金棟昌 劉吉發(fā)

摘 要：提升社區(qū)公共文化服務(wù)效能是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)重心下移、共建共享的關(guān)鍵。供給結(jié)構(gòu)決定供給效能。社區(qū)公共文化服務(wù)“漏斗型”供給結(jié)構(gòu)及其引發(fā)的諸多問(wèn)題（如碎片化供給與多頭管理“常態(tài)化”、供給導(dǎo)向與群眾需求錯(cuò)位、供給過(guò)剩與供給不足并存），已成為制約資源統(tǒng)籌和有效供給的主要因素。促進(jìn)社區(qū)公共文化服務(wù)供給側(cè)改革，構(gòu)建更有效的公共文化服務(wù)體系，應(yīng)以優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)為突破點(diǎn)，以推進(jìn)基層公共文化服務(wù)供給現(xiàn)代化為導(dǎo)向，樹(shù)立資源統(tǒng)籌和流程再造并舉的供給理念。在實(shí)踐層面，以上海模式為代表的橫向整合模式、以總分館制為代表的縱向整合模式，為優(yōu)化社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和提升基層公共文化服務(wù)效能提供了有益參照。

關(guān)鍵詞：社區(qū)公共文化服務(wù);供給結(jié)構(gòu);資源統(tǒng)籌;流程再造

一、引言

社區(qū)處在公共文化服務(wù)輸入的最后“節(jié)點(diǎn)”，向上承載著街道層面以及文化局層面規(guī)定的公共文化服務(wù)的基本任務(wù)，向下直接面向社區(qū)居民的基本文化需求。①提升基層公共文化服務(wù)效能，必須重視社區(qū)公共文化服務(wù)的資源配置效率與供給效能。供給結(jié)構(gòu)決定供給機(jī)制與效率。在建設(shè)政府主導(dǎo)的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系過(guò)程中，提升社區(qū)公共文化服務(wù)效能，其中一個(gè)重要舉措就是要建構(gòu)符合社區(qū)需求特點(diǎn)的供給結(jié)構(gòu)。

在政策層面，提高資源整合能力、提升以社區(qū)為重點(diǎn)的基層公共文化服務(wù)效能已成為加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的關(guān)鍵內(nèi)容。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，要求探索整合基層公共文化服務(wù)資源的方式和途徑，提升共建共享水平;同年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求發(fā)揮基層綜合性文化服務(wù)中心的終端平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，整合分布在不同部門、分散孤立、用途單一的基層公共文化資源，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物統(tǒng)籌使用;2016年公布的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》要求基層綜合性文化服務(wù)中心應(yīng)加強(qiáng)資源整合，充分發(fā)揮統(tǒng)籌服務(wù)功能;同年，文化部、國(guó)家新聞出版廣電總局、國(guó)家體育總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部五部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，也要求以需求為導(dǎo)向，以滿足鄉(xiāng)、村兩級(jí)服務(wù)供給為重點(diǎn)，提高基層公共文化服務(wù)效能。上述法律政策表明，處于公共文化服務(wù)體系“最后一公里”的社區(qū)已成為基層公共文化服務(wù)供給側(cè)改革與機(jī)制創(chuàng)新的主陣地，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)資源整合成為改革創(chuàng)新的重要突破口。

在實(shí)踐層面，構(gòu)建新型社區(qū)公共文化服務(wù)供給機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。特別是在“分級(jí)管理、分灶吃飯”的行政供給體制下，社區(qū)公共文化服務(wù)供給的內(nèi)卷化、碎片化、低效化等問(wèn)題不斷倒逼基層供給機(jī)制改革。在此背景下，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等“多主體的協(xié)作關(guān)系”②和“多元主體互動(dòng)機(jī)制”③，并構(gòu)建“社區(qū)公共文化產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)供給組織架構(gòu)”④，已成為從組織結(jié)構(gòu)層面破解服務(wù)低效難題的重要選擇。本文以提升社區(qū)公共文化服務(wù)效能為導(dǎo)向，從剖析社區(qū)公共文化服務(wù)“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)入手，探索新型供給理念與實(shí)踐模式，以期為實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)重心下移提供參考。

