葉昌東 黃安達 劉冬妮

國家公園是世界上最重要的自然保護地類型，其建立的目標主要是保護大面積的自然生態(tài)系統(tǒng)。美國是國家公園運動的先驅(qū)者，建立了世界上第一個國家公園—黃石國家公園，此后國家公園因其廣受國際社會認可的理念和模式，被許多國家和地區(qū)紛紛效仿，在全球迅速傳播和發(fā)展。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2017年，十九大報告明確提出要建立以國家公園為主體的自然保護地體系。2019年6月我國提出形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)，其中國家公園等級最高，處于核心地位[1]。這意味著國家公園的建設(shè)對我國自然生態(tài)保護具有重要意義。本文在綜合國家公園相關(guān)研究資料的基礎(chǔ)上，對國家公園的興起、傳播和發(fā)展歷程進行梳理和總結(jié)，并對3個不同階段的國家公園案例進行分析，以期為我國國家公園的建設(shè)提供一定的參考，從而更好地保護我國的自然生態(tài)系統(tǒng)。

1 國家公園的興起

1.1 概念的提出

國家公園的概念最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特林（George Catlin）提出[2]。1832年，他目睹了南達科他州印第安文明和自然荒野因西部大開發(fā)遭受的巨大破壞，深感憂慮和惋惜，于是建議：“政府采取一些保護政策，建立國家公園，保持大自然所具有的野性和原始性”[3]。在全球發(fā)展和實踐的最初一段時間內(nèi)，各國對國家公園的定義和內(nèi)涵等方面的認識和理解不盡相同，不利于國家公園的發(fā)展[4]。因此1994年世界自然保護聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN）將“國家公園”解釋為大面積的自然或接近自然的系統(tǒng)，該系統(tǒng)的重要目標是保護大尺度的生態(tài)過程，以及相關(guān)物種和生態(tài)系統(tǒng)特征[5]。IUCN對國家公園的定義和內(nèi)涵進行規(guī)范化，并且鼓勵各國根據(jù)自身條件及需求，發(fā)展獨具特色的國家公園體系和模式。

1.2 國家公園的建立

國家公園概念的首次嘗試實踐是美國優(yōu)勝美地州立公園的建立。1864年，在加州參議員約翰·康納斯（John Conness）和園林設(shè)計師奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted）的推動下，美國將優(yōu)勝美地山谷（Yosemite Valley）和馬里波薩巨型紅杉林（the Mariposa Big Tree Grove）設(shè)立為優(yōu)勝美地州立公園[6]。這是美國首次為保護自然景觀而設(shè)立的保護地，供公眾休閑、娛樂和游憩，因此優(yōu)勝美地州立公園也被認為是國家公園的雛形。而1872年美國黃石國家公園的建立，才是真正意義上將國家公園的概念付諸實踐。黃石地區(qū)位于懷俄明州，1871年一支由美國國會支持的考察隊對該地區(qū)進行了詳盡的調(diào)研考察，發(fā)現(xiàn)了大量壯麗的自然景觀，對公園的建立起了巨大的作用。1872年，在社會各界人士的推動下，美國總統(tǒng)格蘭特（Ulysses Simpson Grant）簽署了建立黃石國家公園的相關(guān)法案，宣告了世界上第一個國家公園誕生[6]。受黃石國家公園的影響，美國和其他國家相繼建立起多個國家公園，因此黃石國家公園的建立不僅是美國國家公園體系發(fā)展的開端，也是世界國家公園運動興起的標志。

2 國家公園在全球的傳播和發(fā)展

自1872 年美國建立世界上第一個國家公園后，國家公園理念很快便得到了其他國家和地區(qū)的認可，在全球迅速傳播和發(fā)展。該過程可分為3個階段：19世紀70年代至19世紀末為英聯(lián)邦國家間傳播階段，僅有加拿大、澳大利亞等幾個國家建立國家公園；20世紀初至20世紀40年代末為歐美發(fā)達國家的普及與向亞非拉殖民地國家傳播階段，首先在歐洲傳播，隨后在非洲、亞洲、南美洲以及獨聯(lián)體等國家發(fā)展；從20世紀50年代開始為全球化傳播階段，國家公園在全世界迅速發(fā)展，目前全球約有75%以上的國家公園及類似的保護地是在這個階段建立的，這時期非洲大陸的國家公園數(shù)量增長最快[7]。在傳播和發(fā)展過程中，各國的國家公園都有著獨特的發(fā)展軌跡，不同國家因為歷史背景、經(jīng)濟基礎(chǔ)和特色資源等因素的差異，在保護措施、運營管理和公眾參與等方面多有創(chuàng)新，從而形成不同的國家公園體系和發(fā)展模式[8]。

