袁翠萍

摘要：行政黑名單制度具有效益價值、監(jiān)督教育價值，符合政府簡政放權(quán)的要求。目前，存在對行政黑名單 制度的性質(zhì)認(rèn)識不一致、沒有核心的基礎(chǔ)法律的支撐、面臨著泛化和濫用，沒有遵循依法行政原則中的法律保留 原則，違反比例原則、責(zé)任與處罰相當(dāng)原則、正當(dāng)程序原則等問題。完善行政黑名單制度，應(yīng)明確立法基礎(chǔ)和合 法性邊界，內(nèi)容滿足合理行政的要求，注重程序權(quán)利的保障，完善救濟(jì)方式，從而為社會信用體系建設(shè)提供助力。

關(guān)鍵詞：行政黑名單制度;合法性邊界;行政過程論;正當(dāng)程序原則;救濟(jì)機(jī)制

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）13-0048-05

近年來，黑名單制度備受行政機(jī)關(guān)的親睞，作為一種 新型的行政治理方式，行政黑名單制度既適應(yīng)了數(shù)字經(jīng) 濟(jì)發(fā)展，也趕上政府職能轉(zhuǎn)變的改革契機(jī)，具有創(chuàng)新和優(yōu) 越的作用。然而，舶來的行政黑名單制度由于沒有明確 的法律界定和范圍限制，遭遇不少的質(zhì)疑。本文旨在探 討行政黑名單的法律屬性，并試圖厘定其合法性邊界，以 期通過配套機(jī)制的完善，推進(jìn)社會信用體系建設(shè)。

一、行政黑名單制度概述

（一）域外緣起與我國契機(jī)

行政機(jī)關(guān)是公共信息的掌握者和信用監(jiān)管者，作為 社會利益的代表，本應(yīng)客觀完整地提供信息服務(wù)，以便公 眾利用這些信息對特定主體形成認(rèn)知和評價，原則上不 對主體的信用狀況做出負(fù)面評價，但是行政黑名單制度 屬于例外 [1]。

黑名單制度設(shè)立的初衷是基于公共安全的考慮，而 暫時地犧牲個人利益。在歐美國家的航空領(lǐng)域，航線屬 于國家資源，航空公司獲得批準(zhǔn)后運(yùn)載乘客飛行，為了防 止特定個人的危險活動，防止擾亂飛行秩序或者嚴(yán)重侵 害其他乘客的人身財產(chǎn)權(quán)益等情況的發(fā)生，航空公司會 將可能造成實際威脅或者已經(jīng)造成實際威脅、損害的乘 客列入“旅客黑名單”，并禁止其一定時期內(nèi)搭乘航班， 以示懲罰 [2]。這種舉措在歐美是有法律依據(jù)可尋的，消 費(fèi)者的公平交易權(quán)需要讓位于位階更高的航空運(yùn)輸安 全。旅客在搭乘航班時有義務(wù)遵守航空安全承諾，因此 這也是與社會誠信建設(shè)掛鉤的。除此之外，歐美的行政 黑名單制度還體現(xiàn)在眾多領(lǐng)域，其中有較大影響力的是 美國的“出口管制清單”[3] 和世界銀行的“取消資格”[4] 制度，以及美國藥品領(lǐng)域的 FDA 制度，行政黑名單制度 在征信體系健全的市場經(jīng)濟(jì)和社會治理中展現(xiàn)了強(qiáng)大的 生命力。

