劉鵬

【摘 ?要】互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下各級(jí)政府部門建立互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，有助于推進(jìn)各級(jí)政府部門實(shí)現(xiàn)全國(guó)一體化的電子政務(wù)文件全流程在線辦理、統(tǒng)一歸檔、管理等標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而加強(qiáng)線上線下政務(wù)服務(wù)檔案管理工作的深度融合。而現(xiàn)如今電子政務(wù)檔案管理工作仍然存在較多的問題，比如分散式共享所形成的“信息孤島”、管理權(quán)責(zé)體系不完善、檔案移交規(guī)則不規(guī)范、電子文件缺乏證據(jù)效力相關(guān)的甄別技術(shù)等，阻礙著電子政務(wù)檔案管理的有效性、便捷性與存真性，不利于電子政府服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)真正意義上的信息共享，同時(shí)還能降低檔案管理成本，提升檔案管理的效率。

【關(guān)鍵詞】電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái);電子檔案管理;信息共享;問題;對(duì)策

引言：

各級(jí)政府部門在互聯(lián)網(wǎng)+模式下逐步開展與深化電子政務(wù)服務(wù)，以此來(lái)推進(jìn)“放管服”的政府治理現(xiàn)代化改革?；緦?shí)現(xiàn)從“線下跑”、“分頭辦”轉(zhuǎn)型為“網(wǎng)上辦”、“協(xié)同辦”，從而整體完成“一網(wǎng)通辦”的電子政務(wù)服務(wù)。同時(shí)2019年4月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了716號(hào)令，對(duì)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的電子文件管理規(guī)范性、及時(shí)性、標(biāo)準(zhǔn)性等方面首次進(jìn)行了明確規(guī)定，以期推動(dòng)各級(jí)政府部門徹底轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、效率化的電子文件運(yùn)行—?dú)w檔管理模式[1]。

1、政府服務(wù)電子文件的概念界定

我國(guó)《電子文件管理暫行辦法》將政務(wù)服務(wù)電子文件界定為：各政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、各社會(huì)團(tuán)體以及其他組織利用計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備，借助互聯(lián)網(wǎng)+模式來(lái)形成、辦理、存儲(chǔ)以及傳輸電子文件，實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)相關(guān)文字、圖像、音頻、視頻等各種形式信息進(jìn)行在線記錄和存儲(chǔ)。在“716號(hào)令”中，“電子檔案”被界定為：具有查考、相關(guān)憑證、保存價(jià)值、歸檔存儲(chǔ)的電子文件。但在具體的實(shí)際工作中，電子文件在概念界定方面又存在一定差別，比如各政務(wù)辦理單位將其界定為政務(wù)信息資源，而檔案部門則將其界定為電子檔案[2]。電子檔案管理是推動(dòng)“數(shù)字化中國(guó)”政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)文明進(jìn)步的重要手段。

2、電子政務(wù)檔案管理現(xiàn)存的問題研究

2.1 信息共享欠缺一體化，頂層設(shè)計(jì)缺陷較大

首先在于國(guó)家對(duì)于電子文件歸檔管理的整體控制效力較低，在諸多政務(wù)服務(wù)指導(dǎo)性文件中，都沒有明確規(guī)范電子文件管理的方式和加強(qiáng)信息一體化共享的路徑。雖然716號(hào)新文件作了首次明確了對(duì)電子文件管理的規(guī)范化要求，但是還沒有出臺(tái)配套的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而使得頂層設(shè)計(jì)方面存在較大的問題。比如一些檔案管理文件辦法中，還是依照紙質(zhì)文件進(jìn)行歸檔和存儲(chǔ)，從而使得一體化的電子檔案共享、管理、存儲(chǔ)難以得到有效貫徹。其次在整合共享方式上沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化，易陷入“信息孤島”陷阱中，并且整合方式多樣化，再加上共享概念較為模糊，因此會(huì)造成分散化共享，使得檔案信息在整合共享上存在橫向體制、途徑單一、一致系統(tǒng)的阻礙。

2.2 電子文件流程管理機(jī)制割裂，檔案管理權(quán)責(zé)不明晰

其一，管理機(jī)制協(xié)作性差。電子文件通常需要經(jīng)由形成、辦理、歸檔、存儲(chǔ)、開發(fā)再利用的生命周期，可以根據(jù)管理部門分成兩個(gè)階段，前一個(gè)階段為電子文件辦理形成、上傳、共享處理，由業(yè)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)，而后一個(gè)階段為電子文件歸檔、存儲(chǔ)，主要為檔案部門負(fù)責(zé)。而業(yè)務(wù)部門和檔案管理部門卻在電子文件在線交接中缺乏協(xié)同性，現(xiàn)今各政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中各業(yè)務(wù)系統(tǒng)生成、上傳的證照類、文書類等電子文件都欠缺版式、各部門簽名簽章等規(guī)范證據(jù)保證，而且因?yàn)樵诹鬓D(zhuǎn)共享中各部門的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，所以很多政務(wù)平臺(tái)還是采用的是歸檔雙套制[3]。也就是帶簽名蓋章的紙質(zhì)文件歸檔一套，電子文件再歸檔一套，而且版式還不一致。再利用時(shí)，依然傾向于將紙質(zhì)文件進(jìn)行數(shù)字化掃描，電子文檔只充當(dāng)紙質(zhì)文件的備份。這主要是因?yàn)闃I(yè)務(wù)系統(tǒng)功能薄弱，使得辦理權(quán)責(zé)界定模糊，從而容易造成電子文件出現(xiàn)失真、缺失、標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、文件丟失等質(zhì)量與技術(shù)問題，給檔案管理部門制造了諸多麻煩。而因?yàn)楣芾頇C(jī)制的割裂，出現(xiàn)問題，各部門互相推諉，無(wú)法明確責(zé)任主體，也無(wú)法有效考評(píng)與激勵(lì)各部門的職責(zé)。