2.1 英聯(lián)邦國家間傳播階段

19世紀70年代至19世紀末，國家公園以美國為中心傳播發(fā)展到澳大利亞、加拿大、新西蘭等英聯(lián)邦國家。這些國家和美國同屬于移民型國家，國土面積大且人口稀少，有著相同的文化價值觀和語言體系[9]，并且認同美國將自然景觀視為新國家象征的“風景民族主義”觀點，因此紛紛效仿黃石國家公園的模式，建立各自的國家公園。1879年澳大利亞建立皇家國家公園，隨后加拿大和新西蘭也分別建立了班夫國家公園和湯加麗羅國家公園[10]。這時期的國家公園主要效仿美國黃石國家公園的荒野地形象，國家公園的風貌大多為傳統(tǒng)山岳景觀，而且大多選擇性地保護自然景觀，忽略對動植物系統(tǒng)性的保護，也未充分考慮到國家公園的建立對原住民的影響[9]。

加拿大在歷史文化、地理風貌等方面與美國相似，因此最早受到美國國家公園運動的影響，在19世紀80年代末便開始了國家公園的建設(shè)。建于1885年的班夫國家公園（Banff National Park）是加拿大第一個國家公園[11]，是由加拿大太平洋鐵路推動建設(shè)的，最初是為了開發(fā)當?shù)氐臏厝捌渌Y源，通過旅游業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展[12]。班夫國家公園擁有美麗的生態(tài)景觀，同時也是多種野生動植物的棲息地，吸引了大量游客。1950—1995年，班夫國家公園的游客數(shù)量平均每年以5.46%的增長率上升，年接待游客數(shù)量在500萬人以上[13]。過度的旅游設(shè)施開發(fā)以及鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施在公園內(nèi)無限制的穿越，使得班夫國家公園的生態(tài)系統(tǒng)遭到巨大的破壞[11]。

為拯救班夫國家公園被破壞的自然生態(tài)系統(tǒng)，1994年加拿大遺產(chǎn)部開展了班夫-鮑河谷地研究項目[13]，旨在明確國家公園的責任和作用，并針對存在的問題找出解決辦法。根據(jù)研究成果，加拿大政府基于可持續(xù)發(fā)展和適度利用等原則采取了一系列措施：1）限制城鎮(zhèn)發(fā)展。國家公園管理局嚴格控制著班夫小鎮(zhèn)居民數(shù)量的增長，使其常住人口維持在1萬人之內(nèi)，同時當?shù)氐淖》亢蜕a(chǎn)設(shè)施都需向國家公園租借，不得進行違法建設(shè)。2）合理利用基礎(chǔ)設(shè)施。一方面通過控制道路的建設(shè)和開放來限定游客的分布，實現(xiàn)對區(qū)域環(huán)境的保護，另一方面通過修建野生動物通道來削弱公路橫貫公園的屏障作用。3）編制利用負面清單。通過調(diào)查明確班夫國家公園內(nèi)各區(qū)域的保護需求和游客的風險來源，再對應(yīng)這兩方面列出詳細的利用負面清單，使國家公園得到更好的保護。4）引導(dǎo)特許經(jīng)營商轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過減少基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來限制特許經(jīng)營商的外延式擴大，鼓勵他們對經(jīng)營的既定范圍進行保護來形成獨特景觀，從而使保護成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實收入[14]。

2.2 歐洲發(fā)達國家的普及與向亞非拉殖民地國家傳播階段

20世紀初至40年代末，國家公園理念傳播到歐洲，歐洲一些國家開始在本土以及海外的殖民地建立國家公園。瑞典最早在歐洲建立國家公園，隨后西班牙、荷蘭等國也相繼在本土建立國家公園，而法國等國則在其非洲殖民地建立國家公園[9]。隨后亞洲以及南美洲的獨立國家也建立了國家公園（圖1）。這時期各大洲建立國家公園的原因各不相同，西班牙等昔日歐洲強國希望借助國家公園激發(fā)民族認同和愛國情感，而瑞典等實力較弱的歐洲國家希望通過國家公園強調(diào)領(lǐng)土的主權(quán)完整；非洲等國的國家公園則淪為帝國列強的實驗場地和宣揚帝國身份的工具，性質(zhì)多為野生動物保護區(qū)[15]；亞洲的日本更多把國家公園作為民族直觀的象征物；而南美洲主要受到旅游市場的影響，以獲利為目的建立國家公園。這時期的國家公園管理模式和保護措施較上一階段得到進一步完善，保護范圍和對象擴張到歷史文化遺址和野生動植物等；國家公園圍繞國家和公眾利益的建設(shè)進一步強化。