我國國務(wù)院于 2014 年發(fā)布的關(guān)于社會信用體系建設(shè)的規(guī)范性文件、在行政監(jiān)管推進(jìn)黑名單制度的決定①， 掀起了“一處失信，處處受限”的社會誠信體系建設(shè)浪潮。 行政黑名單是指行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)具有公共管理 職能的組織創(chuàng)設(shè)的不良信息記錄，是對外公示并且對該 主體的相關(guān)行為或權(quán)利進(jìn)行限制的綜合監(jiān)管措施。如今， 我國的行政黑名單比比皆是，譬如稅收違法黑名單、環(huán)保 黑名單、農(nóng)民工欠薪黑名單、網(wǎng)約車黑名單、誠信旅游建 設(shè)黑名單、高鐵占座黑名單、網(wǎng)絡(luò)主播黑名單，似乎行政 黑名單②已經(jīng)成為行政執(zhí)法網(wǎng)中觸角可以延伸到方方面 面角角落落的工具。在“失信懲戒”的口號指引下，公 民、法人或者其他組織一旦被列入行政黑名單就要被限 制權(quán)利（限貸限購限行限準(zhǔn)入），甚至被聯(lián)合懲戒，其威 力可想而知。而在行政黑名單貌似巨大的輻射范圍和強(qiáng) 大威懾力面前，卻鮮少發(fā)現(xiàn)該黑名單制度的能動救濟(jì)機(jī) 制。行政相對人的弱勢，行政相關(guān)人的缺席參與，使得黑 名單制度游離于傳統(tǒng)行政法程序和實質(zhì)的保護(hù)之外，而 更多地體現(xiàn)為泛化的運(yùn)用，由于相關(guān)的救濟(jì)機(jī)制匱乏，沒 有真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

（二）制度的正面效用——存在的意義

行政黑名單制度具有效益價值、監(jiān)督教育價值以及 符合政府簡政放權(quán)的要求。行政黑名單依托于技術(shù)和運(yùn) 營媒介，借助信息的自由化流動和高速傳播特性，以行政 黑名單的形式公布違法違規(guī)行為和不良記錄，進(jìn)而督促 行政相對人履行行政法確定的義務(wù)。它將生硬的行政強(qiáng) 制執(zhí)行轉(zhuǎn)變成行政相對人被迫主動履行的方式，既能夠 確保行政義務(wù)的有效履行，又能夠預(yù)警和修復(fù)社會信用， 具有效益價值。除此之外，倘若行政相關(guān)人通過互聯(lián)互 通的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)參加到對黑名單的管理過程中來，不僅有 利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的工作，也可以警示規(guī)范行政相關(guān)人 的行為，具有監(jiān)督和教育作用。再者，行政黑名單制度適 應(yīng)政府簡政放權(quán)的要求，將政府監(jiān)管的部分交由社會信用來監(jiān)督，能動地強(qiáng)調(diào)市場和社會主體的合作，也符合成 本經(jīng)濟(jì)、充分利用有限的行政資源的要求。

二、我國行政黑名單制度存在的問題

近年來，行政黑名單在我國呈現(xiàn)野蠻生長的態(tài)勢，一 定程度上成為某些行政機(jī)關(guān)設(shè)置游戲規(guī)則、裁判游戲結(jié) 果的工具，給相關(guān)行政相對人的合法權(quán)益造成困擾和侵 害。

（一）對行政黑名單制度的性質(zhì)認(rèn)識不一致

行政黑名單制度在我國還處于移植適應(yīng)的初始階 段，契合大數(shù)據(jù)運(yùn)用的背景，在信息安全和糾紛治理的邊 界上來回跳躍。值得注意的是，這種基于行政任務(wù)拓展 產(chǎn)生的新型行政管理方式，糅合行政信息公開、行政處罰 和行政強(qiáng)制執(zhí)行等因素，不能簡單地類比適用，難以找到 可以歸入的傳統(tǒng)具體行政行為類型。

（二）沒有核心的基礎(chǔ)法律的支撐

雖然有的行政黑名單有法律的支撐，如食品藥品黑 名單，但是沒有統(tǒng)一的行為規(guī)范，在各領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)時依據(jù)也 是位階不一的，核心法律控制缺位。

（三）面臨著泛化和濫用的問題

行政黑名單的合法性邊界較為模糊，使得不文明行 為也被劃入行政黑名單的規(guī)制范疇，例如：北京將在地鐵 進(jìn)食的人列入黑名單就不妥當(dāng)。同時，并非所有相對人 的違法違規(guī)行為、不良記錄都要記錄并曝光，這對個人隱 私的沖擊較大。此外，對曝光的期限和內(nèi)容、刪除的條件、 錯誤曝光的救濟(jì)等均沒有合理解釋，存在權(quán)力尋租現(xiàn)象。

