摘 要：在“新冠病毒疫情”的影響下，為應(yīng)對原本陷入幾乎停滯發(fā)展的全球經(jīng)濟(jì)，我國提出了內(nèi)循環(huán)和外循環(huán)雙驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策?；赑PP模式的項(xiàng)目對促進(jìn)內(nèi)循環(huán)的作用，結(jié)合我國以往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念法律風(fēng)險(xiǎn)管控意見。

關(guān)鍵詞：PPP模式;法律風(fēng)險(xiǎn);管控;建議

如今在“新冠病毒疫情”的影響下，全球經(jīng)濟(jì)陷入停滯、衰退的境況。使原本發(fā)展低迷的全球經(jīng)濟(jì)無異于雪上加霜。為應(yīng)對目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境，我國提出了以內(nèi)循環(huán)和外循環(huán)雙驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以降低疫情對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的沖擊。筆者認(rèn)為，在我國內(nèi)循環(huán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，可以加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)的交通、水利、能源、電信等大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和體育場、醫(yī)院、學(xué)校、旅游等一些可以通過消費(fèi)者有償消費(fèi)的閉環(huán)設(shè)施項(xiàng)目。此舉不但可以縮小地區(qū)發(fā)展之間的差異，亦是應(yīng)對當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的對策之一。這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因需要投入的資金規(guī)模龐大，采取PPP的模式是不二之選。需要引起我們重視的是，PPP模式的項(xiàng)目不但需要促進(jìn)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)循環(huán)，而且應(yīng)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)循環(huán)作為重要的考量，真正發(fā)揮存量在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的推動(dòng)作用，反之，就是消耗，于事無補(bǔ)?，F(xiàn)從我國以往一些已經(jīng)實(shí)施的PPP模式的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)法律制度等，對該模式融資的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié)和分析，并提出幾點(diǎn)相關(guān)的法律管控措施意見。

一、PPP模式的概念

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP的核心理念是發(fā)揮資本最大的使用效益，通過社會(huì)資本的參與，發(fā)揮公私雙方各自的資源優(yōu)勢。在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的合作基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的投資利潤回報(bào)及良好的社會(huì)公共效益。使公共財(cái)政或者公共資源的價(jià)值發(fā)揮最大化。主要為融資性質(zhì)和非融資性質(zhì)兩大類。

二、PPP模式的本質(zhì)特征

1、政府公共部門與私營企業(yè)、民營資本在項(xiàng)目的目標(biāo)利益上應(yīng)保持一致。

PPP模式最本質(zhì)的特征是通過市場競爭的方式，實(shí)現(xiàn)市場資源的最優(yōu)配置。以期以最少的資源，實(shí)現(xiàn)又多又好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。

2、利益共享是政府公共部門與私營企業(yè)、民營資本合作的基礎(chǔ)。

雖然PPP模式是政府公共部門與私營部門在利益共享基礎(chǔ)上的合作，并不能簡單地認(rèn)為該合作模式是以營利為目的的利潤分成。政府是社會(huì)公共利益的代表，因此，PPP項(xiàng)目都是具有公益性的項(xiàng)目，不得利潤最大化為目的。這就需要PPP項(xiàng)目在社會(huì)效益和私營企業(yè)或投資機(jī)構(gòu)的投資利潤之間尋求平衡。

3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是PPP模式的市場化特征。

在PPP模式中，公共部門與私營部門風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)有利于建設(shè)項(xiàng)目成本就能最小化，效率的提高。PPP模式除了可以通過市場實(shí)現(xiàn)市場資源的最優(yōu)配置外，更加重要的是通過市場競爭機(jī)制的作用提高項(xiàng)目的運(yùn)營管理能力。

三、我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀反思和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)循環(huán)的促進(jìn)

