摘 要：如果以行政爭議的司法解決來理解行政訴訟，那么俄羅斯的行政訴訟制度經(jīng)歷了沙皇俄國、蘇聯(lián)和俄羅斯聯(lián)邦三個階段。歷史上，俄羅斯一直是通過民事訴訟程序來審理行政爭議，而缺乏一部真正的行政訴訟法。經(jīng)過漫長的等待，2015年3月8日俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟程序法典在爭議聲中開始生效，此后又在爭議中歷經(jīng)多次修改。但法典的多次、大量修改，以及法典在修改內(nèi)容上的特征，都不能就此表明法典本身存在問題，而只是表明，俄羅斯行政訴訟在這段時期內(nèi)的發(fā)展軌跡與方向，即在國家司法制度改革的大背景下，與民事訴訟、仲裁程序的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：俄羅斯;行政訴訟;司法改革

作者簡介：溫恒國，黑龍江大學(xué)法學(xué)院副教授（哈爾濱150080）

DOI編碼：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.012

俄羅斯行政訴訟制度命運多舛，直到2015年，俄羅斯歷史上的第一部行政訴訟程序法典才頒行于世。在出臺前，圍繞法典制定的必要性及其內(nèi)容，有許多針鋒相對的爭論。即使在法典出臺后，爭議也不曾停止，而且隨著法典的多次修改，又產(chǎn)生了更多新的爭議點。

一、201 5年之前的立法進程

俄羅斯行政訴訟的歷史開始于何時，這在俄羅斯也是一個有爭議的問題。問題的根源在于俄羅斯法學(xué)界對于如何界定行政訴訟存在爭議。如果以一部行政訴訟法律或法典為標(biāo)志，那么2015年3月8日出臺的《俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟程序法典》就是開端;如果公民對國家官吏行為的異議都算作是行政訴訟，那么“在古羅斯時期，申訴程序就隨著公權(quán)力機關(guān)的建立和官僚階層的出現(xiàn)而一同建立，從歷史文獻中我們可以明確獲知，在整個這段時期，根據(jù)申訴人的地位和被申訴行為，對政權(quán)不公正的決定，都可以直接向大公、軍事長官和貴族提出申訴”。①但如果按照中國法學(xué)界的一般理解——行政訴訟就是行政糾紛的司法解決，那么，俄羅斯行政訴訟就肇始于1864年的司法改革。因為在1864年司法改革令頒布前，公職人員錯誤行為給私人造成的損害，按非司法程序補償。改革后，根據(jù)民事訴訟法第1316條，行政機構(gòu)公職人員因玩忽職守、草率或遲緩造成的損害，按照民事訴訟程序求得賠償。①在此之后，俄羅斯曾經(jīng)試圖建立獨立的行政法院系統(tǒng)和獨立的行政訴訟法，但1906年斯托雷平的改革未能付諸實踐，1917年臨時政府制定的《行政案件法院條例》也因為十月革命的爆發(fā)而未能得到實施。

有學(xué)者將蘇聯(lián)時期行政爭議的解決途徑分為四個階段：第一階段（1918-1924），由準(zhǔn)司法機構(gòu)審理;第二階段（1924-1937），通過行政程序?qū)徖?第三階段（1937-1961），普通法院逐步獲得對行政行為的審查權(quán);第四階段（1961-1993），普通法院對行政的司法審查權(quán)日漸擴大。②其中，“1937年4月11日的蘇聯(lián)中央執(zhí)行委員會和人民委員會決定，第一次規(guī)定了稅收中發(fā)生的公民與合作社權(quán)利保障案件的司法（訴訟）審理與裁決程序”，③這只是行政爭議司法解決的開端和個例，在整個蘇聯(lián)時期，行政爭議主要還是通過行政系統(tǒng)內(nèi)的上下級關(guān)系來解決。1964年的蘇聯(lián)民事訴訟法的第二編雖然規(guī)定了“行政法律關(guān)系案件的審理程序”，但只限于三種行政案件：對選舉名單錯誤的申訴案件、對行政機關(guān)行為的申訴案件和向公民追繳稅費欠款的案件。蘇聯(lián)民事訴訟法典繼承了沙皇俄國時期以民事訴訟程序?qū)徖硇姓讣膫鹘y(tǒng)，但受案范圍比較狹窄，還包括了“官告民”性質(zhì)的行政案件，但這類案件因為沒有爭議，因此是否能算作訴訟存在爭論。雖然1977年蘇聯(lián)憲法第58條規(guī)定“蘇聯(lián)公民有對公職人員、國家機關(guān)和社會機關(guān)的行為提出控告的權(quán)利?？馗鎽?yīng)按照法律規(guī)定的程序和期限予以審理。對公職人員違犯法律、擅越權(quán)限、損害公民權(quán)利的行為，可根據(jù)法律規(guī)定的程序向法院提出控告”。但實際上，直到1987年蘇聯(lián)制定《對公職人員損害公民權(quán)利的非法行為向法院起訴的程序法》，才算是真正放開了對公民提起行政訴訟的限制，“在這部法律之前，公民只有在專門文件規(guī)定的情形下才能向法院起訴”。③