（四）有可能損害行政相對人的合法權(quán)益

我國社會信用體系尚未健全，行政黑名單制度更多地 成為行政執(zhí)法的手段，制度有待完善，極易損害行政相對 人的合法權(quán)益，而且沒有相應(yīng)的救濟(jì)程序和退出機(jī)制，使 得行政黑名單制度過度楔入私權(quán)領(lǐng)域，違背行政法的基本 原理，有可能帶來嚴(yán)重的后果，因此在運(yùn)行中受到質(zhì)疑。

三、行政黑名單的法律屬性的探析

為建設(shè)社會信用體系，應(yīng)對行政黑名單制度的負(fù)面 效果，有必要對該復(fù)合型的行政執(zhí)法方式予以學(xué)理剖析， 引導(dǎo)其依法規(guī)范實施，發(fā)揮應(yīng)當(dāng)具有的效用。

有學(xué)者從行政處罰的四種類型進(jìn)行分析 [5]，但是沒 有考慮到具體行政行為的權(quán)能存在、實際運(yùn)行、意思表示 和法律效果;有學(xué)者從間接強(qiáng)制執(zhí)行的角度予以分析 [6]， 但不利于黑名單制度作用的發(fā)揮。也有學(xué)者摒棄這種單 一的行為認(rèn)定方法，而將其視作復(fù)合型的行政行為，其一 是根據(jù)行為階段的不同構(gòu)造予以劃分，其二是根據(jù)功能 定位的不同予以劃分 [7]。這種復(fù)合型的屬性認(rèn)定，受到 更多的理解和認(rèn)可。

（一）對階段構(gòu)造的局部和整體觀察的劃分

從局部來看，行政黑名單制度是復(fù)合型的行政行為， 是一套完整的行政運(yùn)行體系，具有一定的時間跨度，是具 有進(jìn)入和退出設(shè)置的完整鏈條，具體可以拆分成五個環(huán) 節(jié)：擬列入行為、列入行為、公布行為、懲戒行為和移除行 為 [8][9]。這五個環(huán)節(jié)是相互影響相互作用的，其中的某個 環(huán)節(jié)也可能是由多個行政機(jī)關(guān)協(xié)同完成的。

1. 擬列入行為，是指行政機(jī)關(guān)和組織對違法違規(guī)信 息和不良記錄的收集過程，并且集體討論是否有為公共 利益保護(hù)和秩序維護(hù)之目的而向社會公布的需要，屬于 內(nèi)部準(zhǔn)備行為，是行政黑名單制度的初始階段。

2. 列入行為，是指將不良信息和違法記錄進(jìn)行公布 的決定行為，該行為的性質(zhì)需要分類討論，有專門“列入 決定”的為具體行政行為 [10]185-191，少數(shù)的無專門“列入 決定”的為內(nèi)部行政行為，需要與后階段的公布行為結(jié) 合才能發(fā)生法律效果。

3. 公布行為，是指將不良信息和違法記錄的當(dāng)事人 和行為等進(jìn)行公布的過程，公布行為本身僅是行政事實 行為，本身不會對當(dāng)事人產(chǎn)生懲戒的效果，但是公眾的知 悉可能會造成當(dāng)事人的名譽(yù)受損，這是行政機(jī)關(guān)和組織 無法控制但可預(yù)見的，所以要求行政機(jī)關(guān)盡到審慎義務(wù)。 因為名譽(yù)受損并非行政機(jī)關(guān)的意思表示所在，行政機(jī)關(guān) 的目的是督促履行義務(wù)，故此，該公布行為不是具體行政 行為。

4. 懲戒行為，是行政機(jī)關(guān)對黑名單所載入的人員進(jìn) 行資格或者權(quán)利的限制，比如限制出境等，甚至與其他部 門形成聯(lián)動的懲戒。結(jié)合前面環(huán)節(jié)的公布行為，這種懲 戒行為對行政相對人產(chǎn)生了直接、現(xiàn)實且緊迫的行政法 上權(quán)利義務(wù)的影響。其在性質(zhì)上屬于行政處罰，可歸入 兜底的其他行政處罰中 [11]343。此外，該環(huán)節(jié)的懲戒行為 比警告、罰款的處罰更為嚴(yán)厲。若作為兜底的處罰行為， 還需要考慮到適用處罰的一般規(guī)則的銜接問題。

