白續(xù)輝

摘要：文章探討科學與法學意義上自然資源概念的差異，聚焦自然資源法在自然資源開發(fā)、利用、管理、保護等領域的規(guī)制本質與主要特征。當前國內外對自然資源法內涵與外延的看法不盡一致，但自然資源法中的“通用性”內容卻是穩(wěn)定存在的，這有助于在理論和實務中理解和運用自然資源法;與自然資源直接相關的法律規(guī)范，都應該或可以歸入自然資源法范疇;應當根據(jù)具體適用領域，區(qū)分自然資源法的廣義概念與狹義概念;自然資源法奉行一定的價值標準，必須考慮發(fā)展價值與保護價值之間的動態(tài)平衡或階段性側重;應科學推進自然資源法治建設，加快自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。

關鍵詞：自然資源;自然資源法;概念;內涵;外延

Abstract： By discussing the differences between the concepts of natural resource in the scientific sense and the legal sense，this paper focused on the essence and main characteristics of the regulation of natural resource law in such social activities as natural resource development，utilization，management and protection.The current domestic and foreign views on the connotation and extension of natural resource law are not consistent，but some of the “generic” content in natural resource law keep stable，which help us to better understand the law in theory and apply the law in practice.The legal norms directly related to natural resource should be or can be included in the categories of natural resource law;the general concept and the special concept of natural resource law should be distinguished according to the specific application fields;natural resource law has certain standards of values and the dynamic balance or periodic emphasis between its development values and protection values must be considered.The legal construction of natural resource should be scientifically promoted to speed up the modernization process of natural resource governance systems and governance capabilities.

Key words：Natural resource，Natural resource law，Concept，Connotation，Extension

0 引言

2018年正式啟動的黨和國家機構改革，要求國家自然資源治理領域實現(xiàn)深刻變革，這為自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了戰(zhàn)略方向，同時也必將推動自然資源領域一系列法律制度的重構、完善與發(fā)展。當前，加快自然資源法治體系建設，是全國自然資源系統(tǒng)按照全面依法治國要求，更好履行“兩統(tǒng)一”職責，實現(xiàn)陸海資源統(tǒng)一、高效管理的必然選擇。加強自然資源法學研究，不僅是資源法學面對環(huán)境法學、生態(tài)法學大發(fā)展所必須及時做出的戰(zhàn)略回應，更是“轉職能、轉方式”背景下依法實現(xiàn)自然資源科學管理的迫切需求。

1 自然資源法的內涵

1.1 自然資源的科學與法學含義

從法理邏輯上看，探討自然資源法，必須首先厘清自然資源的基本概念。自然資源是人類物質財富的重要載體與表現(xiàn)，是人類生存所依賴的最主要的基礎性經(jīng)濟資源。從理論上看，科學意義上的自然資源概念和法學意義上的自然資源概念存在一定的差異，不同行業(yè)視野中的自然資源概念也存在或多或少的區(qū)別。例如：在海洋空間資源領域，科學上的大陸架概念和法學上的大陸架概念就存在重大差別。

科學意義上的自然資源包羅萬象，囊括土地、礦藏、森林、草原、水流、動物、植被、空氣、無線電頻率、太陽能等，目前尚沒有完全獲得公認的權威定義或統(tǒng)一概念，多由專家學者按照特定的學科需求或分類標準予以界定，形成一系列相互交叉但又不盡相同的學理性概念和次級概念、外圍概念。地理上的空間（如空域）是否全部屬于自然資源，學界可能還有爭議;但是，將海洋空間（內海與領海的水面、水體、海床與底土，大陸架，國際海底區(qū)域）納入海洋自然資源范疇，已有相應的法律依據(jù)。有學者提出，從廣義的視角來看，資源和環(huán)境實際難以區(qū)分，資源無疑是環(huán)境的構成要素，而環(huán)境在宏觀上也是一種資源[1]，完全將資源和環(huán)境割裂甚至對立是不科學的。這些科學上的概念有助于人類認識、利用和管理自然資源，但在市場經(jīng)濟條件下，則因缺少精確性、權威性而難以輔助人們更為有效地解決自然資源的開發(fā)、利用、管理與保護問題。

關于自然資源法律問題的學說集合，構成了自然資源法學。一般來講，法學意義上的概念，可以基于法律規(guī)定確立，也可以綜合法律規(guī)定和相關法理進行綜合界定。大體上，法學意義上的自然資源，是基于科學意義上的自然資源的基本內涵和社會管理的具體需求而形成的一種規(guī)則化界定，其核心是實然法對自然資源的定義。這種界定構成了自然資源行政管理、自然資源行政執(zhí)法和自然資源司法的基本依據(jù)或重要參考。法學意義上的自然資源，既可以采用綜合性的、高度抽象化的、囊括全部或部分自然資源類型的統(tǒng)一型定義方式，也可以采用單行法化的、相對具體的、逐一界定各類自然資源的分散型定義方式。從文獻梳理結果來看，當前統(tǒng)一型定義方式主要呈現(xiàn)于法理之中，各國實體法中普遍采用分散型定義方式，即由土地管理法、礦產資源法、森林法、草原與畜牧法、無線電法等分別定義什么是土地資源、礦產資源、森林資源、草原資源、無線電資源等，這在美國等國的自然資源法中表現(xiàn)得非常明顯。當前在中國，尚沒有綜合性的自然資源法，自然資源單行法較多，分別規(guī)范具體的自然資源。在這一背景下，國內關于自然資源的法學定義，大多分散于相應的自然資源法律規(guī)范文件和關于自然資源的法學著作中，尚沒有形成權威的綜合性自然資源法學定義。

