摘 要： 建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，是黨的十九大提出的新任務(wù)。要堅(jiān)持新發(fā)展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，處理好政府與市場的關(guān)系、建立新的區(qū)域類型劃分體系、加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)宏觀管理、加快區(qū)域法制化建設(shè)的意見和建議，構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 發(fā)揮比較優(yōu)勢 縮小區(qū)域差距 新機(jī)制

一、引言

我國是一個幅員遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國，各地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會條件差異顯著，區(qū)域發(fā)展不平衡是我國的基本國情。新中國成立以來，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的各個歷史時期，黨中央都高度重視區(qū)域發(fā)展問題并相應(yīng)出臺了一系列重大戰(zhàn)略和政策。根據(jù)各個歷史時期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的特性，建國后我國的區(qū)域戰(zhàn)略可以劃分為三種類型、四個階段：即均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略三種類型。第一階段，從建國初期到改革開放前，實(shí)施的工業(yè)布局由沿海向內(nèi)地推進(jìn)的均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段;第二階段，從改革開放初到上個世紀(jì)90年代中后期，實(shí)施沿海地區(qū)率先發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段;第三階段，從上個世紀(jì)90年代中后期到黨的十八大前，是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略初步形成到相對成熟的階段;第四階段，從黨的十八大到現(xiàn)在，是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入新時期。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略完全符合現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)該是當(dāng)前和今后較長時期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的基本國策。但是，從實(shí)踐看，目前我國區(qū)域政策和區(qū)域管理體制還不能完全適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，主要表現(xiàn)在：一是政府和市場的關(guān)系還有待進(jìn)一步理順，現(xiàn)行區(qū)域政策主要還是從發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢出發(fā)制定的，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用比較薄弱;二是沒有建立起科學(xué)的地區(qū)發(fā)展類型劃分體系，致使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策還缺乏制度根基;三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理部門權(quán)威性不足，且比較分散，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用有待進(jìn)一步加強(qiáng);四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制工作薄弱，很多領(lǐng)域無法可依。因此，迫切需要加快構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。

二、深化對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵的認(rèn)識

上個世紀(jì)90年代中后期，在區(qū)域差距不斷擴(kuò)大的背景下，在確保經(jīng)濟(jì)保持高速增長的同時，縮小地帶性差距成為我國區(qū)域發(fā)展新主題。根據(jù)鄧小平同志關(guān)于“兩個大局”的構(gòu)想，黨中央審時度勢，統(tǒng)攬全局，適時做出了完善區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策。“九五”計(jì)劃首次將地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展作為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的指導(dǎo)方針之一，提出堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距。從“九五”開始，要更加重視內(nèi)地的發(fā)展，實(shí)施有利于緩解差距擴(kuò)大趨勢的政策，并逐步加大工作力度，積極朝著縮小差距的方向努力。1999年中央做出了實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的決策，2003年中央決定實(shí)施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的戰(zhàn)略，2006年黨中央國務(wù)院又作出了實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的重大決定。至此，標(biāo)志著我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從“東、中、西三大地帶”向“東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)、東北地區(qū)振興、中部地區(qū)崛起”各有側(cè)重的“四大板塊”戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)化。

要研究制定好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下的區(qū)域政策，從而真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，就必須深刻認(rèn)識和理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵。根據(jù)黨的十六屆五中全會精神，“十一五”規(guī)劃《綱要》提出的促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵主要是：根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。黨的十七大報(bào)告對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有許多新的精辟論述，報(bào)告第五章第五節(jié)提出要“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)格局”，指出要縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動。根據(jù)黨的十七屆五中全會精神制定的“十二五”規(guī)劃綱要則進(jìn)一步明確了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心內(nèi)涵，即充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動，深化區(qū)域合作，推進(jìn)區(qū)域良性互動發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距。

進(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重大判斷，形成以新發(fā)展理念為指導(dǎo)、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的政策框架，貫徹穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域，形成了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了方向。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確了實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的方向。黨的十九大報(bào)告提出，要貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。“十三五”規(guī)劃綱要第九篇“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”提出，要深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展政策，完善區(qū)域發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同、協(xié)調(diào)、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距。2018年12月，中共中央國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，指出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。我國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，區(qū)域分化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，無序開發(fā)與惡性競爭仍然存在，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然比較突出，區(qū)域發(fā)展機(jī)制還不完善，難以適應(yīng)新時代實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要。今后一段時期，我們要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅(jiān)持新發(fā)展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