5. 移除行為，是基于行政法上義務(wù)的有效履行，予以 信用修復(fù)的退出環(huán)節(jié)。國外除了因黑名單所列舉的事由 被改正被消除，還有因期限屆滿而賦予行政相對人被遺忘 的權(quán)利。將不良記錄和違法行為進(jìn)行消除或者歸檔隱藏， 有利于行政相對人的信用重塑和社會交易關(guān)系的和諧。

從總體來看，行政黑名單制度要求不能偏頗地單獨(dú) 截取一個環(huán)節(jié)予以法律評價，否則不能概括了解黑名單 制度的全貌;也要求不能用傳統(tǒng)的具體行政行為進(jìn)行類 比類推，不能簡單從要素疊加予以考量。所以單純地關(guān) 注懲戒環(huán)節(jié)的制裁效果不足為取，著眼于違法事實和不 良記錄的公布也不甚恰當(dāng)，側(cè)重黑名單制度最后所呈現(xiàn) 的法律效果也難掩欠缺 [12]。因此需要站在辯證統(tǒng)一的 立場，從整體和部分的聯(lián)動作用分析行政黑名單制度，而這恰恰能夠用發(fā)端于日本的“行政過程論”來解釋。行 政過程論的主旨是將多個行政行為和法律關(guān)系聯(lián)合而成 的行政活動方式予以整體和動態(tài)的考察，同時作為兩大 法系融合的產(chǎn)物，該研究范式也蘊(yùn)含這傳統(tǒng)類型化行政 行為界定的理論因素，結(jié)合各環(huán)節(jié)的具體情況予以具體 分析，從而考察各個環(huán)節(jié)涉及的行政機(jī)關(guān)與行政相對人 的關(guān)系，以及與行政相關(guān)人之間的法律關(guān)系 [13][14]。

從行政黑名單制度的五個環(huán)節(jié)拆分不難看出，該復(fù) 合型的行政管理活動是有時間連續(xù)性、階段性構(gòu)造的動 態(tài)過程，而且兼具法律效果和事實效果，每一個環(huán)節(jié)都具 有法律程序控制的意義。但是在每個環(huán)節(jié)的把控上，該 如何區(qū)分界定何種具體行政行為，何為聯(lián)合懲戒的采取 依據(jù)，也是值得思考的。筆者較為認(rèn)可不同的階段予以 認(rèn)定法律屬性的方式。

（二）取決于功能定性的差異化劃分

按照功能的差異將行政黑名單劃分成“懲戒性”“警 示性”“普法類”“備案類”，分別對應(yīng)著“行政處罰”“行 政指導(dǎo)”“不構(gòu)成行政行為”“特殊內(nèi)部行政行為”[15]， 這樣使得行政黑名單制度的形態(tài)特征得以完整地反映出 來，但是在認(rèn)定的過程中可能會存在功能的交叉，因此在 具體的認(rèn)定方式上需要有更加明確的指向判斷基準(zhǔn)。

四、行政黑名單制度對行政法原則的違反

現(xiàn)實中的行政黑名單制度除了面臨泛化和濫用危 機(jī)，也構(gòu)成對行政法基本原則的違反，分別違反了依法行 政原則、合理行政原則和正當(dāng)程序原則。

（一）沒有遵循依法行政原則中的法律保留原則

依法行政是首要原則，在沒有較高位階的上位法確 定行為適法性和具體適用領(lǐng)域時，行政機(jī)關(guān)不得擅自做 出沒有法律依據(jù)的行政行為。這就要求立法機(jī)關(guān)對行政 黑名單制度予以基礎(chǔ)法律的定位支撐。例如，地鐵禁止 進(jìn)食、物業(yè)費(fèi)欠繳、承擔(dān)民事賠償責(zé)任等不文明行為是與 行政無關(guān)聯(lián)的，就不應(yīng)該納入行政黑名單的規(guī)制范疇，否 則涉嫌混淆道德與法律之間的界限，有失公允。此外，需 要對行政黑名單的進(jìn)入、流動和退出制定普遍適用的標(biāo) 準(zhǔn)，在實施細(xì)則中包括違法違規(guī)事由、列入條件和標(biāo)準(zhǔn)、 權(quán)利限制內(nèi)容、期限和公布媒介等相關(guān)信息，使得行政黑 名單制度有法律依據(jù)可尋，有制度框架的比照。