二、社區(qū)公共文化服務(wù)“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)及其弊端

1.“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)及其體制根源

公共文化產(chǎn)品及其服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性決定了其供給由政府主導(dǎo)。目前我國(guó)省—市—區(qū)/縣—街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)/村中的每一層級(jí)都承擔(dān)著相應(yīng)的公共文化服務(wù)供給職能，而且在整體上形成了由政府統(tǒng)一規(guī)劃供給體制、自上而下逐級(jí)配置公共文化資源、最終由基層社區(qū)向居民提供服務(wù)的供給關(guān)系。其中，社區(qū)處于最基礎(chǔ)的供給環(huán)節(jié)，也是連接供給端與需求端的重要節(jié)點(diǎn)。但受“政府層級(jí)體系的制度設(shè)計(jì)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”⑤的影響，公共文化服務(wù)供給體系也不可避免處于雙重領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)之中——既接受橫向（本級(jí)政府）的領(lǐng)導(dǎo)管理，又接受縱向（上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門）的指導(dǎo)。縱向自上而下的“科層式供給體制”⑥、橫向政府的自主供給體制，形成了交叉供給、雙重管理的公共文化服務(wù)供給與管理矩陣。這既是社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的體制基石，也是產(chǎn)生“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)矛盾的體制根源。

在公共文化服務(wù)科層式供給體制中，上級(jí)政府部門往往發(fā)揮著決定性的影響作用，“這一點(diǎn)既保證了命令統(tǒng)一和行動(dòng)一致，維持體制的強(qiáng)大動(dòng)員力，也造成官員對(duì)上負(fù)責(zé)甚至唯上是從的行為習(xí)慣”⑦。實(shí)踐中，下級(jí)部門主要服從上級(jí)安排，按照上級(jí)指令開(kāi)展服務(wù)工作，但是對(duì)基層群眾真實(shí)需求的收集與反饋工作不夠重視，從而造成上級(jí)有海量資源積累、下級(jí)卻無(wú)法按人民需求配送的“供需脫節(jié)”和不對(duì)稱現(xiàn)象。這種供給結(jié)構(gòu)可抽象概括為供給端的“漏斗形”結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖1）。

本質(zhì)上，這種“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)源于科層式供給體制下供給渠道的垂直性和管理方式的分業(yè)性。一方面，公共文化服務(wù)資源是按照省—市—區(qū)/縣—街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)—社區(qū)/村逐級(jí)供給，形成了垂直一體化的供給體系。同時(shí)，受自上而下單一供給向度（即供給主體向度）的影響，政府部門的供給資源和導(dǎo)向是向下逐級(jí)傳遞的。具體而言，上級(jí)公共文化系統(tǒng)將公共文化資源分配給街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合文化站，綜合文化站再傳遞給下一級(jí)的社區(qū)/村綜合文化活動(dòng)中心;但街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站因統(tǒng)籌資源、傳導(dǎo)訴求、雙重領(lǐng)導(dǎo)等方面的局限，往往難以將公共文化資源有效輸送到基層社區(qū)，從而造成供給“梗阻”現(xiàn)象。另一方面，文化文物、新聞出版、廣電影視、公共體育等公共文化供給部門按各自主管的業(yè)務(wù)范圍實(shí)行分業(yè)管理，很多時(shí)候上述供給主體在基層公共文化服務(wù)供給中各自為政，缺乏協(xié)同合作機(jī)制，造成基層公共文化服務(wù)供給碎片化問(wèn)題愈演愈烈，并加劇了供給“梗阻”現(xiàn)象，甚至引發(fā)社區(qū)層面公共文化服務(wù)供給非制度性、隨意性等風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，社區(qū)既要分散式地承接上級(jí)公共文化服務(wù)資源、應(yīng)對(duì)上級(jí)管理與考核，又要組織力量面向群眾開(kāi)展公共文化服務(wù)，難免“力不從心”，社區(qū)層面人事配比失調(diào)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

2.“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)的弊端

其一，碎片化供給與多頭管理“常態(tài)化”。公共文化資源由文化文物、新聞出版、廣電影視、公共體育等不同系統(tǒng)提供，分業(yè)管理體制下這些部門以履行分內(nèi)職責(zé)為導(dǎo)向。由于缺乏有效的銜接機(jī)制，分屬各系統(tǒng)的公共文化資源處于分散狀態(tài)，碎片化供給與多頭管理成為“常態(tài)”，甚至在一些情況下引發(fā)不同區(qū)域公共文化物品的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，基層疲于應(yīng)對(duì)。⑧另外，由于供給渠道的垂直性與管理方式的分業(yè)性之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾以及供給過(guò)程中公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的執(zhí)行力較弱，導(dǎo)致供給交叉、供給延遲等問(wèn)題嚴(yán)重，資源浪費(fèi)和供給低效現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。