上述關(guān)于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的論述，比較完整地表述了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)和核心內(nèi)涵，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵看，最核心的問題是兩個：一個是如何發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，另一個是如何縮小區(qū)域發(fā)展差距。這就要求我們在研究制定區(qū)域政策和設(shè)計(jì)區(qū)域管理體制時，重點(diǎn)要能妥善解決好上述兩個問題，這是我們做好促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的重要目標(biāo)和任務(wù)。

三、當(dāng)前的宏觀區(qū)域政策和管理體制還不能完全適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的總體要求

國內(nèi)外的理論和實(shí)踐都充分證明，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢可以更多地靠市場機(jī)制、靠調(diào)動各級地方政府的主動性能動性和積極性來解決。但同時市場機(jī)制的作用又客觀存在有利于條件較好的地區(qū)積累進(jìn)一步發(fā)展的有利因素，進(jìn)而可能拉大地區(qū)差距，因此，縮小地區(qū)差距則必須更多地靠中央政府的宏觀調(diào)控才能解決。

從目前看，我們在解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展兩大核心問題上還存在欠缺，主要表現(xiàn)為：在如何發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢上，本應(yīng)主要依靠市場機(jī)制的作用，但是政府卻干預(yù)過多，出臺了若干針對不同地區(qū)的優(yōu)惠政策，使得地區(qū)比較優(yōu)勢很難客觀體現(xiàn);在如何縮小地區(qū)差距上，本應(yīng)主要依靠政府的宏觀調(diào)控，但是政府協(xié)調(diào)區(qū)域之間發(fā)展關(guān)系的政策卻嚴(yán)重不足或非常薄弱，沒有形成縮小地區(qū)發(fā)展差距的制度性安排。

從中央政府層面看，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展比較理想的狀態(tài)應(yīng)該是，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入階段更多地注重效率優(yōu)先，依靠市場機(jī)制作用，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢;在國民財(cái)富分配階段更多地兼顧公平，通過政府的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)地區(qū)差距縮小和基本公共服務(wù)均等化。上述兩方面是相互制約、相輔相成的，沒有分配結(jié)果的相對公平，就不可能要求不具備比較優(yōu)勢的地區(qū)在投入階段讓渡機(jī)會;沒有投入階段的注重效率，國家就不可能“把蛋糕做大”，有更多的資源來解決地區(qū)發(fā)展差距問題。只有從制度上妥善處理好上述兩大問題，才能避免目前各地區(qū)不顧客觀條件爭投資、爭項(xiàng)目、爭優(yōu)惠政策，才能形成各地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜采取不同的模式走科學(xué)發(fā)展之路。就現(xiàn)狀看，要解決好上述兩大層面的問題，國家主要是進(jìn)一步解決好“放”和“管”的問題，即在投入階段、在如何發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢上要進(jìn)一步放權(quán)，重點(diǎn)依靠市場機(jī)制的作用;在分配階段、在如何縮小地區(qū)差距上要加強(qiáng)調(diào)控，建立起法制化的轉(zhuǎn)移支付制度。

習(xí)近平總書記在各種場合也指出：“協(xié)調(diào)發(fā)展注重的是解決發(fā)展不平衡問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后的情況下，一段時間的主要任務(wù)是要跑得快，但跑過一定路程后，就要注意調(diào)整關(guān)系，注重發(fā)展的整體效能”〖ZW（〗 《習(xí)近平談治國理政》第二卷〖ZW）〗。“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘蛋糕不斷做大，但分配不公問題比較突出，收入差距、城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)水平差距較大。在共享改革發(fā)展成果上，無論是實(shí)際情況還是制度設(shè)計(jì)，都還有不完善的地方”〖ZW（〗 《習(xí)近平談治國理政》第二卷〖ZW）〗?！耙鶕?jù)我們發(fā)展階段變化和改革開放新形勢，完善并創(chuàng)新區(qū)域政策。要提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性。要按照市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律制定政策，不搞明目繁多的優(yōu)惠政策，促進(jìn)統(tǒng)一市場形成，開展公平競爭”〖ZW（〗 習(xí)近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編 中央文獻(xiàn)出版社，2017-06〖ZW）〗。“進(jìn)一步處理好政府與市場關(guān)系，實(shí)際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題。理論和實(shí)踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”〖ZW（〗 習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編 中央文獻(xiàn)出版社，2015-04〖ZW）〗。