同時，為避免政府機(jī)關(guān)和相關(guān)組織的疏忽，如果因錯 誤公布對當(dāng)事人造成不可挽救的影響，政府機(jī)關(guān)需要承 擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以提示行政機(jī)關(guān)審慎執(zhí)法，按需權(quán)衡隱私保 護(hù)和公共利益之間的權(quán)重。公共利益也并不總是行政機(jī) 關(guān)可自由裁量而用作行政行為合法的正當(dāng)理由。

（二）違反比例原則、責(zé)任與處罰相當(dāng)原則

首先，“一處失信處處受限”明顯違反比例原則。

比例原則蘊(yùn)含著妥當(dāng)性、均衡性以及溫和方式的要求，在 多種可選擇方案中提倡選擇對行政相對人相對損害最 小、最具有合理性的方案 [16]。換句話說，對首次或者輕 微失信的行政相對人，采取行政黑名單制度的懲戒或者 聯(lián)合懲戒就過于嚴(yán)格，違背比例原則;可以允許用柔性的 警示、提醒整改的方式，沒有必要列入行政黑名單，不能 過分限制行政相對人并列入黑名單，靈活告知其履行行 政義務(wù)即可。

此外，“一處失信處處受限”的行政行為是明顯違 反責(zé)任與處罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。特別是行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合懲戒， 行政相對人的失信行為并沒有達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重的程度，僅 因各種原因未能履行義務(wù)，就在各個領(lǐng)域受到資格和權(quán) 利的限制，實質(zhì)上是將與行政相對人失信行為無關(guān)的行 業(yè)和領(lǐng)域納入懲戒的范疇，有公權(quán)力過度侵害私人權(quán)益 的嫌疑。只有在行政相對人失信行為所涉及的領(lǐng)域進(jìn)行 限制約束，才更具有合理性。

設(shè)立行政黑名單制度的初衷是為建設(shè)現(xiàn)代化的社會 信用體系，為了增強(qiáng)人們的誠信意識，并非公布懲戒的工 具。失信行為需要與該監(jiān)管目的存在必要且合理的解釋 和聯(lián)系，通過行政黑名單制度教育失信的行政相對人改 過自新，進(jìn)而重塑社會信用關(guān)系。

（三）違反正當(dāng)程序原則

正當(dāng)程序原則為規(guī)范和控制公權(quán)力而產(chǎn)生，旨在賦 予行政相對人以程序利益的保護(hù)。程序正義的要求不容 忽視，行政相對人有許多程序性權(quán)利的保障，因此行政相 對人可以在相應(yīng)的階段主張相應(yīng)權(quán)利的行使。具體而言： 對有“列入決定”的列入行為的通知，可以要求行政機(jī) 關(guān)和組織說明理由并提出異議，對懲戒這種具有處分性 質(zhì)的最終行為可以要求行政復(fù)議或者行政訴訟等進(jìn)行救 濟(jì)。

同時可以借鑒國外經(jīng)驗，對黑名單制度提出期限和 期權(quán)利益的要求，對超出期權(quán)期限的行政黑名單予以依 職權(quán)的主動刪除，超過時間限制從而強(qiáng)制清出行政黑名 單的動態(tài)管理。明確用司法規(guī)制進(jìn)行兜底保護(hù)，對可訴 的具體行政行為依法提起行政訴訟：具體考量行為與目 的是否存在合理必要且實質(zhì)的關(guān)聯(lián)，是否符合公眾預(yù)期， 以及措施與失信行為之間的契合度和關(guān)聯(lián)性。

五、行政黑名單制度的完善和法律控制

（一）明確立法基礎(chǔ)和合法性邊界

首先，為行政黑名單制度提供基礎(chǔ)法律保障，這也是 法律優(yōu)先和法律保留原則的要求 [17]。誠如前面所述，單 獨(dú)來看，行政黑名單制度中的懲戒行為，屬于《處罰法》 中的其他處罰行為，行政黑名單制度的立法基礎(chǔ)也應(yīng)該 是法律或者行政法規(guī)的位階，并且在制定時應(yīng)符合《立法法》的要求，并輔以具體的實施細(xì)則或者規(guī)范性文件。 例如《蘇州市建筑市場“黑名單”管理辦法》所提到的 “取消活動資格”的規(guī)定，此類行政許可只能由規(guī)章以上 位階的文件予以規(guī)定，因此該懲治措施的設(shè)置越位。

