門預算安排與部門整體績效結合起來，對整體績效較好的部門和單位，賦予其更多的預算管理及績效管理自主權。

（三）完善全覆蓋預算績效管理體系

是指按照預算的覆蓋范圍，將績效管理覆蓋到一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算，實現(xiàn)“四本預算”績效管理全覆蓋。

1. 建立一般公共預算績效管理體系

積極開展涉及一般公共預算等財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。

2. 建立其他政府預算績效管理體系

除一般公共預算外，各級政府還要將政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算全部納入績效管理。

二、公共財政全面實施預算績效管理工作的重點與難點

作為縣鎮(zhèn)財政部門如何保證在規(guī)定的期限內(nèi)全面完成預算績效管理工作目標要求，筆者認為，當前的工作重點和難點主要有以下幾點。

（一）工作重點

1. 財政預算績效管理隊伍的建設

人是決定做好一切工作的首要要素，沒有一支專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務能力強的績效評價管理和從業(yè)人員隊伍，將是無法推進縣鎮(zhèn)財政預算績效管理工作，也將很難全面完成上級要求的目標任務，因此，加強預算績效管理隊伍建設是做好縣鎮(zhèn)績效管理工作的前提保障。

特別是相對于工程類項目績效評價管理而言，需要有一支懂財務、懂審計、懂工程三個方面業(yè)務的人才隊伍，然而要做到財務、審計、工程三方面全部熟悉精通的復合型人才，這在目前少之又少，這就要求縣鎮(zhèn)財政部門不斷加強這方面的人才培養(yǎng)，盡快建立適應績效管理工作需要的隊伍。

2. 財政預算績效管理制度的建立

沒有制度、沒有規(guī)矩，就不能成方圓。一項工作的開展與實施，必須建立相應的一套管理制度，只有堅持以制度管事管人，才能促進工作的規(guī)范化、科學化、效率化、法制化。因此，建立健全預算績效管理制度是做好縣鎮(zhèn)績效管理工作的基礎。

以貨物類單個項目績效評價為例，一個貨物采購、使用、管理，涉及相關財政管理的系列環(huán)節(jié)，首先要納入財政預算、還要編制政府采購預算、再進行政府采購，然后進行管理使用，并監(jiān)督其發(fā)揮應有的績效，由此可見，貨物項目的績效評價管理，要求將績效理念和方法深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，構建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，建立相應的績效評價管理制度。

再以服務類項目績效評價為例，目前財政性資金安排使用的服務類項目類型很多，有政府購買的第三方服務項目，還有部門正常實施的服務類項目等，不同類型服務項目，其管理方式、管理目標、管理要求都不盡相同，這就要求縣鎮(zhèn)財政部門必須針對不同類型服務類項目，制定相應的績效管理制度或辦法。

3. 財政預算績效管理約束、激勵、監(jiān)督、考核機制的構建

要在規(guī)定的時間期限內(nèi)，全面實施預算績效管理工作，需要明確績效管理責任約束和激勵約束機制，加強績效管理監(jiān)督問責和工作考核，這就迫切需要構建績效管理責任約束機制、激勵約束機制、監(jiān)督問責機制、工作考核機制。只有將責任明確到位、激勵措施落實到位、監(jiān)督問責推進到位，工作考核實施到位，才能大力營造績效管理工作的濃烈氛圍，才能確保此項工作有力有序推進。否則，就難以形成強有力的工作合力，就不能全面推進預算績效管理工作。因此，構建預算績效管理約束、激勵、監(jiān)督、考核四項機制是推進縣鎮(zhèn)績效管理工作的關鍵一環(huán)。

4. 財政預算績效管理目標計劃的確立

強化預算績效目標計劃管理，是全面實施預算績效管理工作的一項重要工作，沒有整體的推進計劃，沒有明確的工作實施路線圖，沒有分年實施的操作方案，縣鎮(zhèn)面上的績效管理工作就很難搞好。因此，如何細化分解績效管理工作任務，如何組織推進績效管理，如何制定績效管理工作方案，如何做到預算管理與績效管理同步，這些都需要認真的排定計劃，明確具體的工作目標，制定積極可行的工作措施。因此，確立預算績效管理目標計劃是推進全面預算管理的重要一步。

（二）工作難點

1. 績效評價內(nèi)容難界定

績效評價是一個復雜的工程。實現(xiàn)評價的科學性，依賴于諸多因素和條件。在尚未建立科學、規(guī)范的績效評價體系的情況下，需要評價人員在實踐中摸著石頭過河，運用創(chuàng)造性的思維方法，積極探索。

就績效評價內(nèi)容而言，雖然財政部于2011年下發(fā)了財政支出預算績效評價管理暫行辦法，明確了績效評價的基本內(nèi)容：“績效目標的設定情況;資金投入和使用情況;為實現(xiàn)績效目標制定的制度、采取的措施等;績效目標的實現(xiàn)程度及效果;績效評價的其他內(nèi)容?！钡@一基本內(nèi)容，也只是一個基本的要求，具體到每個績效評價項目，如工程、貨物、服務，如何細化分解，不僅不同的項目績效評價內(nèi)容是不一樣的;即使同一個項目，不同時期、不同的人去評價，其評價的內(nèi)容也會不一樣;現(xiàn)在各地均沒有詳盡的績效評價內(nèi)容，可以說在今后較長一段時期內(nèi)也不可能有，因為績效評價項目類型太多，至于到每個項目，只能通過實踐不斷地去探索、總結和完善。

