巫競(jìng)盛，王曉麗，朱 楠，彭?xiàng)钯R，潘江靈

（1.浙江省林業(yè)局，浙江 杭州 310020；2.浙江農(nóng)林大學(xué) 暨陽(yáng)學(xué)院，浙江 諸暨 311800；3.浙江農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 杭州 311300；4.浙江省林業(yè)資金管理中心，浙江 杭州 310020）

公益林建設(shè)在當(dāng)今生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)日趨失衡的背景下已成為改善生態(tài)環(huán)境的重要組成部分[1]。建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉和民族未來(lái)的大計(jì)，加強(qiáng)森林資源的保護(hù)、維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的平衡是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，開(kāi)展公益林生態(tài)補(bǔ)償制度研究對(duì)健全公益林生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制、提高補(bǔ)償制度實(shí)施效率具有積極作用。目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的研究成果可以概括為以下幾大方面：（1）關(guān)于公益林生態(tài)補(bǔ)償制度內(nèi)涵的研究[2-3]；（2）關(guān)于公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究，包括補(bǔ)償理論[4-6]、補(bǔ)償主體[7-8]、補(bǔ)償方式[9-12]、補(bǔ)償對(duì)象[13-14]、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[15-18]、補(bǔ)償資金[19-20]以及補(bǔ)償原則[21-22]等內(nèi)容研究；（3）關(guān)于公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的績(jī)效評(píng)價(jià)研究，包括評(píng)價(jià)指標(biāo)[23-24]、制度實(shí)施績(jī)效[25-26]等研究。這些已有的研究為公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的完善提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。政府投入龐大資金量進(jìn)行林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)，對(duì)公益林進(jìn)行嚴(yán)格禁伐，由各級(jí)財(cái)政提供一定補(bǔ)償給林權(quán)所有者[26]，然而，我國(guó)的公益林生態(tài)補(bǔ)償制度和政策并不完善，如何健全公益林生態(tài)補(bǔ)償制度，目前存在哪些亟待解決與完善的問(wèn)題，這些都是公益林事業(yè)迫切需要解決的問(wèn)題。本文以浙江省為例，分析浙江省公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀，探討其補(bǔ)償制度，以期為相關(guān)部門(mén)健全公益林生態(tài)補(bǔ)償制度提供理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。

1 浙江省公益林生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展歷程

浙江省重點(diǎn)公益林建設(shè)起步較早，1999 年，在21 個(gè)江河源頭縣、重點(diǎn)林區(qū)縣開(kāi)展了公益林試點(diǎn)建設(shè)。2004年，浙江省正式啟動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，重點(diǎn)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為120 元·hm-2·a-1，之后逐年加大財(cái)政投入力度。2004－2019 年，浙江省共10 次提高公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：2006 年，浙江省政府決定將重點(diǎn)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的120 元·hm-2·a-1提高到150 元·hm-2·a-1；2007 年，浙江省開(kāi)展了公益林分類補(bǔ)償試點(diǎn)，提高重點(diǎn)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為180 元·hm-2·a-1；2011 年，《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（浙財(cái)農(nóng)〔2011〕552 號(hào)）明確規(guī)定了分類補(bǔ)償與分檔補(bǔ)助相結(jié)合的公益林管理方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高為285 元·hm-2·a-1；2016 年，實(shí)行公益林差別化補(bǔ)償政策，公益林最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為465 元·hm-2·a-1，《關(guān)于提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)的通知》（浙財(cái)農(nóng)〔2016〕99 號(hào)）對(duì)主要干流和重要支流源頭縣及國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)等重要區(qū)域省級(jí)以上公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，提高到525 元·hm-2·a-1；2017 年，再次將重要區(qū)域省級(jí)以上公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到600 元·hm-2·a-1，省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)集體林租賃價(jià)格提高到723 元·hm-2·a-1，見(jiàn)圖1。

圖1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金Figure 1 History of ecological forest compensation in Zhejiang province