PPP模式在理論上可以運(yùn)用社會(huì)資本形成的合力彌補(bǔ)政府公共財(cái)政資金短缺的不足，既可以減少或緩解政府因公共設(shè)施的項(xiàng)目建設(shè)背負(fù)巨額債務(wù)的壓力，又可以持續(xù)加快公共設(shè)施投資建設(shè)的速度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)暫時(shí)的快速發(fā)展。在疫情發(fā)生之前，PPP模式在我國主要集中在交通、水利、能源、電信四大領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。從推廣的力度和領(lǐng)域范圍可以看出，我國之前大力推行該模式，并非完全出于發(fā)揮PPP模式理論上優(yōu)勢的目的，而更多的是基于短期的利益的考量，或者是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略模式調(diào)整的需要。很大程度上沒有從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局和可持續(xù)發(fā)展方面著眼。在推行PPP模式之前，我國政府為謀求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，長期盲目舉債進(jìn)行交通、市政設(shè)施領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無論是中央還是各級(jí)地方政府債務(wù)逐年快速增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷的累積，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)超過了正常的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。近年來在PPP模式的推動(dòng)下，各級(jí)政府既能在背負(fù)沉重債務(wù)的情況下繼續(xù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，謀求經(jīng)濟(jì)的短期效益，又能不增加債務(wù)累積的風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式推潑助瀾，遍地開花。這一舉措表面看了推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但遺憾的是采用PPP模式的項(xiàng)目領(lǐng)域仍主要集中在具有高度壟斷性、高收益的閉環(huán)型項(xiàng)目中。譬如高速公路、高速鐵路等。社會(huì)福利性、公益性的特征并不明顯。甚至有些項(xiàng)目仍不考慮社會(huì)及市場的需求，盲目投資建設(shè)，根本上造成資源的浪費(fèi)。我國經(jīng)濟(jì)長期失衡發(fā)展，在發(fā)展中為了短期的效益，完全忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須考慮的可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的的實(shí)質(zhì)正義問題。經(jīng)濟(jì)增長主要靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的拉動(dòng)，在PPP模式的助長下，社會(huì)資本大量集中在房地產(chǎn)、自然資源的開采等可以快速獲利的領(lǐng)域，完全忽視了PPP模式的本質(zhì)。導(dǎo)致生產(chǎn)產(chǎn)能及庫存存量嚴(yán)重過剩，形成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)泡沫。國民經(jīng)濟(jì)整體創(chuàng)新能力不足，消費(fèi)失衡，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的發(fā)展。

本來PPP模式的項(xiàng)目在西方國家主要集中在醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、體育文化、環(huán)境等公共服務(wù)領(lǐng)域，具有明顯的社會(huì)福利合公益性質(zhì)。因其提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有一定的市場壟斷性，因此政府通常對價(jià)格會(huì)采取必要的措施，甚至有些產(chǎn)品或服務(wù)政府仍需付費(fèi)，是服務(wù)型政府職責(zé)范疇的內(nèi)容。我國幅員遼闊，相比西歐國家公共設(shè)施的存量僅為40%，北美國家的25%左右，仍具有充裕的發(fā)展空間。政府進(jìn)一步開放社會(huì)福利性、公益性的公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，吸引社會(huì)市場資本投資，不但可以引導(dǎo)社會(huì)資本脫離傳統(tǒng)過剩及不可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)，還可以加快基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。我國在公共領(lǐng)域推行PPP項(xiàng)目，利用充裕的公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資空間，以空間換取時(shí)間，為消化存量，去除過剩的產(chǎn)能，為供給側(cè)的改革和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新升級(jí)，擴(kuò)展市場的消費(fèi)需求，既為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略贏得更多的時(shí)間，也可為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)循環(huán)提供動(dòng)力。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我國要走出這種困境，應(yīng)加大采用PPP的項(xiàng)目模式，積極引入社會(huì)市場資本參與仍存在市場需求的一些公益性項(xiàng)目的建設(shè)。一方面能確保建設(shè)資金的來源，引入先進(jìn)的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，另一方面又能保證項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而提高公共服務(wù)的整體水平，滿足社會(huì)和市場的各項(xiàng)需求。在短期內(nèi)增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，達(dá)到經(jīng)濟(jì)可持續(xù)循環(huán)的目的。

四、我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)法律下，PPP模式的法律風(fēng)險(xiǎn)。

從我國PPP模式發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，在新一輪的PPP模式的項(xiàng)目發(fā)展中，我們應(yīng)當(dāng)總結(jié)以往發(fā)展的不足，避免重蹈覆轍。如果不加以規(guī)制，不但不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且可能將對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成嚴(yán)重的損害。

（一）、以投資之名，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或被瓜分的風(fēng)險(xiǎn)。

由于我國以往PPP模式的項(xiàng)目領(lǐng)域主要集中在交通、水利、能源、電信四大領(lǐng)域，都是關(guān)乎國計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)，是人民生產(chǎn)生活必須的物質(zhì)條件，在名為競爭，實(shí)為壟斷的市場環(huán)境中，這些領(lǐng)域根本幾乎不存在投資的市場風(fēng)險(xiǎn)，采用PPP模式與引群狼爭肉無異。作為社會(huì)資本的投資主體，在其成為名義項(xiàng)目投資人后，完全可以利用溢價(jià)讓渡股權(quán)的方式，不但能轉(zhuǎn)移投資風(fēng)險(xiǎn)，而且可以無須實(shí)質(zhì)投資獲得股權(quán)，長期獲得高額利潤或借機(jī)賺取巨額的投機(jī)利潤。原本可以無須以PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)的項(xiàng)目，利用PPP模式變相地轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)或加重了投資的成本，最終會(huì)提高其產(chǎn)品或者服務(wù)的價(jià)格予以彌補(bǔ)。減弱或喪失了社會(huì)福利性，PPP模式的預(yù)期目的難于實(shí)現(xiàn)。