2.3 全流程監(jiān)督與控制效力不佳

目前我國(guó)各級(jí)政府部門的電子政務(wù)檔案管理系統(tǒng)功能不完善，尚欠缺全流程的監(jiān)督和控制，導(dǎo)致很多電子文件在前端就遭到了破壞或者失真的情況，在真實(shí)性、可用性、安全性、完整性等方面都有待考證，進(jìn)而降低了電子文件的應(yīng)具備的證據(jù)效力。因?yàn)槿鞒痰谋O(jiān)督機(jī)制的缺乏，使得電子檔案的利用價(jià)值沒有得到充分體現(xiàn)。此外安全防控技術(shù)也沒有更新，計(jì)算機(jī)病毒容易侵害存儲(chǔ)的政務(wù)文檔，或者經(jīng)由系統(tǒng)更新后，源文件遭到徹底損壞，這就給電子檔案管理工作增添了較大的難度。

3、電子政務(wù)檔案管理工作的創(chuàng)新策略探究

3.1 完善頂層設(shè)計(jì)，真正實(shí)現(xiàn)一體化的共享

首先要以716號(hào)文件為基礎(chǔ)，不斷完善與明確規(guī)定國(guó)家電子檔案管理相關(guān)法規(guī)條例和辦法，加快推進(jìn)電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督防控辦法、權(quán)責(zé)流程等細(xì)則的落地。同時(shí)還應(yīng)從法律與技術(shù)的角度上來(lái)制定關(guān)于保障電子文件單軌制管理應(yīng)具備的憑證效力[4]。其次要加強(qiáng)一體化電子文件的整合。對(duì)于整合共享應(yīng)當(dāng)從實(shí)體與信息兩個(gè)方面協(xié)同，幫助政務(wù)工作人員樹立起一體化的共享思維。根據(jù)不同類型的政務(wù)信息內(nèi)容，采用分散式共享還是整體共享需要進(jìn)一步細(xì)分制定，緊緊圍繞共享效率和統(tǒng)一性即可。

3.2 規(guī)范檔案移交流程，明確責(zé)任主體，建立聯(lián)動(dòng)共治的管理機(jī)制

首先根據(jù)雙軌制的實(shí)際需求和特殊性，需要對(duì)不同介質(zhì)的檔案正確劃分移交方法;同時(shí)還要加強(qiáng)電子檔案的歸檔管理，杜絕雙套歸檔的現(xiàn)象。其次要明確各部門的權(quán)責(zé)，明確電子文件全流程管理環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)主體[5]。因?yàn)殡娮游募枰骷?jí)部門的協(xié)同合作，從而需要建立標(biāo)準(zhǔn)化的聯(lián)動(dòng)共治機(jī)制。執(zhí)行“誰(shuí)辦理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)形成，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的追責(zé)原則，數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)需要對(duì)電子文件做好數(shù)據(jù)庫(kù)的安全維護(hù)、系統(tǒng)升級(jí)、信息甄別和篩選，同時(shí)還要對(duì)電子檔案管理全流程的技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一化制定，特別注重對(duì)真實(shí)、有價(jià)值、完善的可信電子檔案信息加強(qiáng)篩選，保證源頭上文件資料的可信度和真實(shí)度，降低失真、破壞等概率。

3.3 完善電子檔案歸檔系統(tǒng)和全流程監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)

電子檔案歸檔系統(tǒng)需要與政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一，完善全流程的監(jiān)控功能，以此來(lái)構(gòu)建源文件數(shù)據(jù)規(guī)范性和完整性。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)引入國(guó)家級(jí)身份認(rèn)證、電子印章、電子簽名等系統(tǒng)，更新大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、病毒防控技術(shù)、數(shù)據(jù)安全備份、恢復(fù)技術(shù)等，從而提高電子檔案的再利用價(jià)值，包括可取、風(fēng)險(xiǎn)可控、信息可靠以及可查詢利用等價(jià)值[6]。通過構(gòu)建身份認(rèn)證共享系統(tǒng)以及電子簽章平臺(tái)來(lái)對(duì)大批量的電子檔案進(jìn)行快捷高效的查檔，并且還能提高電子檔案的證據(jù)效力，提升可靠?jī)r(jià)值。

結(jié)束語(yǔ)：

互聯(lián)網(wǎng)+模式下的電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的重要任務(wù)之一就是規(guī)范、高效、安全地實(shí)現(xiàn)電子文件的全流程辦理、共享、歸檔以及安全存儲(chǔ)。電子檔案是我國(guó)各級(jí)政府部門依法行政執(zhí)行的有力憑證，也是向公民展示政府政務(wù)信息的重要記錄，對(duì)于提升政府公信力有著不可忽視的重要作用。在數(shù)字時(shí)代中，推進(jìn)電子政務(wù)檔案管理一體化運(yùn)行具有舉足輕重的法治和政治價(jià)值;從記憶留存角度來(lái)看，電子文件是構(gòu)建我國(guó)社會(huì)發(fā)展記憶體系的關(guān)鍵載體，更是“數(shù)字化中國(guó)”政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)文明進(jìn)步的重要見證。

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