浙江省公益林資源豐富，省級(jí)以上公益林總面積有303 萬(wàn)hm2（省級(jí)以上公益林總面積與補(bǔ)償面積288 萬(wàn)hm2的差額部分為受益對(duì)象明確的風(fēng)景林，其由所在地風(fēng)景名勝區(qū)管理部門(mén)履行責(zé)任，不納入財(cái)政補(bǔ)償范圍），占林業(yè)用地總面積比重為45.85%，其中，國(guó)家級(jí)公益林有93 萬(wàn)hm2，省級(jí)公益林有210 萬(wàn)hm2。隨著公益林面積逐漸擴(kuò)大其補(bǔ)償資金發(fā)放規(guī)模也不斷增加（見(jiàn)表1），省級(jí)以上公益林補(bǔ)償面積從2004 年的試點(diǎn)面積1 680 262 hm2增加到2019 年的2 882 918.6 hm2；中央和省財(cái)政投入森林生態(tài)補(bǔ)償資金由2004 年的13 958.5 萬(wàn)元增加到2019 年的136 721.3 萬(wàn)元。各級(jí)財(cái)政（含中央財(cái)政）至今已經(jīng)累計(jì)投入森林生態(tài)補(bǔ)償資金135 億元，其中，2019年浙江省共下?lián)苌稚鷳B(tài)效益補(bǔ)償資金13.67 億元，直接撥付到戶補(bǔ)償資金達(dá)到6.78 億元，受益330 萬(wàn)農(nóng)戶、1 300 余萬(wàn)人、1.66 萬(wàn)余個(gè)村集體組織。浙江省2004－2010 年補(bǔ)償面積增幅較大且補(bǔ)償資金增長(zhǎng)較快，從2004年的13 958.5 萬(wàn)元快速增加到2010 年的49 344 萬(wàn)元；2011－2019 年，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升加大且補(bǔ)償資金增長(zhǎng)加快，從2011 年的54 457.9 萬(wàn)元增加到2019 年的136 721.3 萬(wàn)元。由此可見(jiàn)，在國(guó)家和浙江省政府的高度重視下，浙江省公益林面積不斷擴(kuò)大，生態(tài)補(bǔ)償工作力度不斷強(qiáng)化，財(cái)政投入森林生態(tài)補(bǔ)償資金逐年不斷增加。

表1 2004－2019 年浙江省省級(jí)以上公益林補(bǔ)償面積和資金發(fā)放情況Table 1 Ecological forest compensation information in 2004-2019

2 浙江省公益林生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

浙江省自2004 年全面啟動(dòng)公益林補(bǔ)償制度以來(lái)，公益林建設(shè)在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和管理方面取得了顯著成效，公益林生態(tài)補(bǔ)償制度成為加快公益林建設(shè)的重要投入和保障制度。但由于制度自身設(shè)計(jì)及實(shí)施過(guò)程中存在的缺陷，從公益林可持續(xù)發(fā)展的方面來(lái)看，浙江省公益林生態(tài)補(bǔ)償制度在責(zé)任主體認(rèn)識(shí)、分類補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)機(jī)制等方面暴露出以下這些問(wèn)題。

2.1 公益林建設(shè)管理主體責(zé)任缺位

林農(nóng)的林地被政府劃入公益林后，禁止林農(nóng)采伐和利用活動(dòng)，只能通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償彌補(bǔ)自身營(yíng)林損失。實(shí)質(zhì)上，林農(nóng)的林地是由政府進(jìn)行公益林建設(shè)管理，是一種典型的政府行為方式，政府作為責(zé)任主體，承擔(dān)公益林的規(guī)劃、建設(shè)和管理等責(zé)任[27]，而林農(nóng)承擔(dān)對(duì)公益林的保護(hù)義務(wù)，并獲得政府提供的公益林生態(tài)補(bǔ)償。而實(shí)際生活中，多數(shù)人認(rèn)為政府主要是保證公益林補(bǔ)償資金及時(shí)安全發(fā)放到戶，公益林建設(shè)管理的責(zé)任主體是村集體和林農(nóng)，應(yīng)該讓村集體和林農(nóng)去承擔(dān)公益林建設(shè)管理相關(guān)工作。這將會(huì)導(dǎo)致政府為公益林建設(shè)管理主體責(zé)任缺位，不利于公益林管日常工作開(kāi)展，導(dǎo)致政府在公益林建設(shè)管理中的主體作用很難充分發(fā)揮，不利于提升公益林建設(shè)管理。