其二，供給導(dǎo)向與群眾需求錯(cuò)位。基層政府距離民眾最近，理論上應(yīng)對(duì)民眾的需求做出最及時(shí)、最充分和最有效的反應(yīng)。⑨但在實(shí)踐中，基層政府公共文化服務(wù)部門在服務(wù)供給過(guò)程中遵循的不是“服務(wù)的邏輯”而是“行政的邏輯”，其主要工作目標(biāo)是完成上級(jí)政府或上級(jí)部門交代的行政任務(wù)，即根據(jù)上級(jí)政府考核指標(biāo)為群眾提供公共文化服務(wù)，把公共文化服務(wù)視為一種（上級(jí)交代的）行政任務(wù)，而不是自身的一項(xiàng)公共服務(wù)職能。⑩這種“向上看”的供給取向有悖于現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的宗旨，也進(jìn)一步加劇了供需錯(cuò)位、供需脫節(jié)等問(wèn)題。

其三，供給過(guò)剩與供給不足現(xiàn)象并存。滿足于完成行政性指標(biāo)任務(wù)的各級(jí)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)偏重于從數(shù)量上增加供給，以求更快速地獲得工作績(jī)效，往往忽視供給質(zhì)量和供給效能，居民需求表達(dá)機(jī)制嚴(yán)重缺位，并最終導(dǎo)致公共文化產(chǎn)品供給數(shù)量與服務(wù)效能不成正比，甚至“出現(xiàn)大量有文化需求卻無(wú)公共文化服務(wù)供給或有公共文化服務(wù)供給卻無(wú)文化需求的現(xiàn)象”B11。

在構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的過(guò)程中，社區(qū)層面的“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)已成為制約公共文化服務(wù)向體系化、效能化、現(xiàn)代化發(fā)展的主要障礙。為此，有必要從供給側(cè)改革入手，優(yōu)化社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，從根本上破除供需之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。

三、優(yōu)化社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的理念轉(zhuǎn)向

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。優(yōu)化社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，需要以理念更新為前提，從供給側(cè)改革創(chuàng)新入手，著力改變基層綜合綜合服務(wù)中心的結(jié)構(gòu)定位及其跨部門跨系統(tǒng)交叉管理、分業(yè)管理的格局，推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)供給主體、職能、資源、平臺(tái)的立體整合與流程再造，最終形成以群眾需求為導(dǎo)向的供給新模式。

1.核心理念：堅(jiān)持“資源統(tǒng)籌”與“流程再造”雙管齊下的供給理念

提升社區(qū)公共文化服務(wù)供給效能，重點(diǎn)是推進(jìn)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)改革，前提是完成“資源統(tǒng)籌”與“流程再造”并重的理念更新工作。堅(jiān)持“資源統(tǒng)籌”與“流程再造”雙管齊下的供給理念是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的內(nèi)在要求。所謂“資源統(tǒng)籌”是將碎片化的公共文化資源集成化，通過(guò)以政府牽頭、多方參與的方式構(gòu)建文化資源平臺(tái)和跨部門整合文化資源的協(xié)作機(jī)制，在分屬于不同部門管理的“文化資源孤島”之間架起橋梁，打造直接對(duì)口社區(qū)需求的公共文化資源配送系統(tǒng)，形成多方主體良性互動(dòng)、共建共享的公共文化資源統(tǒng)籌配置新局面。改革重點(diǎn)是發(fā)揮縣級(jí)及以上文化行政主管部門及公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的宏觀統(tǒng)籌職能，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共文化資源的跨部門集中整合，從根本上改變碎片化供給和分業(yè)管理格局。所謂“流程再造”，即改變傳統(tǒng)的單向式供給流程，以群眾需求為導(dǎo)向，在政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)供給框架內(nèi)重新設(shè)計(jì)供給流程，重新構(gòu)造完整的、動(dòng)態(tài)化、數(shù)字化的供應(yīng)鏈，鍛造專業(yè)化、社會(huì)化和規(guī)模經(jīng)濟(jì)型供給機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)按需供應(yīng)、雙向互動(dòng)式供應(yīng)。任何對(duì)社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的變革也都離不開(kāi)“資源統(tǒng)籌”和“流程再造”，即通過(guò)資源統(tǒng)籌，克服資源分散和多部門垂直交叉管理的弊端，打造多部門協(xié)同供給格局;通過(guò)流程再造，克服供給邏輯與供給取向“向上看不向下看”的慣性，以群眾需求為導(dǎo)向，謀求供需平衡和供給成本最優(yōu)。