蘇聯(lián)解體以后，政局動蕩，在國家與社會秩序遭到嚴(yán)重破壞的情況下，公民權(quán)利保障問題變得日益迫切。1993年4月27日，聯(lián)邦法律《關(guān)于對侵犯公民權(quán)利與自由的行為與決定向法院的起訴法》開始生效，這部法律取消了之前蘇聯(lián)法律規(guī)定的訴前行政申訴程序的限制，公民權(quán)利的司法保障得到進一步發(fā)展。1993年12月12日，俄羅斯聯(lián)邦憲法經(jīng)全民公決通過，其中第118條規(guī)定，“司法權(quán)通過憲法、民法、行政法和刑事訴訟程序來實現(xiàn)”。這是在憲法層面對行政訴訟作出明確規(guī)定，但事實上，在之后的20多年里，俄羅斯一直沒有專門的行政訴訟制度，而是通過民事訴訟程序和仲裁程序?qū)π姓讣M行審理。2002年7月24日俄羅斯聯(lián)邦仲裁程序法典出臺，其中第三編規(guī)定了行政法律關(guān)系和其他公法關(guān)系案件的訴訟程序，具體包括請求撤銷規(guī)范性法律文件，對國家機關(guān)、地方自治機關(guān)、其他機關(guān)和公職人員的非規(guī)范性法律文件、決定、行為（不作為）提出異議，行政違法案件和請求追繳義務(wù)性款項罰款四種案件的訴訟程序。2002年11月14日民事訴訟法典出臺，其中第三編規(guī)定了公法關(guān)系案件的審理程序，但與仲裁程序法典不同之處在于，行政違法案件和請求追繳義務(wù)性款項和罰款并未包括在內(nèi)，只規(guī)定了認(rèn)定規(guī)范性法律文件完全或部分無效案件的審理程序和對國家權(quán)力機關(guān)、地方自治機關(guān)、公職人員、國家與自治地方公務(wù)員的決定、行為（不作為）提出異議案件的審理程序。另外，延續(xù)蘇聯(lián)民事訴訟法的傳統(tǒng)，吸納了保護公民選舉權(quán)和參加全民公決權(quán)利的案件。盡管兩部法典在程序上大同小異，但二者之間的管轄之爭以及在受案范圍、法院組織和具體程序細節(jié)上的差異，隨著時間的推移日益糾纏不清。而后隨著行政違法法典的出臺，變得更加混亂和復(fù)雜。

俄羅斯在行政訴訟制度方面的追求目標(biāo)，最初并非局限于出臺一部行政訴訟法典，而是要建立一整套行政法院系統(tǒng)。2000年11月22日，《俄羅斯聯(lián)邦行政法院法》草案通過杜馬一讀。但毫無疑問，這部法案面臨多重困難。首先，這與憲法第126條和俄羅斯聯(lián)邦普通法院法第4條存在沖突，當(dāng)然，仲裁法院的建立同樣沒有憲法基礎(chǔ)，可沒有憲法條款作支撐，阻力肯定會更大。其次，現(xiàn)實條件也不支持這場浩大改革，為了實現(xiàn)司法獨立，避免來自政府的干擾，最初的設(shè)計是要打破行政法院系統(tǒng)與行政區(qū)劃間的對應(yīng)關(guān)系，按照俄聯(lián)邦最高法院的提議，將組建520家跨區(qū)行政法院。但這么做也會有一系列不太好的后果：一是行政法院會遠離公民，給他們訴訟帶來不便;二是會弱化地區(qū)法院的作用;三是需要對仲裁法院進行大規(guī)模改造;四是為此需要一大筆資金支出。①因為欠缺可行性，所以，在法案通過杜馬一讀之后，再無消息。