（二）、代表社會(huì)資本的投資主體的投資能力風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式的法律關(guān)系架構(gòu)基本上是由代表政府投資的國有企業(yè)與代表社會(huì)資本的投資主體共同發(fā)起成立獨(dú)立的項(xiàng)目公司（SPV）進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營。在公司資本為認(rèn)繳資本的公司注冊制度下，作為社會(huì)資本的投資主體完全可以無須實(shí)際投資，在項(xiàng)目公司（融資平臺(tái)）成立后，借助其它沒有機(jī)會(huì)參與項(xiàng)目的社會(huì)投資主體對壟斷項(xiàng)目低風(fēng)險(xiǎn)高效益的普遍認(rèn)知和政府的信用背書，輕而易舉不費(fèi)任何代價(jià)以各種方式向社會(huì)成功融資。在項(xiàng)目失敗后，完全將市場的風(fēng)險(xiǎn)間接地轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，其最終并沒有承擔(dān)市場的投資風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)不但破壞了投資機(jī)會(huì)平等的市場競爭體制，還暗藏滋生腐敗的溫床。

（三）、PPP模式下金融機(jī)構(gòu)貸款行為無法實(shí)現(xiàn)市場化的法律風(fēng)險(xiǎn)。

我國目前金融機(jī)構(gòu)主要以國有或國有企業(yè)控股的銀行，不言而喻，其容易受到政府公權(quán)力的干預(yù)或以政府的公信力為背書，對PPP項(xiàng)目盲目給予融資貸款或協(xié)助融資。這其中包括自愿和非自愿，抑或出于私利所為。完全不考慮市場的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在上述因素的影響下，在無論是政府的企業(yè)代表，還是社會(huì)資本的投資方，完全可以以項(xiàng)目之名，利用項(xiàng)目公司法人的獨(dú)立地位，損公肥私。金融機(jī)構(gòu)的貸款行為市場化就是一句空話。不但破壞了市場自由競爭的制度，而且形成了獲取投機(jī)利潤的利益鏈條。阻礙社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

（四）、PPP項(xiàng)目的市場壟斷地位被打破后的債務(wù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

采用PPP模式的項(xiàng)目，大多為政府壟斷性質(zhì)的行業(yè)。投資主體對項(xiàng)目長期獲利充滿信心。但任何事物都是不斷發(fā)展變化的，隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，亦存在著其技術(shù)被淘汰或資源被替代的風(fēng)險(xiǎn)，意味著其壟斷的市場地位并非牢不可破，投融資主體的預(yù)期目標(biāo)不一定能實(shí)現(xiàn)，市場風(fēng)險(xiǎn)猶存。在融資債務(wù)未清償之前，出現(xiàn)前述風(fēng)險(xiǎn)，假若社會(huì)資本代表方?jīng)]有實(shí)際投資（或投資擔(dān)保），不具有市場的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，將產(chǎn)生債務(wù)不能清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，其造成的社會(huì)不良影響后，政府存在被綁架的風(fēng)險(xiǎn)。違背了PPP模式的發(fā)展初衷。

五、PPP項(xiàng)目融資的法律風(fēng)險(xiǎn)的管控措施建議。

根據(jù)以上的風(fēng)險(xiǎn)分析，可以看出PPP模式的項(xiàng)目融資的主要風(fēng)險(xiǎn)主要?dú)w結(jié)于政府選擇PPP項(xiàng)目的依據(jù)和權(quán)限、對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管、社會(huì)資本的投資方是否真正具備項(xiàng)目的實(shí)際投資能力、金融機(jī)構(gòu)提供的融資服務(wù)行為是否是市場化的選擇和項(xiàng)目的投資主體應(yīng)該具有市場的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和依法承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)的能力等方面。如果不進(jìn)行有效的管控，不但難于實(shí)現(xiàn)PPP模式本應(yīng)具有的功能效應(yīng)，還可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的發(fā)生。以法律方式管控，是切實(shí)有效的。