2.著力方向：橫向整合或縱向整合

橫向整合是對(duì)跨部門公共文化資源的整合，核心是打破公共文化資源的碎片化供給方式，在較高層級(jí)上（一般以縣級(jí)或市級(jí)為主）建設(shè)管理相對(duì)集中的公共文化資源配送系統(tǒng)并以此為基礎(chǔ)來(lái)優(yōu)化供給關(guān)系。具體而言，一是由縣級(jí)或市級(jí)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)（如圖書(shū)館或文化館）主導(dǎo)對(duì)文化文物、新聞出版、廣電影視、公共體育、黨群部門等多部門公共文化服務(wù)資源進(jìn)行整合和統(tǒng)籌，著力打造縣域或市域?qū)用婀芾硐鄬?duì)集中、旨在滿足基層社區(qū)公共文化需求的公共文化資源配送系統(tǒng)。二是拓展社區(qū)綜合性文化服務(wù)中心的功能，增加群眾需求征集渠道和多主體間互動(dòng)功能，使其在資源配送、需求征集、績(jī)效反饋方面充分發(fā)揮銜接供給端與需求端的溝通功能，推進(jìn)公共文化服務(wù)從單向行政供給模式向雙向按需供給和供需互動(dòng)模式的轉(zhuǎn)型。三是在供給流程上形成“資源整合—專業(yè)配送—基層供應(yīng)—需求采集”的整體架構(gòu)，引入必要的社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)和產(chǎn)品的供給，不斷提升服務(wù)供給的專業(yè)化、規(guī)?；f(xié)作化水平。

縱向整合是對(duì)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)及其職能的垂直一體化整合，其核心是打破交叉管理局面，重塑上下級(jí)之間的職能分工與合作關(guān)系。具體而言，一是推動(dòng)人員和經(jīng)費(fèi)管理權(quán)以及資源整合職能向上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門集中，改變傳統(tǒng)體制下領(lǐng)導(dǎo)職能在本級(jí)政府、業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能在上級(jí)主管部門的交叉管理格局。二是明確各層級(jí)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)間的縱向職能分工，層級(jí)越高管理職能越強(qiáng)，層級(jí)越低具體服務(wù)職能越強(qiáng)。市級(jí)重在履行戰(zhàn)略管理職能，區(qū)/縣級(jí)主要負(fù)責(zé)資源統(tǒng)籌工作，街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)重點(diǎn)承擔(dān)管理溝通任務(wù)，社區(qū)/村級(jí)旨在做好具體服務(wù)工作。三是基于垂直一體化的職權(quán)分布特點(diǎn)，積極發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，制定適用于本地區(qū)各級(jí)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理政策和供給標(biāo)準(zhǔn)，既有利于管理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化，又便于績(jī)效管理和效能評(píng)價(jià)。

四、優(yōu)化社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的實(shí)踐模式

近年來(lái)，全國(guó)各地形成了不少有關(guān)社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)改革的特色模式，其中最有代表性的是橫向整合的上海模式、縱向整合的總分館模式。這些模式既可作為克服“漏斗形”供給結(jié)構(gòu)的路徑參照，又詮釋了“漏斗形”結(jié)構(gòu)的變革邏輯。

1.以上海模式為代表的橫向整合實(shí)踐

2016年以來(lái)，上海通過(guò)建立跨部門的公共文化資源統(tǒng)籌平臺(tái)，構(gòu)建了覆蓋全市的社區(qū)文化活動(dòng)中心，對(duì)市級(jí)各類文化資源統(tǒng)籌配置、統(tǒng)一管理，較好地實(shí)現(xiàn)了碎片化資源的集中統(tǒng)籌以及公共文化供給端與需求端之間的有效銜接。上海模式是在不觸動(dòng)現(xiàn)有行政供給體制的前提下，著重對(duì)市級(jí)層面公共文化資源集中整合的模式（見(jiàn)圖2）。