在《俄羅斯聯(lián)邦行政法院法》提交杜馬后不久，《俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟程序法典》草案的草擬工作就開始了。2002年，根據(jù)俄羅斯最高普通法院院長列別杰夫的命令，工作小組成立，準(zhǔn)備法典草案。2003年3月，俄聯(lián)邦總統(tǒng)參事會就完善司法問題，討論了俄聯(lián)邦行政訴訟程序法典草案問題。2006年12月29日，俄聯(lián)邦最高法院版《俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟程序法典》草案，提交杜馬。草案遭到了來自仲裁法院的強烈反對，當(dāng)時最高仲裁法院的副院長明確表示，在兩個法院系統(tǒng)明確管轄問題、統(tǒng)一訴訟程序規(guī)則之前，討論這個問題為時尚早，雖然草案的想法是好的，但制定該法案，和在普通法院內(nèi)建立行政法院系統(tǒng)一樣，對于今時今日來說太超前了。②遺憾的是，最終該草案甚至都沒能通過杜馬的預(yù)先審查，未能進入一讀程序。

二、俄聯(lián)邦行政訴訟程序法典的制定與修改

俄羅斯行政訴訟制度的建立過程并未因第一次嘗試的失敗而沉寂太久。2012年12月，在普京總統(tǒng)在給聯(lián)邦會議的咨文中提出制定行政訴訟程序法典的建議。2013年4月末，新版法典草案提交國家杜馬審議;5月21日，通過一讀，修改后交國家杜馬憲法與國家組織委員會審查。2015年2月17日，國家杜馬二讀通過;2月20日，三讀最終通過行政訴訟程序法典;2月25日，聯(lián)邦委員會對聯(lián)邦法律《俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟程序法典》表示贊同。3月8日，俄聯(lián)邦總統(tǒng)普京簽署法律。9月15日，除個別條款外，《俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟程序法典》開始生效。

俄羅斯行政訴訟程序法典在形式上，與世界其他國家的訴訟法沒有太多不同，雖然在編章節(jié)的內(nèi)容及其順序安排上略有差異，但總體都規(guī)定了類似的條款。法典全文共同9編39章365條。

相比于中國行政訴訟法的規(guī)定，《俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟程序法典》比較有特點的規(guī)定主要有：

在調(diào)整對象方面，法典規(guī)定了三大類行政案件，一是對規(guī)范性法律文件的司法審查，二是對具體行政行為的審查，三是對申請頒發(fā)追繳義務(wù)性款項和罰款的法院令案件，同時排除了歸憲法法院、仲裁法院和按其他訴訟程序?qū)徖淼陌讣约靶姓`法案件與追繳預(yù)算系統(tǒng)資金的案件。俄羅斯行政訴訟受理的案件不限于“民告官”，也包括“官告民”，因此也允許反訴。

在訴訟參加人方面，法典規(guī)定可以為維護他人利益、不特定人群利益而提起行政訴訟。

在代理人規(guī)定方面，法典規(guī)定行政訴訟的代理人必須是律師或者受過高等法律教育的人。

在證明責(zé)任方面，法典繼承了民事訴訟的傳統(tǒng)，規(guī)定原則上為誰主張誰舉證，但在合法性爭議問題上，證明責(zé)任由行政權(quán)一方承擔(dān)。

在審級上，俄羅斯行政訴訟也實行兩審終審制，但在上訴審之上，又規(guī)定有復(fù)核審程序和監(jiān)督審程序。

在一審程序中，首先區(qū)分普通程序和簡易程序（書面審理程序）兩種，普通程序中又分為一般規(guī)定和特定類型案件的專門審理程序規(guī)定，其中國家賠償就是其中一種特殊類型案件。此外比較新穎的規(guī)定主要還有：在傳喚和通知送達方面，法典規(guī)定了可通過短信、電子郵箱進行，也規(guī)定了庭審中借助視頻系統(tǒng)的審理方式;為了保障庭審中法院的權(quán)威性，法典還規(guī)定了5種訴訟強制措施，包括限制發(fā)言、警告與驅(qū)逐出庭、拘傳、出庭保證和罰款。①

這部法典的出臺得到了法學(xué)界、主要是行政法學(xué)者的高度贊揚。第一，它是憲法第118條規(guī)定的具體落實，是憲法要求的實現(xiàn);第二，制定專門的行政訴訟法，符合世界標(biāo)準(zhǔn)，這是世界各國在對公職人員行使權(quán)力的司法審理中確立的一項規(guī)律;第三，行政訴訟對于國家和社會的作用與實踐意義得到加強，以此為基礎(chǔ)，可以促進行政立法、行政訴訟以及整個行政法的發(fā)展;第四，它改變了以民事訴訟程序?qū)徖硇姓讣@種邏輯上的錯位關(guān)系，能為公民與組織權(quán)利、自由和合法利益提供更有效的保障。②