（一）、制定《國家發(fā)展規(guī)劃法》，明確國家各級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)承擔(dān)項(xiàng)目審批職能的同時(shí)，建立和完善PPP項(xiàng)目各級(jí)主管部門職能、建立統(tǒng)一的監(jiān)督、監(jiān)管機(jī)制。

PPP項(xiàng)目的政府審批，應(yīng)當(dāng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局和地區(qū)之間的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，防止地區(qū)之間各自為政，造成地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)、脫鉤。這就需要從法律上明確各級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)的審批職能，做到既能夠統(tǒng)籌發(fā)展，又能夠?qū)崿F(xiàn)地區(qū)之間的協(xié)調(diào)平衡。實(shí)現(xiàn)整體資源的有效利用和發(fā)揮。要充分發(fā)揮政府各職能部門的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，如環(huán)保、交通、市政、科教、文衛(wèi)等社會(huì)福利性和公益性強(qiáng)的政府職能部門，賦予其項(xiàng)目發(fā)起的權(quán)限，參與項(xiàng)目的論證、規(guī)劃、申報(bào)、招標(biāo)、營運(yùn)的全過程。做到科學(xué)決策，有序發(fā)展。避免追求短期效益盲目投資，造成投資資源的浪費(fèi)。在我國的現(xiàn)行法律制度下，關(guān)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)督、監(jiān)管尚缺乏明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管主體，導(dǎo)致監(jiān)管政出多門，常因部門之間的利益沖突，形成無效監(jiān)督、監(jiān)管的局面。迫切需要建立和完善監(jiān)督部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對PPP項(xiàng)目有效的監(jiān)督、監(jiān)管。

（二）、設(shè)置嚴(yán)格的市場投資主體資格準(zhǔn)入條件。

在社會(huì)資本的投資方是否真正具備項(xiàng)目的實(shí)際投資能力的風(fēng)險(xiǎn)方面，應(yīng)該設(shè)置嚴(yán)格的投資主體資格準(zhǔn)入條件，必須完全具備相應(yīng)的投資能力，對項(xiàng)目公司的注冊資本實(shí)行足額實(shí)繳制或者設(shè)定最低的自有資金比例，杜絕不具有實(shí)際投資能力的社會(huì)投資者利用非法的手段獲取投機(jī)的利益，達(dá)到巧取豪奪的目的。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)真正利用社會(huì)資本的初衷。另外在項(xiàng)目社會(huì)資本投資主體的選取方面，應(yīng)該建立完善的公平公開的選取機(jī)制，確保每一個(gè)具有投資能力和具備投資條件的社會(huì)投資者都享有平等的投資機(jī)會(huì)。

（三）、制定符合市場競爭機(jī)制的PPP項(xiàng)目融資的法律程序。

對于金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供融資服務(wù)必須遵循市場規(guī)則，嚴(yán)禁利用政府公權(quán)力干預(yù)或?yàn)樗嚼`規(guī)融資（以合法形式掩蓋非法目的），成立專門的監(jiān)管部門，統(tǒng)一健全和完善相關(guān)監(jiān)管機(jī)制，防止政出多門和政策法律法規(guī)相調(diào)整沖突的現(xiàn)象發(fā)生，做到有效監(jiān)管，讓項(xiàng)目的實(shí)際投資者依法獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，確保權(quán)利和義務(wù)相一致。

（四）、建立PPP項(xiàng)目的市場風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制。

在完善的市場經(jīng)濟(jì)制度當(dāng)中，任何投資都是存在市場風(fēng)險(xiǎn)的，也是投資主體應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到的投資風(fēng)險(xiǎn)。杜絕盲目投資有效的對策，讓社會(huì)資本的投資主體能自主決策，科學(xué)決策。不得以政府的信用背書（主要為迷信政府的公權(quán)力及項(xiàng)目的壟斷性等），讓其充分理性認(rèn)識(shí)項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)，防患因項(xiàng)目失敗而綁架政府的風(fēng)險(xiǎn)。同樣政府部門不得向社會(huì)投資主體以任何形式保底利潤，規(guī)避市場的投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，筆者認(rèn)為，PPP模式是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策的重要選項(xiàng)，抑或勢在必行?；趯χ拔覈鳳PP模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，本著維護(hù)市場公平競爭的機(jī)制，踐行經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)的發(fā)展理念，對促進(jìn)我國PPP模式的項(xiàng)目規(guī)范、有序發(fā)展提出相關(guān)建議。

作者簡介：梁明志（1976—），男，漢族，廣東省廣州市人，澳門科技大學(xué)法學(xué)專業(yè)2017級(jí)法學(xué)博士生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。