因此，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府的責(zé)任重點(diǎn)就是要研究如何能妥善解決好區(qū)域發(fā)展差距的問題，其核心就是如何處理好區(qū)域發(fā)展好、中、差之間的關(guān)系問題。

但是，無論是“七五”時期形成的“東、中、西三大地帶”，還是“十一五”形成的“東部、西部、東北及中部地區(qū)”四大板塊概念，均不能形成嚴(yán)格意義的地區(qū)發(fā)展類型概念，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平角度看，上述地區(qū)類型劃分都是我中有你，你中有我，即東部地區(qū)并不完全是發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部地區(qū)也不完全是欠發(fā)達(dá)地區(qū)。按照“三大地帶”或“四大板塊”而制定的各有側(cè)重的區(qū)域政策或區(qū)域戰(zhàn)略，以及當(dāng)前針對不同的地區(qū)研究制定的區(qū)域規(guī)劃或政策性文件，主要的作用仍然是如何發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，而對如何處理區(qū)域之間的關(guān)系問題基本沒有涉及，并不能妥善解決以縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距為核心內(nèi)容的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，我國居民收入基尼系數(shù)長期處在04以上的警戒水平，屬于全球區(qū)域差距較大的國家行列，2018年基尼系數(shù)仍高達(dá)0467。因此，迫切需要進(jìn)一步完善與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略要求相適應(yīng)的宏觀區(qū)域政策和區(qū)域管理體制。

四、加快構(gòu)建更加有效區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的幾點(diǎn)建議

針對當(dāng)前我國區(qū)域政策和區(qū)域管理體制存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問題，結(jié)合中央政府解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）加快研究制定統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域發(fā)展水平評價(jià)體系

縮小地區(qū)發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心問題，科學(xué)的地區(qū)發(fā)展類型劃分是解決問題的基礎(chǔ)。只有將不同的地區(qū)按照發(fā)展水平劃分出“好、中、差”，才能從政策和制度上研究如何解決“好、中、差”之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。目前，我國的一些高校、科研機(jī)構(gòu)和地方政府已經(jīng)在這一方面進(jìn)行了嘗試，分別研究編制了評價(jià)區(qū)域發(fā)展水平的指標(biāo)體系。如，中國人民大學(xué)研究編制了“中國發(fā)展指數(shù)”，中國發(fā)展基金會研究編制了“中國福祉指數(shù)”，廣東省研究編制了“幸福廣東”指標(biāo)體系，江蘇省江陰市研究編制了“幸福江陰”指標(biāo)體系等。但是，這些指標(biāo)體系評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，編制方法也不盡科學(xué)，造成對科學(xué)發(fā)展的理解不盡深刻，對不同地區(qū)綜合發(fā)展水平的測量方法也比較混亂。因此，有必要由國家主管部門牽頭，借鑒歐盟等建立了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成熟機(jī)制國家的經(jīng)驗(yàn)，組織有關(guān)高校和科研單位，盡快研究建立起統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域發(fā)展水平評價(jià)體系，在此基礎(chǔ)上，將全國31個省級行政區(qū)按照發(fā)展水平的層次分為“好、中、差”或“發(fā)達(dá)、發(fā)展中、落后”地區(qū)三種類型，并根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的周期每五年調(diào)整一次，從而為制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策奠定基礎(chǔ)。