2.2 公益林補(bǔ)償區(qū)域不平衡

在體現(xiàn)分類補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)重要區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，2016 年浙江省將主要干流和重要支流源頭縣共21 個(gè)縣（市）及國(guó)家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)省級(jí)以上公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到525 元·hm-2·a-1，2017 年提高到600 元·hm-2·a-1，其他地區(qū)保持465 元·hm-2·a-1。出于保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位考慮，以“主要干流和重要支流源頭縣”作為提高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償依據(jù)具有合理性，但在執(zhí)行過(guò)程中因操作困難，最后按照行政區(qū)域進(jìn)行劃分，引發(fā)了“同林不同命、同山不同價(jià)”的矛盾。以麗水市為例，蓮都區(qū)、青田縣和云和縣[以下簡(jiǎn)稱“三縣（區(qū)）”]共有省級(jí)以上公益林面積為26.5 萬(wàn)hm2，甌江流經(jīng)蓮都區(qū)、云和縣和青田縣，三縣（區(qū)）地處甌江中上游，所有支流均流入甌江，是甌江水系的重要發(fā)源地和構(gòu)成部分。浙江省第二大人工湖灘坑水庫(kù)庫(kù)區(qū)橫跨青田縣和景寧縣，水面面積有70 km2，緊水灘水庫(kù)也位于云和縣和蓮都區(qū)，水面面積有34.3 km2。三縣（區(qū)）擁有的公益林資源為甌江水源涵養(yǎng)提供了強(qiáng)有力的保障，也是境內(nèi)大型水庫(kù)水源涵養(yǎng)林主要構(gòu)成部分和提供優(yōu)質(zhì)飲用水源的有力支撐。但三縣（區(qū)）卻因不屬于“主要干流和重要支流源頭縣”未被劃入到提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍之內(nèi)，至今補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為465 元·hm-2·a-1，仍未得到進(jìn)一步提高，而與其一山之隔的縉云縣、遂昌縣、景寧縣等地的公益林卻享受2016 年525 元·hm-2·a-1、2017 年600 元·hm-2·a-1的補(bǔ)償政策。三縣（區(qū)）林農(nóng)和麗水市其它縣林農(nóng)一樣付出了同等損失，為浙江省生態(tài)屏障建設(shè)作出了同等貢獻(xiàn)，卻未能得到同等補(bǔ)償待遇，補(bǔ)償區(qū)域不均衡導(dǎo)致三縣（區(qū)）的林農(nóng)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整結(jié)果存在不滿，不利于社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

同理，26 個(gè)加快發(fā)展縣（區(qū)）中有10 個(gè)縣（區(qū)）因不認(rèn)定為主要干流和重要支流源頭縣而未享受較高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策，而這10 個(gè)縣（區(qū)）都屬于重點(diǎn)林區(qū)，公益林資源豐富。這10 個(gè)縣（區(qū)）省級(jí)以上公益林面積情況為：麗水市的蓮都區(qū)、云和縣和青田縣分別為69 525 hm2，53 616 hm2和142 849 hm2；衢州市的柯城區(qū)、衢江區(qū)、龍游縣和常山縣分別為140 412 hm2，65 471 hm2，38 342 hm2和40 636 hm2；溫州市的平陽(yáng)縣為24 951 hm2；金華市的武義縣為56 099 hm2；臺(tái)州市的三門(mén)縣為24 013 hm2。這10 個(gè)縣（區(qū)）的省級(jí)以上公益林面積占浙江省公益林面積的比重為21.63%，是浙江省生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)功能區(qū)，為浙江省的生態(tài)保護(hù)作出了重大貢獻(xiàn)。

