吳曉林

基層的編組與管理，一直受到國家的重視。2014年2月25日，習(xí)近平總書記走進北京交道口街道福祥社區(qū)雨兒胡同看望居民時說：“社區(qū)管理涉及方方面面，都要照顧到。你們最辛苦，請給社區(qū)全體工作人員問好?！?020年3月10日，習(xí)近平總書記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時，稱呼社區(qū)工作者、志愿者、下沉干部等為“臨時的‘小巷總理”，給予基層社區(qū)防疫工作者巨大鼓舞。5月24日，習(xí)近平總書記在全國兩會期間參加湖北代表團審議時，再次充分肯定“小巷總理”和基層組織的作用。

“小巷總理”代表了一種基層治理模式

在中國，社區(qū)治理一直被包含在“基層治理的話語”中建構(gòu)?；A(chǔ)不牢，地動山搖，社區(qū)被視為國家治理的基石?！靶∠锟偫怼奔仁且恢Щ鶎又卫黻犖?，也代表了一種基層治理模式。

在新冠肺炎疫情防控期間，“小巷總理”發(fā)揮了巨大優(yōu)勢。正如習(xí)近平總書記指出的“社區(qū)在這次保衛(wèi)戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)中立下了大功”。很多地區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)工作者在大年初一、初二就開始工作，他們放棄與家人團聚的機會，冒著寒風(fēng)守路口、查體溫、到公共區(qū)域消毒、入戶排查、聯(lián)系醫(yī)院、服務(wù)困難群體、宣傳疫情防治信息，甚至為居民提供生活服務(wù)，長時間超負荷工作，為抗擊疫情作出了巨大貢獻，增強了全國人民抗擊疫情的信心。

在常態(tài)化治理時期，“小巷總理”的角色同樣不可或缺。中國的社區(qū)，既聯(lián)系著“家”這個基本細胞，又關(guān)聯(lián)著“國家”這個權(quán)力體系，呈現(xiàn)出獨特的“家國政治”景象。人們可能并不十分了解國家的運行過程，卻可以在日常生活的社區(qū)里觸摸國家的脈搏。在具體工作中，社區(qū)黨組織和居委會承擔(dān)著政治建設(shè)、公共服務(wù)和居民自治等職能。社區(qū)黨組織、居委會承擔(dān)的職能五花八門，據(jù)統(tǒng)計，有的地方的社區(qū)居委會（黨組織）要承擔(dān)200多項具體工作，這些工作幾乎涵蓋了行政工作與居民生活的方方面面。

在今年的《政府工作報告》中，基層工作被納入“六保”范疇，成為必須堅守的“底線”?！墩ぷ鲌蟾妗分杏兴奶幘唧w提到社區(qū)，“新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個”“發(fā)展居家養(yǎng)老、用餐、保潔等多樣社區(qū)服務(wù)”“提高城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)能力”“健全社區(qū)管理和服務(wù)機制”，體現(xiàn)出黨中央、國務(wù)院對基層工作和民生工作的高度重視。這些工作大都需要“小巷總理”的參與。

黨的十八大以來，城鄉(xiāng)社區(qū)治理在黨和國家戰(zhàn)略中的重要地位更加突出，一些地方推出了基層管理和社區(qū)治理的改革，豐富了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐。例如，成都市以社區(qū)為單元探索超大城市治理之路，成立黨委序列的“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會”，總體統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)治理，為社區(qū)工作人員減負，采取“居財居管，自下而上”的社區(qū)治理方式，由社區(qū)黨組織和居委會帶動居民參與、成立小區(qū)自治組織，基層治理取得了實實在在的效果。在疫情防控期間，成都市第一時間動員接近50萬干部群眾從事社區(qū)防控工作，這得益于平常扎實的群眾工作基礎(chǔ);北京市和上海市推動街道辦改革，剝離街道辦招商引資的職能，聚焦于基層管理與服務(wù)，將街道辦原來30個左右的科室，改為10個左右內(nèi)設(shè)機構(gòu)，由街道處、科級干部擔(dān)任“街長”或“巷長”，把干部推到第一線;寧波市海曙區(qū)推出“社區(qū)準(zhǔn)入制度”，著力為“小巷總理”減負，使其聚焦于社區(qū)管理與服務(wù)。