（二）加快調(diào)整和完善國家宏觀區(qū)域政策

要按照國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的原則要求，在目前根據(jù)“四大板塊”和有關(guān)重點(diǎn)地區(qū)研究制定區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的基礎(chǔ)上，把逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和縮小區(qū)域差距這一國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心內(nèi)容擺在重要位置，從而保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的真正貫徹與落實(shí)，切實(shí)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要在科學(xué)劃分地區(qū)發(fā)展類型的基礎(chǔ)上，加快建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使國家的宏觀區(qū)域政策從目前針對不同地區(qū)的特點(diǎn)、以發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢為主向調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展關(guān)系為主轉(zhuǎn)變，對不具備大開發(fā)條件的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)要用在與提高人民生活水平密切相關(guān)的公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。建立健全規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，整合和完善現(xiàn)有的對口支援、技術(shù)援助、智力支持等區(qū)域間合作方式，可率先在部分特殊類型地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。

國際上促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域政策的實(shí)施一般通過設(shè)立專門的基金進(jìn)行引導(dǎo)和扶持，比較成熟的如歐盟的共同基金和結(jié)構(gòu)基金等，專門用來配合區(qū)域政策的實(shí)施，體現(xiàn)區(qū)域政策的目標(biāo)導(dǎo)向。基于我國目前的客觀實(shí)際，近期在保持資金來源和管理不變的條件下，逐步調(diào)整國務(wù)院相關(guān)部委現(xiàn)有的各類專項(xiàng)資金的使用方向和結(jié)構(gòu)，以體現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體要求。今后隨著國家財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，適時逐步擴(kuò)大財(cái)政撥款、社會募集和捐助、國際援助等多種資金來源和規(guī)模，設(shè)立促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專項(xiàng)基金，委托專門的基金管理機(jī)構(gòu)對基金進(jìn)行管理運(yùn)作，在保持一定風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下，拓展基金的投資渠道和范圍，促進(jìn)基金規(guī)模的穩(wěn)定增長。同時，明確基金的使用原則、標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，提高基金的使用效益和效率，發(fā)揮基金對于區(qū)域政策的支持和配合作用。省級政府結(jié)合各省實(shí)際情況，根據(jù)自身需求和財(cái)力規(guī)模，分階段設(shè)立不同類型的專項(xiàng)基金，重點(diǎn)解決省級范圍內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在的突出問題，支持和配合省級區(qū)域政策的貫徹實(shí)施。

（三）加快構(gòu)建統(tǒng)一、高效的區(qū)域發(fā)展管理機(jī)制

設(shè)立權(quán)威、綜合的協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展專門管理機(jī)構(gòu)，是國家區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策得以順利實(shí)施的重要保障。目前我國區(qū)域發(fā)展管理體系建設(shè)還比較薄弱，主要表現(xiàn)在管理主體職能不明確，政出多門，機(jī)構(gòu)職能交叉重疊，資金多頭分散，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機(jī)制和穩(wěn)定的資金渠道;區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以行政區(qū)為界線，缺乏區(qū)域間的互動機(jī)制。有必要借鑒發(fā)達(dá)國家在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確政府職責(zé)的定位，完善我國的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。

從國際看，區(qū)域問題比較突出的國家和地區(qū)，一般都設(shè)立全國性和綜合性的專門機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)都被明確賦予了區(qū)域規(guī)劃和政策的決策、實(shí)施、評估的職責(zé)。如歐盟設(shè)立了多層次的區(qū)域政策決策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，形成了相互配套的區(qū)域政策協(xié)調(diào)機(jī)制。在歐盟理事會內(nèi)部，設(shè)有區(qū)域政策委員會，專門負(fù)責(zé)歐盟區(qū)域發(fā)展政策的制定;在歐盟委員會內(nèi)部，設(shè)有主管區(qū)域政策的歐盟委員職位及其領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域政策總司，負(fù)責(zé)相關(guān)的規(guī)劃、管理、執(zhí)行和評價(jià)工作;在歐洲議會內(nèi)部，設(shè)有區(qū)域發(fā)展專門委員會，負(fù)責(zé)有關(guān)區(qū)域政策法案的征求意見、內(nèi)部協(xié)調(diào)以及審議表決等。歐盟還設(shè)有歐盟地區(qū)委員會等區(qū)域政策的咨詢機(jī)構(gòu)。歐盟各成員國也都設(shè)有區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本國區(qū)域政策的制定，并接受歐盟相關(guān)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。