2. 績效評價指標難設定

當前，財政資金預算績效評價項目最大的難點就在于績效指標的設定。財政部2011年下發(fā)的財政支出預算績效評價管理暫行辦法，明確了財政支出績效評價指標框架，主要從項目決策、項目管理、項目績效三個方面進行設計的，這相對于某一項工程、貨物、服務類支出項目事中或事后績效評價而言，還基本可以適用，然后再憑各評價小組實踐認識進行進一步地細化設定;但是如要求對工程、貨物、服務類項目進行事前預算績效評估，這一指標框架恐怕就難以適用了，因為，事前績效評估目標要求不同于事中、事后評價;而事前績效評估指標如何設定，目前也沒有明確規(guī)定，也沒有一個基本的指標框架，只能靠評價小組人員自己經(jīng)驗認知和理解去設定。

再如中央文件要求逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，除一般公共預算外，還要將公共性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算全部納入績效管理進行評價等，這些項目是對部門整體、一級公共財政運行總體、某一項基金整個預算進行績效評價，目前這方面均沒有基本的指標框架;如果我們單純采用財政部下發(fā)的支出績效評價指標框架去評價這些項目，是行不通的，也是不可行的，需要我們?nèi)嵺`摸索，而這就是目前開展績效評價的最大難點。

3. 績效評價標準難確定

由于財政支出的多樣性，評價中需要針對不同的評價對象項目，對經(jīng)濟性、效率性和效益性采用一系列相關的指標和標準值來進行具體的衡量。

即使有了統(tǒng)一的績效評價指標，但是因為不同的評價小組、不同的評價人員、不同的評價時期、不同的審核評價水平，不同的標桿標準，其評價認知也是不同的，因而就會形成不同的評價標準和評價結論。例如，一項工程，如何判斷項目時效是最高的、如何比較項目質(zhì)量是最優(yōu)的，每個評價小組有不同的比較標準;一項貨物，如何判斷其經(jīng)濟效益指標，因為不同的價格規(guī)模，其經(jīng)濟效益指標評價標準也是不一樣的;一項服務，如何判斷其社會效益標準值是多少，達到多少才是合理的，這個標準沒有一個標準的答案;滿意度如何評價準確，完全是靠抽樣問卷調(diào)查分析而得出的結論，這個結論是否準確，也沒有一個技術標準來衡量或者規(guī)范等。特別是一些定性指標，評價標準的彈性會更大。

三、推進公共財政全面實施預算績效管理工作對策措施

針對上述提出的預算績效管理工作重點與難點問題，現(xiàn)提出如下對策措施。

1. 加強隊伍建設，不斷增強績效管理工作能力和水平。一是要不斷充實財政績效管理人員，選擇一批政治合格、業(yè)務精湛的財務、審計、工程專業(yè)人員充實到績效管理隊伍中來，確保此項工作有人做、有人抓、有人管;二是要擇優(yōu)選擇具備條件的研究機構、高校、中介機構等第三方機構開展評價工作，確保評價工作的專業(yè)性、獨立性、權威性。三是要加強隊伍培訓，著力提高績效管理工作水平。

2. 加強制度建設，不斷增強績效管理工作規(guī)范性。著重要按照中央“全方位、全過程、全覆蓋”的要求，研究制定如財政支出預算事前、事中、事后績效評價（估）暫行辦法，下級政府財政運行情況綜合評價暫行辦法，部門預算整體績效評價辦法、下級財政管理績效評價暫行辦法等一些通用的績效管理暫行辦法;在此基礎上，可以進一步細化具體的如工程、貨物、服務等單一的績效評價辦法。通過這些辦法的建立，可以促進一個地區(qū)盡快將財政績效管理工作全面規(guī)范地實施起來。

3. 加強考核監(jiān)督，不斷增強績效管理工作合力。著重要建立健全績效管理責任約束機制、激勵約束機制、監(jiān)督問責機制、工作考核機制，以這些強有力約束機制、激勵機制、問責機制、考核機制，來全力推動縣鎮(zhèn)績效管理工作的全面實施。

4. 加強目標管理，不斷增強績效管理工作效率性。著重要分解細化各項績效管理工作要求，結合縣鎮(zhèn)績效管理工作實際情況，全面設置縣鎮(zhèn) 、部門和單位績效管理工作推進實施計劃，進而有的放矢的推進縣鎮(zhèn)績效管理工作。

5. 加強指標體系建設，不斷增強績效管理工作科學性。一是要認真研究每個類型的績效管理項目績效評價內(nèi)容，確保績效評價工作重點突出、抓住本質(zhì)，不偏不倚。二是要探索建立績效評價管理指標體系，堅持“上下結合、先易后難、循序漸進、逐步完善”的原則，力求在推進中完善，在完善中提高?？h鎮(zhèn)財政部門可根據(jù)實際，對各種類型的績效評價項目分別設置共性指標框架，如財政預算、部門預算、項目支出預算、財政所管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行、財政支出政策績效評價等類型項目共性指標框架和實施辦法，以提高績效評價的統(tǒng)一性和權威性，全面推進預算績效管理。三是要研究細化績效評價標準，針對不同行業(yè)、不同項目，逐步建立績效指標標準庫。

參考文獻：

[1]中共中央，國務院.關于全面實施預算績效管理的意見（中發(fā)〔2018〕34號） [Z].2018-09-01.

[2]財政部.關于貫徹落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知（財預〔2018〕167號）[Z].2018-11-08.

（作者單位：江蘇天元會計師事務所有限公司）