當(dāng)然，反對意見也不少。在不到兩年的時間里就出臺一部法典，從時間上來看.顯得確實比較倉促。杜馬議員古德科夫就曾經(jīng)表示，希望能推遲法典的制定，因為文本體量大而且復(fù)雜，但留給議員們研究的時間卻很少。③隨著2013年末聯(lián)邦最高仲裁法院并入聯(lián)邦最高普通法院，這一次仲裁法院系統(tǒng)對新法典的出臺保持沉默。行政法院法未與行政訴訟程序法典一并獲得通過、法典明確排除行政違法案件以及一些具體規(guī)定，也讓很多學(xué)者失望。但最大的反對意見來自民事訴訟學(xué)界，他們直接認(rèn)為出臺這部法典缺乏必要性。有學(xué)者從行政訴訟與民事訴訟的親合性出發(fā)，表示：“首先，行政及其他公法關(guān)系的審理程序正是在民事訴訟中誕生的，其次，自2002年起行政訴訟程序穿著民事訴訟、仲裁程序的外衣也并不顯得局促;再次，行政訴訟程序法典不過是從民事訴訟法典扒出來的一點點殘羹冷炙”。④有人還專門進行過統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)法典中有大約70%的規(guī)范，在俄羅斯立法中已經(jīng)存在。⑤更有學(xué)者表示，同民事訴訟程序法典相比，行政訴訟程序法典對公民的保障不是更多了，而是更少了。⑥

似乎是為了驗證這些批評意見，行政訴訟程序法典自出臺以后，經(jīng)歷了多次修改，截至2019年7月26日第197號聯(lián)邦修正法案，法典共進行了22次修改。除第3編第18章“留狀不審裁定”和第9編“結(jié)束條款”外，其他編章全都進行了修改，有些條款還被修改了2次。而第18章和第9編之所以能夠幸免，也在于它們項下的條款數(shù)量太少，第18章包含2條，而第9編只包括1章1條，即第39章第365條“本法典的生效程序”。如果以條為單位進行統(tǒng)計，法典全文共有214條作了相應(yīng)修改，占整個法典的53.10%，其中新增4章39條201款7項，廢除15款8項，改279款。

三、法典修改的特征分析

但如果僅憑修改次數(shù)和所涉及條款的數(shù)量就斷定，俄羅斯的行政訴訟程序法典制定草率，內(nèi)容粗陋，恐怕也不正確。而且，在同一時期，2002年出臺的俄羅斯聯(lián)邦仲裁程序法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改21次;同樣于2002年出臺的民事訴訟法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改20次;而2001年12月12日出臺的俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改43次。

立法連動性，目前來看是最具可借鑒性的措施。對于像我國這樣一個非判例法國家，立法的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)具有更重要的地位。而且，立法連動不僅能夠解決全國人大立法統(tǒng)一的問題，甚至可以擴展到人大立法與行政立法、中央立法與地方立法的全面協(xié)調(diào)。立法連動，當(dāng)然給草案擬訂者帶來了更大的工作量和更高的難度，但隨著法律數(shù)據(jù)庫建設(shè)的發(fā)展和電子計算能力的提升，特別是大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，將能夠更容易識別出不同法律之間潛在的關(guān)聯(lián)和沖突，讓這一難題解決起來變得更加容易。好處似乎唾手可得，但立法者的困難不僅在于文本。隨著立法利害關(guān)聯(lián)方的增加，立法草案需要協(xié)商的部門、涉及的利益人群范圍也將會增加，立法草案的提出和通過都將會面臨更大的難度，從而對在很多方面對我國的人大制度帶來挑戰(zhàn)。

每個國家法律制度的產(chǎn)生與發(fā)展都有其外在條件與內(nèi)在邏輯的限制，未必同樣適合于另一國家，不能奢望域外法律經(jīng)驗?zāi)軌蛄⒏鸵娪敖鉀Q本國的制度問題，即使那些乍看起來可以拿來就用的舉措，也需要謹(jǐn)慎權(quán)衡，小心試錯。即便我國借鑒了他國的經(jīng)驗、同樣的辦法，隨著時間的推移和條件的變化，也可能在將來成長為完全不同的面貌。域外法學(xué)研究更大意義在于開拓我們的視野，促進對本國制度的反思，進而讓我們明白在我們的規(guī)劃與設(shè)計之外，其實存在著更多的可能性。