上海模式在資源統(tǒng)籌方面的成果主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是創(chuàng)建資源統(tǒng)籌機(jī)制。在堅(jiān)持市委宣傳部領(lǐng)導(dǎo)、市文廣影視局對(duì)全市社區(qū)文化活動(dòng)中心進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與宏觀管理、黨團(tuán)和政府相關(guān)部門提供公共文化資源、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村（居）民委員會(huì)負(fù)責(zé)本級(jí)社區(qū)文化活動(dòng)中心或綜合文化活動(dòng)室（中心）的保障與管理工作的橫向整合基礎(chǔ)上，構(gòu)建以全市社區(qū)文化活動(dòng)中心布局建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、資源整合協(xié)同化、分工管理層級(jí)化、配送服務(wù)專業(yè)化為目標(biāo)的統(tǒng)籌機(jī)制。二是有效集聚多方公共文化資源。以資源共建共享為原則，由上海市各級(jí)黨委和政府牽頭創(chuàng)建直接對(duì)口社區(qū)的文化資源配送系統(tǒng)，引導(dǎo)、整合來(lái)自文化文物、旅游、廣電影視、公共體育、科普、教育、民政、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、文聯(lián)、社科聯(lián)等領(lǐng)域的文化資源，形成包含展示展覽、影視放映、體育活動(dòng)、社區(qū)學(xué)校、報(bào)告講座、網(wǎng)絡(luò)信息、體育團(tuán)參訪活動(dòng)、文藝演出、游藝活動(dòng)、健身鍛煉、培訓(xùn)活動(dòng)、文藝團(tuán)隊(duì)等多元文化服務(wù)的社區(qū)文化活動(dòng)中心，打破供給過(guò)程中交叉管理帶來(lái)的結(jié)構(gòu)藩籬，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和供給專業(yè)化。B12三是搭建進(jìn)行資源統(tǒng)籌的數(shù)字化平臺(tái)。上海市社區(qū)文化活動(dòng)中心網(wǎng)站和上海市公共文化內(nèi)容供給平臺(tái)是集線上服務(wù)、內(nèi)容展示、反饋監(jiān)督等功能于一體的數(shù)字化平臺(tái)，該平臺(tái)通過(guò)數(shù)據(jù)集成，能夠深度挖掘、精準(zhǔn)感知居民公共文化服務(wù)的即時(shí)服務(wù)需求、個(gè)性化服務(wù)需求，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)有效提高供給端和需求端之間的匹配度、契合度，保障全市所有社區(qū)文化活動(dòng)中心公共文化服務(wù)的數(shù)字化能力和效能。B13

上海模式在供給流程方面的成效主要體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)單服務(wù)”和統(tǒng)一采購(gòu)與監(jiān)管。具體而言，上海模式以“點(diǎn)單服務(wù)”為契機(jī)，開(kāi)辟了“線上+線下”的供給流程再造機(jī)制。其中，“線上”是指在市級(jí)層面把“六個(gè)東方系列”內(nèi)容（上海東方社區(qū)學(xué)校服務(wù)指導(dǎo)中心、東方宣傳教育服務(wù)中心、東方永樂(lè)數(shù)字電影院、東方講壇、東方社區(qū)信息苑、東方社區(qū)文化藝術(shù)指導(dǎo)中心所提供的公共文化資源）以數(shù)字形式輸送到社區(qū)文化活動(dòng)中心資源統(tǒng)籌平臺(tái)，并設(shè)立意見(jiàn)征集窗口，有針對(duì)性地制定文化配送產(chǎn)品單，居民按需點(diǎn)單，社區(qū)精準(zhǔn)配送;“線下”是指通過(guò)在社區(qū)文化活動(dòng)中心設(shè)立服務(wù)窗口為群眾提供咨詢服務(wù)、收集居民意見(jiàn)和建議，并將居民文化需求集中反饋到資源統(tǒng)籌平臺(tái)以保證供給端與需求端的緊密銜接。統(tǒng)一采購(gòu)與監(jiān)管是保證服務(wù)效能的重要基石。按照市、區(qū)/縣和街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)供給分工協(xié)作機(jī)制，市級(jí)層面依托上海市公共文化內(nèi)容供給平臺(tái)集中征集和采購(gòu)展示展覽、藝術(shù)導(dǎo)賞、文藝演出、文化講座和特色活動(dòng)等公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，并公開(kāi)市級(jí)公共文化配送產(chǎn)品清單和配送流程，由中標(biāo)單位（承接方）負(fù)責(zé)將集中采購(gòu)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)按照社區(qū)居民文化需求配送到位。為加強(qiáng)供給和配送質(zhì)量管理，還建立了針對(duì)配送巡查、評(píng)估反饋、應(yīng)急處理、廉政責(zé)任等方面的制度體系。同時(shí)，各區(qū)/縣、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)也參照市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)建立本級(jí)公共文化資源配送平臺(tái)和相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，在整體上形成市級(jí)、區(qū)/縣級(jí)和街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)公共文化資源購(gòu)置與配送體系、市民與村/居民眾按需享受公共文化服務(wù)的新模式。

2.以總分館模式為代表的縱向整合實(shí)踐

總分館模式是縱向整合的代表。B142016年年底，文化部等五部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，專題部署以縣級(jí)文化館、圖書(shū)館為中心的總分館制工作，著力解決縣級(jí)館服務(wù)能力不強(qiáng)、縣域內(nèi)公共文化資源缺乏整合等突出問(wèn)題，總分館模式自此推向全國(guó)。其資源統(tǒng)籌和流程再造的特點(diǎn)如下（見(jiàn)圖3）。