通過基礎(chǔ)法律正面限定行政黑名單制度的合法性邊 界后，將那些可以用其他手段解決的行為排除在行政黑 名單的規(guī)制范疇之外，只有那些涉及社會公共利益的違 法違規(guī)的行為才需要納入矯正范圍 [18]。由此一步步厘定， 通過反面排除的方法限縮行政黑名單的合法性邊界，即 只有同時符合行政行為違法要素和不利后果的嚴(yán)重性要 素的行政黑名單，與社會公共利益相關(guān)，才足以納入行政 黑名單的制度籠子里予以行政執(zhí)法基準(zhǔn)的衡量，這才是 行政法意義上的黑名單制度，才是其范圍邊界存在的應(yīng) 有之義。

由于我國《行政處罰法》面臨修改，行政黑名單制 度并不能簡單涵蓋進(jìn)行政處罰的種類之中。因此宜采取 行政法規(guī)的立法模式，給予行政法黑名單制度以基礎(chǔ)法 律的支撐，作出行政黑名單制度統(tǒng)一的框架要求，以符合 合法性的要件，進(jìn)而根據(jù)各個職能機(jī)關(guān)的所需予以下位 法的細(xì)化，以及針對具體行業(yè)的需求因地制宜實施。要 與《立法法》《行政處罰法》《行政信息公開保護(hù)條例》

《國際民用航空公約》《食品安全法》等銜接、協(xié)調(diào)，以保 證行政黑名單的制度施行效果。

（二）內(nèi)容滿足合理行政的要求

除了行政黑名單的邊界范圍要合法，也需要注重實 質(zhì)內(nèi)容上的合法性要求，即滿足合理行政原則的要求。

首先，關(guān)乎社會信用建設(shè)的目的的才屬于行政黑名 單制度的有效性旨在。行政黑名單制度與其他行政具體 行為不同，是服務(wù)于社會誠信建設(shè)目的的，旨在推動社會 重信守諾，為大眾市場交易的選擇提供參考和風(fēng)險提醒。 同時，行政黑名單制度也與市場主體營業(yè)權(quán)和公平交易 權(quán)息息相關(guān)，是社會公眾知情權(quán)的具體體現(xiàn)。換句話說， 行政黑名單督促行政相對人履行法定義務(wù)，進(jìn)而助益于 社會信用的重建和修復(fù)，因此無關(guān)此目的的都不得囊括 進(jìn)行政黑名單制度，應(yīng)該轉(zhuǎn)向其他行政行為處理的解決， 例如該罰款的罰款，該吊銷營業(yè)執(zhí)照則吊銷營業(yè)執(zhí)照。

其次，需要對行政黑名單制度的對象予以區(qū)分，結(jié)合 整個法律體系來考量，足以發(fā)現(xiàn)法律對自然人和法人的 要求是不一致的，更加強(qiáng)調(diào)對人權(quán)保障和私有權(quán)利不可 侵犯，因此對待自然人主體的違法行為應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī) 關(guān)盡到更多的審慎注意義務(wù)。法人作為擬制主體，沒有 精神名譽(yù)的損失，這也是行政黑名單應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待的合 理解釋。

再次，行政黑名單制度的運(yùn)行需要秉持過程化思維，進(jìn)行層次性的區(qū)分。行政黑名單的公布和懲戒容易不適 當(dāng)?shù)厍趾π姓鄬θ说臋?quán)益，所以適宜采取嚴(yán)進(jìn)寬出的 辦法。在具體判斷時應(yīng)該綜合考慮當(dāng)事人的違法程度和 不利后果，比如說對違法違規(guī)情節(jié)比較輕微或者是初犯 的，在卡緊關(guān)口的擬列入階段就應(yīng)該予以加強(qiáng)教育和解 決，無需進(jìn)入列入階段;對于公布和懲戒的，就需要有屢 教不改、違法程度嚴(yán)重、危及公共安全等因素才可能符合 該環(huán)節(jié)的要求 [19]。