周潔

棚戶區(qū)改造是我國一項重要的民生工程，棚戶區(qū)改造貨幣化安置政策先后經(jīng)歷初步探索、緩慢發(fā)展、快速發(fā)展三個階段后進入了收縮轉(zhuǎn)型階段。棚改貨幣化安置政策有效化解了商品住房存量問題，但是也由此產(chǎn)生了三四線房價上漲過快、地方政府面臨隱性債務(wù)風(fēng)險等問題。本文通過對棚戶區(qū)改造貨幣化安置政策的梳理，并對未來貨幣化安置政策的發(fā)展方向進行探究和思考。

棚戶區(qū)改造;貨幣化安置;政策變遷

一、引言

棚戶區(qū)指國有土地上集中連片簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、房屋建成年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區(qū)域。2005年我國政府為了改善困難家庭居住環(huán)境，開始了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工作。棚戶區(qū)改造過程中，首先要解決的是被拆遷居民的補償安置問題，目前我國棚改安置主要有實物安置和貨幣化安置兩種方式。2015年之后貨幣化安置比例不斷上升，在一段時間內(nèi)帶動了有效需求，消耗大量商品房庫存。政策初衷是為了調(diào)控房價，但實際操作中產(chǎn)生了一些問題。

二、我國棚改貨幣化安置政策的變遷

我國棚戶區(qū)改造貨幣化安置最早出現(xiàn)于1997年，2005年之后隨著棚戶區(qū)改造在全國范圍內(nèi)大規(guī)模展開、全國經(jīng)濟運行情況以及房地產(chǎn)市場狀況的發(fā)展，貨幣化安置政策也發(fā)生了一些變化。

（一）棚改貨幣化安置政策的發(fā)展

根據(jù)我國棚改貨幣化政策發(fā)展的特點，可將棚改貨幣化發(fā)展分為四個階段。

1、初步探索階段（1997—2007）

1997年12月，上海市出臺的《上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法》是我國最早關(guān)于棚改貨幣化安置的政策性文件。2001年隨著《城市房屋拆遷管理條例》的出臺，各地方政府也紛紛針對棚戶區(qū)改造安置方式進行規(guī)定，對棚改貨幣化安置進行探索。2003年，建設(shè)部頒布《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》。

2、緩慢發(fā)展階段（2008—2014）

2008年，受金融危機影響，我國政府為緩解經(jīng)濟壓力，做出了進一步擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的措施，明確加快建設(shè)保障性安居工程，棚戶區(qū)改造工作全面啟動。2013年7月國務(wù)院頒布了《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，提出了“加快推進棚戶區(qū)改造”的號召。

3、快速發(fā)展階段（2015—2018）

2015年6月首次提出了要積極推進棚改貨幣化安置，8月《關(guān)于進一步推進棚改貨幣化安置的通知》進一步規(guī)定了棚改貨幣化安置比例不低于50%。2016年《關(guān)于進一步做好棚戶區(qū)改造工作有關(guān)問題的通知》、2017年《關(guān)于加強近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》都強調(diào)了提高棚改貨幣化安置的比例。

4、轉(zhuǎn)型階段（2018—今）

2018年我國棚戶區(qū)改造工作進入了攻堅收尾階段，棚改計劃量下降，各地減少貨幣化安置比例。2018年6月國開行發(fā)布的2017年度報告指出對于貨幣化不足的地區(qū)要嚴(yán)格把控貨幣化安置比例。7月住建部棚改吹風(fēng)會也指出，要根據(jù)各地情況調(diào)整棚改安置方式。2019年1—11月棚改工程開工量僅315萬套，棚改規(guī)模較2018年縮小，進入攻堅收尾階段。同時，貨幣化安置政策也呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)型收縮的趨勢。

（二）棚改貨幣化安置變遷的原因

1、制度原因

棚戶區(qū)改造相關(guān)政策與我國土地制度、房屋拆遷與建設(shè)制度、財政制度相關(guān)，隨著我國土地制度、財政制度、房屋建設(shè)制度的完善，各主體之間的關(guān)系不斷明晰，為棚戶區(qū)改造提供了良好的制度基礎(chǔ)。2013年之后相繼出臺棚戶區(qū)改造工作的相關(guān)細則文件，對棚戶區(qū)改造的安置方式做出了進一步要求。2015年提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，棚改貨幣化安置成為去商品房庫存的重要舉措，之后各項鼓勵棚戶區(qū)改造貨幣化安置的政策相繼出臺，2015—2017年棚改貨幣化安置的比例一路飆升，可見宏觀制度對于我國棚改貨幣化安置變遷起了重要作用。