總分館模式在資源統(tǒng)籌方面的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是一體化的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)總分館體系有利于打破長(zhǎng)期存在的本級(jí)地方政府對(duì)文化部門橫向行政領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)下級(jí)政府業(yè)務(wù)指導(dǎo)的交叉管理局面，形成市級(jí)中心館、縣級(jí)總館、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)分館、社區(qū)/村支館的垂直一體化公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)。B15具體而言，總館（包括中心館）通過(guò)對(duì)資源的整合與戰(zhàn)略管理，加強(qiáng)對(duì)分館的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與資源配送;分館依照總館的統(tǒng)一管理，從總館獲取所需資源、遵循相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并將總館資源經(jīng)分館供給到基層的社區(qū)/村支館，實(shí)現(xiàn)自上而下的垂直配送，形成“總館指導(dǎo)帶動(dòng)、總分調(diào)配聯(lián)動(dòng)、分館共享互動(dòng)、基層服務(wù)點(diǎn)一派生動(dòng)的全新格局”B16。二是優(yōu)化公共文化服務(wù)的縱向保障與管理體系（見(jiàn)表1），變傳統(tǒng)分級(jí)保障為集中保障，即總館（包括中心館）負(fù)責(zé)整體統(tǒng)籌，統(tǒng)一調(diào)配分館和支館的人員、經(jīng)費(fèi)、文化資源及活動(dòng)等，并形成以總館為投入主體、分館和支館配套投入的保障體系。該體系有利于實(shí)現(xiàn)各級(jí)文化資源的統(tǒng)籌集中和協(xié)作化，能有效解決傳統(tǒng)供給體制中人、財(cái)、物等保障性資源配置不均衡的問(wèn)題。三是設(shè)置多層次的社會(huì)公益文化資源介入渠道，為社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)提供便利。在以區(qū)/縣為重點(diǎn)的總分館體制中，縣級(jí)總館承擔(dān)主導(dǎo)職責(zé)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和合理配置縣域內(nèi)公共文化資源，并完善相關(guān)配套，為社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)提供總館層面的制度支撐;各分館、支館聯(lián)動(dòng)服務(wù)，積極為社會(huì)力量參與分（支）館建設(shè)提供介入通道，并借助分（支）館將社會(huì)公益文化資源延伸到社區(qū)/村層級(jí)，打造公共文化服務(wù)共建共享新格局。

總分館模式在供給流程方面的創(chuàng)新成效主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。一是形成全域范圍內(nèi)自上而下的統(tǒng)一規(guī)劃、購(gòu)置與配送體系，具體由縣級(jí)文化行政主管部門牽頭，聯(lián)合新聞出版、廣電影視、公共體育等相關(guān)部門共同參與，形成跨部門協(xié)作關(guān)系，并賦予其區(qū)/縣（或市）級(jí)統(tǒng)籌功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)全域資源進(jìn)行整體整合、配置，保證總館對(duì)分（支）館的人員、經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)、資源等的統(tǒng)籌管理能力以及依據(jù)基層需求進(jìn)行公共文化服務(wù)統(tǒng)一規(guī)劃、購(gòu)置、配送和監(jiān)管的權(quán)限。二是建設(shè)和完善供需銜接機(jī)制。該機(jī)制以需求為導(dǎo)向，鼓勵(lì)社區(qū)綜合性文化服務(wù)中心支館積極采集居民文化需求，確立向分館、總館逐級(jí)匯總意見(jiàn)的具體辦法，并要求在總館層面形成回應(yīng)群眾訴求的各級(jí)公共文化服務(wù)“需求單”，最后由總館按需進(jìn)行配置和配送?？偡逐^模式在供給流程方面的創(chuàng)新有利于形成以總館為中心的公共文化資源全域統(tǒng)籌機(jī)制，暢通公共文化資源垂直一體化通道，有效避免“漏斗形”結(jié)構(gòu)中的“梗阻”現(xiàn)象以及盲目供給、單向供給、資源浪費(fèi)等弊病。