2.3 公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

近年來(lái)，浙江省各級(jí)政府不斷加大公益林補(bǔ)償力度，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年穩(wěn)步遞增，已由2004 年的120 元·hm-2提高到2019 年的465 元·hm-2，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)處于全國(guó)前列。即便如此，公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與林農(nóng)實(shí)際損失相比還存在一定差距，降低了林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性。楊云仙、廖為明[28]根據(jù)營(yíng)林投入、經(jīng)濟(jì)損失、經(jīng)營(yíng)管護(hù)費(fèi)用等測(cè)算出公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為178 元·hm-2·a-1；盛文萍[17]基于生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值量，核算出北京全市公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的平均值為1 265 元·hm-2·a-1；趙衍宇[29]以貴州省江口縣重點(diǎn)公益林保護(hù)區(qū)為例，采用問(wèn)卷調(diào)查及條件價(jià)值評(píng)估法計(jì)算得出林農(nóng)每年愿意接受的最低補(bǔ)償金額為314.14～ 365.15 元·hm-2·a-1，其發(fā)展的機(jī)會(huì)成本為9 750 元×被劃入保護(hù)區(qū)林地的面積（hm2）。國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)影響因素，采用不同的方法進(jìn)行公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，不同學(xué)者測(cè)算結(jié)果存在差異，但測(cè)算得出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均高于現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。林農(nóng)擁有的林地一旦被劃為公益林，其生態(tài)補(bǔ)償資金則是林農(nóng)林地收入的唯一途徑。實(shí)質(zhì)上，政府是通過(guò)租用林農(nóng)的林地這種形式來(lái)提供生態(tài)服務(wù)，政府應(yīng)以林地市場(chǎng)租金（林地流轉(zhuǎn)價(jià)格）為參考進(jìn)行公益林補(bǔ)償。依據(jù)實(shí)際情況看，林農(nóng)林地平均流轉(zhuǎn)價(jià)格顯著高于發(fā)放給林農(nóng)的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[30]。2009 年以來(lái)，木材價(jià)格不斷上漲，2016 年的價(jià)格相當(dāng)于2009 年每立方木材銷售平均價(jià)的1.38 倍[31]，浙江省公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待提高。

2.4 公益林管護(hù)機(jī)制不健全

“三分造林、七分管護(hù)”體現(xiàn)了公益林管護(hù)的重要性，提高公益林的管護(hù)質(zhì)量、健全管理機(jī)構(gòu)和管護(hù)機(jī)制對(duì)于發(fā)揮公益林的生態(tài)效益至關(guān)重要。浙江省公益林管理機(jī)構(gòu)不健全，公益林分布廣泛，97 個(gè)公益林分布市、縣（市、區(qū)）中僅有18 個(gè)縣、市、區(qū)成立了專門(mén)的公益林管理機(jī)構(gòu)，其它大部分主要掛靠在綠化科、資源保護(hù)科、森林資源科等部門(mén)。目前，浙江省公益林的管護(hù)體系已基本建立，但管護(hù)機(jī)制還存在部分問(wèn)題，主要體現(xiàn)在護(hù)林員的工資待遇過(guò)低，且護(hù)林面積過(guò)大，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)管護(hù)人員積極性；護(hù)林員高齡人員比例高，對(duì)于公益林現(xiàn)代化管理技術(shù)手段不易熟練操作；兼職管護(hù)人員較多；護(hù)林隊(duì)伍不專業(yè)，例如麗水、諸暨等地區(qū)護(hù)林員管護(hù)費(fèi)用由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌用于全市專職網(wǎng)格員建設(shè)，取消原有專職護(hù)林員隊(duì)伍，不利于公益林建設(shè)管理工作。

3 健全公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的對(duì)策建議

3.1 明確公益林建設(shè)管理主體責(zé)任

2019 年12 月，新《森林法修訂案》將原森林法中用材林、經(jīng)濟(jì)林等5 大林種修改為公益林和商品林，不但減少了林種概念的重疊交叉，而且提升了公益林的法律地位和對(duì)生態(tài)安全的重要性，明確了政府對(duì)公益林建設(shè)的職責(zé)?！墩憬」媪趾蜕止珗@條例》規(guī)定縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)公益林建設(shè)、保護(hù)和利用的監(jiān)督管理工作，更是明確了責(zé)任主體。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)地方政府是公益林建設(shè)管理的責(zé)任主體。公益林建設(shè)和管理應(yīng)以地方政府為主，各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)公益林管理政策，進(jìn)一步明確公益林建設(shè)管理責(zé)任，對(duì)公益林管護(hù)支出和村集體補(bǔ)償資金使用加強(qiáng)監(jiān)管，強(qiáng)化專業(yè)化管理人員隊(duì)伍建設(shè)，健全公益林管理責(zé)任制。