結(jié)語

俄羅斯行政法爭議的司法解決的趨勢，一直在專門的行政訴訟與統(tǒng)一的民事訴訟形式間，處于分分合合的變動之中。沙皇俄國時期，它在民事訴訟程序中誕生;在十月革命前夕，行政訴訟作出過不成功的獨立嘗試;進入蘇聯(lián)時期，大部分時間采用行政途徑解決行政爭議，后期才逐步納入民事訴訟程序下的司法審查;蘇聯(lián)解體后，2013年俄羅斯的行政訴訟終于得以脫離民事訴訟程序，獨立出來，而隨后的立法修改，又表現(xiàn)出行政訴訟與民事訴訟在規(guī)則上趨同大于相異的趨勢，以至于民事訴訟法學(xué)者，在努力制定統(tǒng)一的民事訴訟法時，仍然想著把公法爭議的訴訟程序再次收回。①這在一定程度上，暗合了國家司法改革的整體思路，但成功的概率可能不會太高，民事訴訟與仲裁程序的融合本身就面臨諸多困難。另一種可能性，則是隨著行政訴訟實踐的增多，會促進行政實體法的發(fā)展，從而再反哺行政訴訟制度自身的成長，從受案范圍到證據(jù)規(guī)則，進一步完善符合行政法特性的訴訟程序，最終證明自身獨立存在的正當(dāng)性。

①

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[責(zé)任編輯 李宏弢]

①有關(guān)法典的具體規(guī)定可參見《俄羅斯聯(lián)邦行政訴訟法典》，黃道秀譯，北京：商務(wù)印書館，2016年，該譯本為2016年6月2日第169號聯(lián)邦法律對法典第五次修訂后的版本。

② CM.IO.HC：rapllnOB.KorieKC ariMHHHCTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa POCCHHCKOH QeriepauPIH

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③ A.KopH衛(wèi)CI EovapOBa./lyMCKa，l orirI03HI王H.1ripaBHT KorieKC ariMHHPICTpaTHBHoro cyrionpOH3BOriCTBa.http：//www.vedomosti.ru/politic s/news/13359811/sud_bez_ogranichenij.

④ H A. TpOMOIlIHHa. O Mec，re ariMHHHCTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa B npaBOBOH CHCTeMe.//>KypHanariMHHPiCTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa. 2016.№1.CC. 26.

⑤

HOBbIH CTapbIH KO/leKC， H/IH LIeM KAC OTnH{aeTHH OT rr-IK. http：//www.vsedela.ru/index.php？topic=2339.0.

⑥ CM.M C：KapaaKMHa.0630p MeXriyHaporiHOH HayqHO -ripaKTI/lqeCKOH KOH巾epeHuHH {

① CM.ДHb-axpax. AriMHHHCTpaTHBHoe cyrioripOH3BOriCTBO B POCCHH B HaIIane XXI BeKa.//I-IpaBO.BeCTHHK IOypry.2005.N06。CC.68-69.

② AHajiPITHHeCKHH BeCTHHK onpoeKTe巾eriepa幾bHor0 3aKOHa "KorieKC ariMHHHCTpaTHBHoro cyrioTipOH3BOriCTBaPOCCHPICKOfi cDeriepaIIHH掙.H3riaHHe COBeTa QeriepaUHH.2008.C.9.

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②

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③ AriMPIHHCTpaTHBHoe cyrioripoH3BOriCTBO./ I-lori peri.M.K.TpeyⅢHHKOBa.M.：Itl3/laTeribCKHH /IOM“FoporieU》，2017.C.16.

④ B.B.ro，rIOBKO，C：C：COCKajieHKO.CTaHOB/ieHHe H pa3BHTHe ariMHHPICTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa B POCCHH.//HayqHbIH BeCTHHK OMCKOPl aKa/IeMHH MBn POCCHH.2007?！?.C.41.

① PLB.HaHOBa.Pa3BHTHe ariMPIHHCTpaTHBHoro cyrionpoH3BOric'rBa H ariMHHPICTpaTHBHOH IOCTHIIHH B POCCHPI.//I-lpaBO. >KypHan BMcⅢenⅢKOflbl aKOHOMHKH. 2016.M4. C.56.