五、關(guān)于優(yōu)化社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的反思

1.精準(zhǔn)把控兩種模式的適用邊界

橫向整合模式屬增量型改革，對(duì)基層現(xiàn)有行政權(quán)力配置不進(jìn)行重新調(diào)整，總體改革阻力小，行政成本較低，因而適用范圍較廣。構(gòu)建這一模式最核心的工作是確保公共資源統(tǒng)籌平臺(tái)具有切實(shí)的整合功能，形成“線上+線下”的制度體系。為此，既需要投入較大成本用于開(kāi)發(fā)建設(shè)一體化、數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)以及為公共文化資源配送系統(tǒng)配備充足的人力、物力和財(cái)力，又需要強(qiáng)化市、區(qū)/縣級(jí)層面頂層設(shè)計(jì)、資源整合與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，建設(shè)跨部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和渠道，確保資源統(tǒng)籌平臺(tái)擁有充足的公共文化資源和較強(qiáng)的供給能力以保證公共文化服務(wù)供給的穩(wěn)定和可持續(xù)。此外，還需要政府、社會(huì)組織、社區(qū)居民的協(xié)同參與，致力于“形成彼此之間的資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)局面，使得各自具備的功能優(yōu)勢(shì)得到最大程度的發(fā)揮，達(dá)到最為穩(wěn)定的運(yùn)作關(guān)系狀態(tài)”B17。

縱向整合模式則屬于存量型改革，其社會(huì)開(kāi)放度較弱，適用條件也有一定的局限，并不是所有公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)都適用，目前主要應(yīng)用于圖書(shū)館和文化館領(lǐng)域。由于縱向整合涉及縱向業(yè)務(wù)系統(tǒng)與橫向部門間的權(quán)力配置問(wèn)題，需打破本級(jí)政府與業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門之間原有的交叉管理關(guān)系，必須對(duì)各級(jí)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的要素進(jìn)行配置，因而會(huì)伴生更為復(fù)雜的行政部門改革，改革動(dòng)力機(jī)制和改革成本問(wèn)題將成為其中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。此外，由于縱向整合模式不能在供給職能上完全與地方各級(jí)政府“脫鉤”，而是以減少交叉管理為原則建構(gòu)有利于雙方協(xié)調(diào)配合的新機(jī)制，因而對(duì)于地方政府與公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的行政生態(tài)關(guān)系會(huì)提出新的要求，這也將成為總分館模式必須跨越的門檻。

2.有機(jī)調(diào)和行政供給與多元供給的生態(tài)關(guān)系

社區(qū)公共文化服務(wù)供給以政府為主導(dǎo)，但并不意味著相關(guān)工作都應(yīng)堅(jiān)持唯行政供給論。作為社會(huì)多元化承載的社區(qū)也應(yīng)該是多元供給的鮮活舞臺(tái)。因此，在社區(qū)公共文化服務(wù)供給側(cè)改革過(guò)程中，需從行政供給與多元供給兼顧協(xié)同的理念出發(fā)，以整體性思維來(lái)優(yōu)化供給生態(tài)環(huán)境。建構(gòu)政府主導(dǎo)與社會(huì)有機(jī)參與的協(xié)同供給生態(tài)關(guān)系需要做好兩方面的工作。一是樹(shù)立“整體政府”理念并形成行政供給的內(nèi)部協(xié)同關(guān)系。社區(qū)公共文化服務(wù)供給體制不僅是社區(qū)層面單一政府供給力量的呈現(xiàn)，也是整個(gè)公共文化服務(wù)體系政府供給效能的體現(xiàn)。要遵循“整體政府”理念與邏輯，即強(qiáng)調(diào)在“提供公共服務(wù)過(guò)程中，采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式，促使各種公共管理主體在共同的管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合的狀態(tài)”B18，并形成跨部門協(xié)同的行政供給關(guān)系。二是著力“促進(jìn)公共文化服務(wù)的多元化參與”B19，建構(gòu)行政供給與社會(huì)供給的協(xié)同合作關(guān)系，即通過(guò)協(xié)調(diào)政府與社會(huì)之間的關(guān)系、形成文化資源共建共享的體制機(jī)制、進(jìn)行自上而下與自下而上互補(bǔ)貫通等舉措，“建立政府、社會(huì)組織和個(gè)體共同參與，政府保證基礎(chǔ)和重點(diǎn)、社會(huì)共同興辦的公共文化服務(wù)多元主體供給模式”B20。