2、人口消費原因

我國人口眾多，住房剛需較大。1997年之前我國商品住房存量不足，人口眾多的家庭只能通過租住或者購買老舊擁擠房屋。之后，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，進城農(nóng)民工數(shù)量激增，由于消費能力限制，多數(shù)購買城中老舊房屋。隨著時間的遷移，居住在舊房中的新市民與原住城市舊房的居民對住房有了新需求。但是棚戶區(qū)改造實物安置耗時較長，此時人們更傾向于獲得貨幣化補償，以自由的購買商品住房。

3、經(jīng)濟原因

貨幣化安置是以貨幣的形式對被拆遷對象進行經(jīng)濟補償?shù)姆绞?，有適用的對象特定性、依附性、獨立性的特點可以有效減少群眾過渡安置時間，還有利于消化空置商品房、活躍住房市場。貨幣化安置操作靈活，可以疏解城市人口壓力，帶動城市周邊經(jīng)濟發(fā)展。在商品住房存量較多的城市，還可以起到“去庫存”的作用。貨幣化安置經(jīng)濟實惠，還可以帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，因此成為棚改后期主要安置方式。

三、棚改貨幣化安置政策的影響及未來政策發(fā)展方向

棚改貨幣化安置作為一項調(diào)控性政策出臺，實行初期進程緩慢，但隨著時間的發(fā)展和環(huán)境的變化，進程逐步加快，逐漸凸顯出一些問題。

（一）完成去庫存目標(biāo)的同時導(dǎo)致房價上漲

棚改貨幣化安置是在我國三、四線城市房產(chǎn)市場成交冷清、商品住房庫存高居不下的背景下提出的，2014年—2017年全國棚戶區(qū)改造貨幣化安置比例分別為9%、29.9%、48.5%和60%，分別去化商品房庫存3800萬平方米、1.5億平方米、2.5億平方米和3億平方米。貨幣化安置政策拉動了三、四線城市的購房需求，較快完成了政策目標(biāo)任務(wù)。但隨著大量貨幣流向市場，短期內(nèi)沖擊了供求關(guān)系，使得租金和房價上漲。過高的房價和較低的收入發(fā)生沖突，增加了住房剛性需求人群的壓力，部分通過貨幣化安置方式獲得補償?shù)谋徊疬w群體獲得的貨幣補償可能已不足以滿足其當(dāng)前階段的購房需求。

（二）貨幣化安置帶動了房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展

棚戶區(qū)改造貨幣化安置比例增加直接減少了商品住房存量，使得潛在的購房需求被提前釋放。部分地區(qū)貨幣化安置以購房券的形式發(fā)放，大多數(shù)居民拿到安置款后直接將其投入商品房市場購買住房，推動了地方房地產(chǎn)市場的發(fā)展。而房地產(chǎn)市場又將間接帶動建材、家裝、電器等行業(yè)的發(fā)展。因此貨幣化安置有效拉動房地產(chǎn)市場的同時，也帶動了相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

（三）地方政府面臨隱性債務(wù)壓力

棚戶區(qū)改造項目需要承擔(dān)較大的資金壓力，地方政府通過外部負債融資保證貨幣化安置資金充足，主要為銀行貸款。隨著棚改工作的推進，前期的貸款等融資資金相繼進入了還款期，根據(jù)《政府購買辦法》的規(guī)定，政府預(yù)算不能超過三年，若按“以支定收”的原則來說產(chǎn)生債務(wù)的可能性較小，但是如果地方政府無法支付因棚改帶來的提前支出，就會形成政府的隱性債務(wù)。雖然棚改貸款的利率較低，但是數(shù)量巨大2018年全年國家開發(fā)銀行發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款6，980億元，地方增幅隱性債務(wù)風(fēng)險較大。

（四）未來政策走向

棚改貨幣化安置政策的出臺肩負著“去庫存”的歷史使命。目前，去庫存任務(wù)已基本完成，我國棚戶區(qū)改造工作進入了攻堅收尾階段，大力推行貨幣化安置已不合時宜，未來貨幣化安置比例將大幅下調(diào)。2018年10月，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提到：“因地制宜調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策?！泵鞔_了政策工具的使用要以當(dāng)?shù)貙嶋H情況為依據(jù)。未來，我國棚戶區(qū)改造將繼續(xù)推進，完成三年攻堅收尾工作，但是貨幣化安置比例將逐步收縮。

參考文獻

[1]姜雪梅.中國住房社會保障：歷史梳理與未來趨勢[M].廣州：廣東經(jīng)濟出版社，2019：80--85.

[2]恒大研究院.棚改貨幣化即將落幕：去庫存任務(wù)完成，深刻改變?nèi)木€房地產(chǎn)[R].2018.