19世紀中后期至20世紀初殖民者對非洲大舉入侵，殖民者不僅掠奪了非洲的各種資源，也輸入了政治意識和價值觀念，國家公園的概念就是在這種背景下傳播到了非洲[16]。20世紀初，殖民者開始在非洲建立起國家公園，由于非洲野生動物資源豐富，因此大多數(shù)非洲國家公園的核心目標是保護野生動物。建于1926年的南非克魯格國家公園（Kruger National Park）是南非第一個國家公園，也是非洲自然環(huán)境和野生動物保護管理水平最高的國家公園之一[17]。

南非克魯格國家公園成為非洲國家公園的典范主要得益于以下幾點：1）完善的保護法律體系。南非的《國家公園法令》和《國家環(huán)境管理法》等法律法規(guī)都有效地打擊了國家公園內(nèi)非法盜獵野生動物的行為，對野生動物的保護起到積極的作用[18]。2）實行嚴格的旅游管控。一方面是限制游客的數(shù)量，每天只允許5 000名游客入園參觀[19]；另一方面是限制游客活動，游客須在管理人員陪同下進入保護區(qū)，并按照規(guī)定的線路游覽，禁止一切違反自然法則的活動[18]。3）科學(xué)理性的保護。對超出承載力的動物進行拍賣，再將拍賣得到的資金投入保護中，形成良性循環(huán)[20]。4）跨界保護管理。與莫桑比克和津巴布韋的2個國家公園組成國家公園群，促進了國家邊界上生物多樣性的保護和合作[19]。5）與社區(qū)廣泛合作。通過向周邊居民拍賣自然資源、扶持建立私人保護區(qū)等措施實現(xiàn)與社區(qū)的共管共贏[20]。

2.3 全球化傳播階段

從20世紀50年代開始，國家公園在全球范圍內(nèi)快速地傳播發(fā)展。二戰(zhàn)之后的最初一段時間，亞非拉美洲大量獨立的國家開始在各自的領(lǐng)土上建立國家公園，之后西歐等發(fā)達國家的國家公園數(shù)量也開始迅速增長[10]（圖2）。國家公園的數(shù)量能在這段時期迅速發(fā)展得益于20世紀60年代世界自然保護聯(lián)盟國家公園國際委員會的成立和第一屆國家公園大會的召開[9]。隨后的幾十年里，地球環(huán)境和能源問題持續(xù)惡化、各國相關(guān)法案的健全、國際組織的呼吁以及生態(tài)保護等理論的成熟都促進了全球國家公園的迅速傳播和發(fā)展[21]。越來越多的國家開始認識到國家公園不僅對生態(tài)環(huán)境具有保護作用，對社會發(fā)展、經(jīng)濟振興以及文化傳承等方面也具有重要價值[7]。這時期國家公園的保護重心開始向生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程傾斜，各國根據(jù)自身的背景和條件形成了各具特色的體系和管理模式。

英國由于鄉(xiāng)村土地為私人所有等原因，國家公園未能較早地發(fā)展，二戰(zhàn)后英國新的國土規(guī)劃為國家公園的建立提供了法律依據(jù)。1949年英國通過了《國家公園與鄉(xiāng)村進入法》，并在2年后建立了第一批國家公園。英國由于土地權(quán)屬關(guān)系比較復(fù)雜，土地所有者通常包括了當?shù)鼐用窕驀倚磐械榷鄠€主體，因此大部分英國國家公園主要通過“合作伙伴”管理模式進行管理[22]?！昂献骰锇椤惫芾砟Ｊ街饕枪膭罡鞣綑?quán)益主體共同參與保護與管理，強調(diào)利益共享和風險共擔。2003年建立的蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園（Cairngorms National Park）在“合作伙伴”管理模式上就取得了較好的成效。