3.頂層擘畫(huà)社區(qū)公共文化服務(wù)的治理體系

現(xiàn)代治理體系是建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的制度保障。在推動(dòng)社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的進(jìn)程中，無(wú)論是橫向整合還是縱向整合，都需要健全的制度體系和良好的管理執(zhí)行力作支撐。從理想狀態(tài)來(lái)看，這需要對(duì)社區(qū)公共文化服務(wù)治理體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并應(yīng)至少涵蓋“以公共文化服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和居民需要的滿足程度為主要內(nèi)容”B21的績(jī)效評(píng)價(jià)體系、與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相關(guān)聯(lián)的公共文化資源配置管理體系、引導(dǎo)社會(huì)力量參與社區(qū)公共文化服務(wù)供給的激勵(lì)體系、保障社區(qū)綜合文化服務(wù)中心效能發(fā)揮的要素支撐體系以及促進(jìn)社區(qū)公共文化服務(wù)組織扁平化和效率化的數(shù)字化服務(wù)體系等，從績(jī)效管理、要素配置、社會(huì)參與、可持續(xù)發(fā)展等層面提升社區(qū)公共文化服務(wù)的整體效能。上述制度體系的健全及其體制機(jī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既是優(yōu)化社區(qū)公共文化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的制度性保障和依托，也是當(dāng)下及今后提升社區(qū)公共文化服務(wù)“最后一公里”綜合效能的關(guān)鍵所在，更是推動(dòng)“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、重心下移、共建共享”的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系不斷發(fā)展的重要力量。

注釋

①劉磊：《社區(qū)公共文化服務(wù)“合作化”供給機(jī)制及其效度——基于武漢市愛(ài)家國(guó)際社區(qū)的調(diào)查與思考》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期。

②曹海軍：《功能、技術(shù)、場(chǎng)景：社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)改革的三維向度》，《求索》2018年第1期。

③顏玉凡：《城市社區(qū)公共文化服務(wù)的多元主體互動(dòng)機(jī)制：制度理想與現(xiàn)實(shí)圖景——基于對(duì)N市JY區(qū)的考察》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第10期。

④徐世雨：《新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)公共文化產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)供給模式研究》，《河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第4期。

⑤何艷玲：《從“科層式供給”到“合作化供給”——街區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的個(gè)案分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第5期。

⑥汪錦軍：《農(nóng)村公共服務(wù)提供：超越“碎片化”的協(xié)同供給之道——成都市公共服務(wù)的統(tǒng)籌改革及對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的啟示》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2011年第3期。

⑦容志：《基層政府公共服務(wù)供給的問(wèn)題與對(duì)策：基于上海的研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。

⑧陳娟：《政府公共服務(wù)供給的困境與解決之道》，《理論探索》2017年第1期。

⑨姚金偉、馬大明、羅猷韜：《項(xiàng)目制、服務(wù)型政府與制度復(fù)雜性：一個(gè)嘗試性分析框架》，《人文雜志》2016年第4期。

⑩吳理財(cái)：《公共文化服務(wù)的運(yùn)行邏輯及后果》，《江淮論壇》2011年第4期;楊剛：《城市社區(qū)公共文化服務(wù)行政化供給研究》，《文化藝術(shù)研究》2018年第1期。

B11李山：《政府購(gòu)買：公共文化服務(wù)供給模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向》，《地方財(cái)政研究》2015年第4期。

B12郭劍雄：《城市社區(qū)文化中心公共文化服務(wù)供給研究——基于上海與青島、濟(jì)南比較的視角》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

B13楊雅廈：《智慧社區(qū)建設(shè)對(duì)公共服務(wù)供給模式的變革及其優(yōu)化研究》，《中國(guó)行政管理》2018年第11期。

B142016年，總分館制建設(shè)被納入現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，由省級(jí)文化行政部門牽頭，有關(guān)部門參與，并主要依托縣級(jí)文化館、圖書(shū)館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）綜合性文化服務(wù)中心進(jìn)行總分支館體系建設(shè)。在總分館制開(kāi)展較早的省市，也有市級(jí)文化館、圖書(shū)館作為總館的先例。為全面反映總分館制建設(shè)成就，本文中的總分館制也涵蓋了市級(jí)層面的有關(guān)內(nèi)容。

B15有的地市以市級(jí)館為中心館、區(qū)/縣級(jí)館為總館;有的僅以縣級(jí)為總館，不設(shè)市級(jí)中心館;它們總體上都屬于總分館制，只是存在承擔(dān)統(tǒng)籌職能的層級(jí)差別而已。

B16《文化館圖書(shū)館實(shí)行“總分館制”》，《重慶晚報(bào)》2016年11月24日。

B17田舒：《“三社聯(lián)動(dòng)”：破解社區(qū)治理困境的創(chuàng)新機(jī)制》，《理論月刊》2016年第4期。

B18楊海鋒、韋城宇：《西方整體政府對(duì)我國(guó)大部制改革的啟示》，《中北大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。

B19劉輝：《文化治理視角下的公共文化服務(wù)創(chuàng)新》，《中州學(xué)刊》2017年第5期。

B20李軍鵬：《文化權(quán)利同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)權(quán)利一樣重要》，《人民論壇》2007年第15期。

責(zé)任編輯：翊 明