在實際工作中，“小巷總理”的積極性是推動基層治理創(chuàng)新的重要因素。各地涌現(xiàn)出一批基層治理創(chuàng)新的典型，大多是由基層干部探索出來的。例如，岳陽市奇家?guī)X街道的“小巷總理”創(chuàng)造出“群英斷是非”模式，由支部掛帥、黨員牽頭，把群眾中有威望、信得過的居民納為“群英”的一分子，一同調(diào)解居民矛盾、協(xié)商共議治理問題，贏得了居民的贊譽;成都市火車南站街道長壽苑社區(qū)黨委書記盧洪鑒，多年來一直在探索“小區(qū)分類治理”的路徑，發(fā)動居民選舉組成“小區(qū)議事會”，在老舊小區(qū)實現(xiàn)了居民自我管理，在物管小區(qū)保證了業(yè)主科學(xué)決策，有效解決了居民的問題;青島市市南區(qū)八大湖街道，由退休老黨員牽頭成立“和諧社區(qū)促進會”，相關(guān)專業(yè)服務(wù)人員、社區(qū)志愿者人數(shù)達到近3000人，承擔(dān)了街道、社區(qū)的計劃生育、醫(yī)療保健、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)再就業(yè)等20多項社會事務(wù)服務(wù)。在更多的地方，社區(qū)黨組織、居委會和黨員示范帶頭，遇到困難沖鋒在前，想民所想、急民所困，成了居民的貼心人。還有大量的社區(qū)工作者是“網(wǎng)格化管理”隊伍中的一員，承擔(dān)著入戶調(diào)查、街巷巡查、社區(qū)巡邏的責(zé)任，努力實現(xiàn)“小事不出小區(qū)、大事不出社區(qū)”。為了發(fā)揮“小巷總理”的積極性，不同地方推出了常規(guī)性的社區(qū)工作者培訓(xùn)、參訪學(xué)習(xí)計劃，有的地方還推出了“社區(qū)規(guī)劃師”的培養(yǎng)計劃。

讓“小巷總理”成為更積極的治理實踐力量

在我國，“小巷總理”的任務(wù)多、事情雜，關(guān)乎基層治理乃至國家治理的成效。我國社區(qū)的體量普遍偏大，平均每個社區(qū)覆蓋人口超過8000人，有的社區(qū)管轄人口超過數(shù)萬人，社區(qū)之內(nèi)還分布著商品房小區(qū)、安置房小區(qū)、老舊小區(qū)、保障房小區(qū)、單位小區(qū)等不同的居住單位，有的社區(qū)轄區(qū)內(nèi)還有接近20個不同種類的小區(qū)，這些小區(qū)的居民有著不同的利益訴求，給“小巷總理”的工作帶來了很大的壓力。為此，要理清新時代的基層治理要求，創(chuàng)造條件讓“小巷總理”成為更積極的治理實踐與創(chuàng)新力量，推動基層治理更加富有成效。

第一，確定有法律效用的“權(quán)責(zé)清單”，推動基層治理減負。2017年，李克強總理在《政府工作報告》中提出“全面實行清單管理制度”。此后，各地陸續(xù)出臺街道、居委會“權(quán)責(zé)清單制”。但是，現(xiàn)有的基層“權(quán)責(zé)清單制”往往面臨著各類突發(fā)任務(wù)的沖擊，隨意性相對較大;而且，有些地區(qū)并沒有實行“權(quán)責(zé)清單制”。這造成“小巷總理”在日常工作中事無巨細、責(zé)無邊界。因此，要依法推動基層“屬地責(zé)任”轉(zhuǎn)向“有限責(zé)任”，強化基層管理的法律保障，將基層管理的有限責(zé)任引入法治軌道。明確“小巷總理”的權(quán)限和責(zé)任，保證其履行職責(zé)的時間、精力和物質(zhì)條件，使其真正將主業(yè)聚焦到居民服務(wù)和秩序維護上來。

第二，夯實基層治理的“資源條件”，推動基層治理增能。我國基層多年來的穩(wěn)定與發(fā)展，得益于一批“小巷總理”的辛苦付出，基層治理創(chuàng)新有賴于“小巷總理”的積極性。為此，可對標(biāo)中央“治理重心下移”的要求，激活基層干部隊伍，確保基層治理權(quán)責(zé)一致、人財物充足，把更多資源下沉到基層，更多借助現(xiàn)代科技力量和智慧治理的技術(shù)，提升基層治理能力。

第三，充分重視基層治理“社會建設(shè)”，推動基層治理轉(zhuǎn)型。治理轉(zhuǎn)型并非遵循“線性邏輯”，不能一蹴而就，必須重視治理“結(jié)構(gòu)與行動”的連接互動。黨中央近年來高度重視“共建共治共享”，要求推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)，形成黨建引領(lǐng)的合作治理結(jié)構(gòu)。要想構(gòu)建“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體，單靠“小巷總理”的辛勤付出肯定不夠，應(yīng)當(dāng)充分重視社會建設(shè)，為治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)造必要條件。在社會力量較為薄弱的背景下，黨委政府要根據(jù)基層治理的特點和需要，下大力氣培育社會組織和小區(qū)范圍內(nèi)的居民自治組織，使其成為“小巷總理”的幫手和伙伴，從而推動基層治理轉(zhuǎn)型，更加靈活地滿足居民需求，提供精準(zhǔn)服務(wù)。

（《人民論壇》2020年7月中期）