新中國成立后，在不同的歷史時期，我國也先后建立了不同層次的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。如建國初期成立的六大行政區(qū)管理局;改革開放后成立的直屬國務(wù)院的有關(guān)地區(qū)管理機(jī)構(gòu)，如：國務(wù)院特區(qū)辦、三線建設(shè)調(diào)整改造辦、山西能源基地建設(shè)協(xié)調(diào)辦、東北地區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)辦等等;同時在國家計(jì)委（國家發(fā)展改革委）內(nèi)部還先后設(shè)立了地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作局、地區(qū)經(jīng)濟(jì)司等。2000年后，為了配合中央西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，國務(wù)院先后成立了部級“國務(wù)院西部開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”和“國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等。

實(shí)踐表明，這種按照區(qū)域開發(fā)的任務(wù)分別成立相關(guān)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的模式已不適應(yīng)今后區(qū)域發(fā)展的客觀要求，也將會給區(qū)域政策的統(tǒng)籌和完善帶來障礙。建議國家根據(jù)客觀實(shí)際發(fā)展的需要，對目前各類區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整整合，建立權(quán)威的、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域政策管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌研究制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策等，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）加快建立健全促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)體系

區(qū)域之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行和發(fā)展，區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的落實(shí)都需要相關(guān)的法律法規(guī)來保障，特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，國家進(jìn)行區(qū)域管理的有關(guān)行為和地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的相關(guān)政策，都要在國家統(tǒng)一的相關(guān)法律框架下進(jìn)行，這既是西方成熟市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)行區(qū)域管理的成功經(jīng)驗(yàn)，也是我國未來區(qū)域管理制度基礎(chǔ)完善的必然要求和重要內(nèi)容。同時，立法的過程，也是一個逐步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策和體制的過程，需要正確處理好改革和立法的關(guān)系。應(yīng)結(jié)合我國區(qū)域發(fā)展的實(shí)際，結(jié)合實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和推進(jìn)形成主體功能區(qū)，加快立法進(jìn)程，以保障區(qū)域戰(zhàn)略的權(quán)威性、規(guī)范性和連續(xù)性。

市場經(jīng)濟(jì)是一個法制經(jīng)濟(jì)。市場主體的行為要遵從一定的法律法規(guī)約束，政府的行為也不例外。習(xí)近平總書記指出：“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用”。區(qū)域管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如果沒有科學(xué)權(quán)威的法律法規(guī)體系來規(guī)范政府進(jìn)行區(qū)域管理的行為，不僅會導(dǎo)致政府區(qū)域管理行為自身的沖突與矛盾，而且也會引發(fā)區(qū)際關(guān)系的緊張和紊亂。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)一步完善，法律手段在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用越來越突出。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的以政府部門相關(guān)政策為主體的調(diào)控手段不斷削弱，尤其是隨著《行政許可法》等規(guī)范政府行為的法律體系進(jìn)一步完善，部門規(guī)章、決議、規(guī)定、通知在調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展中的作用越來越有限;另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的許多領(lǐng)域仍是法律空白，許多區(qū)域發(fā)展中的問題難以解決，法律體系的不完善已成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

區(qū)域管理法律法規(guī)具有不同的層次：可以分為由全國人民代表大會制定的上升到法律意義的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法，這主要是管理和協(xié)調(diào)全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行;由國家各部委制定的進(jìn)行區(qū)域管理的法規(guī)條例;以及由各地方政府制定的地方性法規(guī)。從我國的具體情況看，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法是區(qū)域發(fā)展與管理法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)，具有最高的權(quán)威和地位。在該法中需要重點(diǎn)明確政府在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中進(jìn)行宏觀調(diào)控的責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)及所能夠動用的公共資源，用法律的形式把各級政府在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中的行為規(guī)范確定下來，使政府促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行為具有法律依據(jù)，避免出現(xiàn)政府資源浪費(fèi)、政出多門等弊端。

從實(shí)踐操作層面看，制定相關(guān)法律是一個循序漸進(jìn)的過程。根據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，當(dāng)前迫切需要加快研究制定《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法》，在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步理順關(guān)系，探索制定關(guān)于某些特定區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)，如《區(qū)域規(guī)劃法》、《欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)促進(jìn)法》、《振興老工業(yè)基地法》等。

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