凱恩戈姆斯國家公園“合作伙伴”管理模式主要包括了4個方面：1）在土地管理方面，公園管理局（Cairngorms National Park Authority，簡稱 CNPA）在編制相關(guān)土地利用規(guī)劃時，合作伙伴組織會對其進行技術(shù)支持。此外合作伙伴組織還會參與調(diào)查土地違法開發(fā)的行為，以及為土地所有人提供管理培訓(xùn)、技能開發(fā)等服務(wù)。2）在社區(qū)發(fā)展方面，合作伙伴組織主導(dǎo)編制了社區(qū)發(fā)展管理規(guī)劃，并通過慈善實體決定如何在國家公園進行投資，以促進公園和社區(qū)的發(fā)展，而CNPA則負責引導(dǎo)和戰(zhàn)略咨詢。3）在自然保護方面，CNPA負責編制和審批有關(guān)自然保護的規(guī)劃，起主導(dǎo)作用，而合作伙伴則負責開展具體的保護行動，并監(jiān)督保護活動的進展。4）在商業(yè)發(fā)展方面，合作伙伴組織負責牽頭各個機構(gòu)和企業(yè)編制商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，而CNPA則負責審批相關(guān)規(guī)劃及審查企業(yè)是否符合規(guī)劃制定的標準。“合作伙伴”的管理模式不僅對凱恩戈姆斯國家公園的保護與管理產(chǎn)生積極的影響，也促進了社區(qū)生活的改善和周邊經(jīng)濟的發(fā)展[23]。

3 結(jié)語

綜上，國家公園在全球的傳播和發(fā)展經(jīng)歷了英聯(lián)邦國家間傳播階段、歐洲發(fā)達國家的普及與向亞非拉殖民地國家傳播階段、全球化傳播階段。在整個傳播和發(fā)展歷程中，其規(guī)律性的演變特點有以下幾點：1）國家公園的分布范圍在不斷擴大，數(shù)量不斷增多，增長速度也在加快。2）各個國家根據(jù)自身條件和需求，形成各具特色的國家公園體系和發(fā)展模式。3）隨著時代的發(fā)展，國家公園保護的內(nèi)涵和價值在不斷擴大，全民公益性也在不斷強化。

我國國家公園體制建設(shè)起步較晚，2013年首次提出建立國家公園體制，2017年正式頒布《建立國家公園體制總體方案》，宣告我國的國家公園體制建設(shè)開始步入正軌。目前我國的國家公園體制試點工作已基本完成，并且取得了良好成效，但在這過程中仍存在一些問題和弊端，如缺乏完善系統(tǒng)的法律體系、資金機制運行不健全、缺乏公眾參與和未充分考慮原住地居民的權(quán)益等。上述3個國家公園案例在保護與管理方面取得較好的成效，盡管在土地所有制度、社會文化等方面不同于我國，但對我國的國家公園體制建設(shè)具有一定的借鑒意義：1）嚴控建設(shè)活動，國家公園內(nèi)禁止任何違法建設(shè)行為，參照班夫國家公園和凱恩戈姆斯國家公園的經(jīng)驗，對國家公園內(nèi)旅游設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進行限制，同時讓社會各組織團體共同參與土地利用的管理與監(jiān)督。2）制定負面清單，規(guī)范游客的行為活動，學(xué)習(xí)班夫國家公園和克魯格國家公園的經(jīng)驗，通過制定游客行為負面清單，限制游客在園內(nèi)的活動行為、活動路線及區(qū)域等。3）加強社區(qū)參與，尋求與周邊社區(qū)的溝通及合作，克魯格國家公園、凱恩戈姆斯國家公園均強調(diào)社區(qū)參與的重要性，構(gòu)建社區(qū)參與制度能夠有效保障社區(qū)居民的權(quán)益。4）適度商業(yè)開發(fā)，通過特許經(jīng)營的方式進行商業(yè)活動，班夫國家公園、克魯格國家公園和凱恩戈姆斯國家公園均根據(jù)自身需求引導(dǎo)商業(yè)的發(fā)展，合理的商業(yè)開發(fā)可以使地方經(jīng)濟、周邊社區(qū)和企業(yè)受益，有利于實現(xiàn)國家公園的可持續(xù)發(fā)展。

致謝：感謝陳瑞琳、代丹丹分別對論文資料收集和圖片制作，文字修改和校對作出的貢獻。

注：本文圖片均為作者自繪。