3.2 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償分類合理性

以生態(tài)區(qū)位為依據(jù)劃分公益林范圍及等級(jí)，對(duì)公益林生態(tài)效益、生態(tài)功能價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，以量化的效益值作為公益林分類補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)最為科學(xué)，但目前的技術(shù)手段尚難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模生態(tài)效益精準(zhǔn)量化?？梢越Y(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政支付能力情況，從整體角度出發(fā)，把生態(tài)區(qū)位作為主要分類補(bǔ)償依據(jù)，同時(shí)再引入縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一重要依據(jù)。2016 年5 月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31 號(hào)），明確提出“結(jié)合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧”。浙江省扶貧的重點(diǎn)地區(qū)大部分位于生態(tài)環(huán)境脆弱和生態(tài)保護(hù)重要地區(qū)，建議浙江省以精準(zhǔn)扶貧為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償分類的合理性，將上述未提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的10 個(gè)縣（區(qū)）列入提標(biāo)范圍，既解決了“同林不同命、同山不同價(jià)”的矛盾，也通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧和生態(tài)保護(hù)的有效結(jié)合。

3.3 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整時(shí)間

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公益林所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿退馨l(fā)揮的綜合效益日益凸顯，在實(shí)現(xiàn)公益林損失性補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，持續(xù)穩(wěn)步提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償，完善公益林補(bǔ)償長(zhǎng)效調(diào)整機(jī)制及調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。首先，在明確浙江省公益林最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政支付可能性，逐步提高浙江省公益林最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按分類補(bǔ)償原則對(duì)國(guó)家公園、省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)區(qū)位公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)進(jìn)一步提高。同時(shí)，為適應(yīng)公益林建設(shè)管理需要，體現(xiàn)公益林損失性補(bǔ)償水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同步性、與其他政策和管理辦法的協(xié)調(diào)性，建議公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整時(shí)間間隔與《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法》中補(bǔ)償資金原則上三年一周期的規(guī)定相一致，即公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每三年調(diào)整一次。合理提高公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為建設(shè)公益林和維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全提供政策保障。

3.4 完善公益林管護(hù)機(jī)制

完善公益林管護(hù)體系是落實(shí)公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的根本，是確保公益林建設(shè)成效和充分發(fā)揮生態(tài)效益的關(guān)鍵。一是優(yōu)化公益林管理隊(duì)伍。公益林監(jiān)管困難的地區(qū)，設(shè)立單獨(dú)公益林管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化公益林管理職能和職責(zé)，落實(shí)人員編制和待遇問(wèn)題，有利于規(guī)范管理公益林隊(duì)伍。二是建立專業(yè)化護(hù)林員隊(duì)伍。建立全職、專業(yè)化的護(hù)林員隊(duì)伍，進(jìn)行量化指標(biāo)考核，依據(jù)績(jī)效發(fā)放工資，保障工資在滿足林農(nóng)基本家庭生活基礎(chǔ)上解決社會(huì)與醫(yī)療保險(xiǎn)等問(wèn)題；建立半專業(yè)化護(hù)林員隊(duì)伍，村集體采取相對(duì)公平方式進(jìn)行護(hù)林人員選拔，選拔出的護(hù)林員分批對(duì)公益林進(jìn)行管護(hù)，通過(guò)績(jī)效考核獲得相應(yīng)的報(bào)酬；引入市場(chǎng)機(jī)制，探索招標(biāo)、托管、承包管護(hù)，將公益林管護(hù)工作外包給專業(yè)管護(hù)公司進(jìn)行看管，按照事先規(guī)定的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)合格后支付相應(yīng)的管理費(fèi)用，從而提升公益林管護(hù)效率和效果。