需要指出，法律定義一般是指實然法（不限于制定法）上的法律概念界定;法學概念一般是指法理上的法學理論概念界定。法學概念一般基于法律定義但又可能不限于法律定義，尤其是在實然法中缺乏相關法律定義的情況下，法學概念往往對實務工作具有重要的指導作用。從實然法角度來看，當前我國最為權威的自然資源法律性定義，是自然資源部《自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案》中確立的定義：“自然資源，是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和”[2]。該定義直接引用自《黨的十八屆三中全會重要決定輔導讀本》，以行政規(guī)范性文件的方式，賦予該讀本中“自然資源”概念以一定的法律地位。這是目前為止國內最為明確的具有法律意義和法律約束力的綜合性自然資源定義，但其法律位階很低，定義的權威性和內容的穩(wěn)定性不足。不過，從總體上看，其法律地位依舊超越了關于自然資源的一般學理性定義。該定義加上法理上的相關概念，有助于推動自然資源管理工作尤其是自然資源調查監(jiān)測工作的規(guī)范化。

1.2 自然資源法的基本內涵

從法理和實踐角度看，自然資源法是調整自然資源開發(fā)、利用、管理、保護等活動所引發(fā)的各類社會關系的有法律拘束力的原則、規(guī)則和制度的總和。自然資源法作為一類法律，本質上調整的是人與人的關系，包括國家（人的集合體）與公民（含企業(yè)公民）之間的關系、公民與公民之間的關系。一部分學者認為，與上述調整范圍不同，自然資源技術標準調整的是人與自然的關系，其確立的相關技術參數(shù)、操作流程等可以對自然資源法的適用構成制度性支撐（如用作判定自然資源違法行為的證據(jù)），但其本身并不是自然資源法的組成部分[3]。自然資源法主要通過“調整人與人之間的關系”，來間接地“調整人與自然的關系”，從而實現(xiàn)保護自然的目的。這一理論標準，也決定了自然資源法學研究和自然資源標準研究之間的區(qū)別與聯(lián)系。也有一部分學者認為，自然資源技術標準尤其是強制性自然資源技術標準通過要求人們遵守相關技術規(guī)則，從而維持或改變人與人之間的法律關系，構成人類自然資源活動的規(guī)范之一，因此強制性自然資源技術標準是自然資源法的組成部分[4]。本研究認為，后一種說法仍需結合法理和司法實務做進一步的觀察和論證。

從大陸法系角度來看，自然資源法屬于部門法序列，是重要的部門法分支，但學界對其具體所屬的法律部門似乎存有一定爭議。自然資源法在我國具有極高的政治地位、理論地位和實體法地位。從法律文件來看，自然資源法是官方認定的中國特色社會主義法律體系七大部門之一的經(jīng)濟法部門的重要組成部分，土地管理法、森林法、水法、礦產資源法等規(guī)范重要自然資源合理開發(fā)和利用的法律，均是明確納入經(jīng)濟法部門的重要行業(yè)法律[5]。也正因此，自然資源法是中國特色社會主義法律體系的重要內容，是構成中國特色社會主義法律體系的重要法律資源。同時，由自然資源法構成的自然資源法治體系也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系”，要求“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系”，具體包括“完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度”“制定和完善……土地管理、能源和礦產資源……等方面法律法規(guī)”及“建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度”等[6]，這決定了自然資源法治體系在中國特色社會主義法治體系中具有不可或缺的重要戰(zhàn)略地位，自然資源法治理論也因此成為中國特色社會主義法治理論的重要組成部分。從國家自然資源治理角度來看，自然資源法是自然資源行政管理部門進行自然資源行政管理的權威依據(jù)，是自然資源執(zhí)法機構開展自然資源執(zhí)法的權力來源，是保護國家自然資源權益的重要武器，是維護國家自然資源安全的制度工具，更是優(yōu)化自然資源經(jīng)濟秩序的首要抓手。

近年來從經(jīng)濟法中分離并快速興起的環(huán)境與資源保護法，已經(jīng)在學理上獲得了單獨的部門法地位，自然資源法更多地被納入環(huán)境與資源保護法領域，開始具有更為專業(yè)和獨立的地位。但自然資源法依舊是傳統(tǒng)經(jīng)濟法領域探討的重要法律議題，尤其是近年來經(jīng)濟法對自然資源開發(fā)利用與管理進行了更多的關注，而環(huán)境與資源保護法則更多地側重于自然資源保護視角。不過，后者為了突破學理上的局限，正在擴展為“環(huán)境與資源法”或“資源與環(huán)境法”，通過超越“保護”視角，努力在學科內涵上涵蓋人類自然資源利用活動的更多維度。

從學科角度來看，目前環(huán)境與資源法是一個整體。從實務角度來看，大部分環(huán)境問題由資源開發(fā)利用所引發(fā)，大部分資源開發(fā)利用需要接受環(huán)境法的規(guī)制，所謂的環(huán)境法和資源法，在行政監(jiān)管實務領域呈現(xiàn)出“你中有我，我中有你”的膠著態(tài)勢，完全將兩者分離，將破壞法理上邏輯和規(guī)則的完整性，在許多時候也不符合實務工作中的業(yè)務邏輯，即自然資源行政管理部門和企業(yè)不可能僅僅依靠自然資源法就能夠管理好、開發(fā)好自然資源，環(huán)境方面亦同此理。但從行政法視角來看，科學管理要求必要的職能劃分，為了有效厘清職責邊界，必須進行法律上的必要授權和分割。當前，我國各行政管理部門職責的背后均有主體性法律在支撐。自然資源部的職責“涉及土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源，涵蓋陸地和海洋、地上和地下”[7]，所依據(jù)的主要是相應領域的自然資源單行法。當然，這些法律在環(huán)境與資源規(guī)制之間并非涇渭分明，例如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》中也有資源法律規(guī)則，《中華人民共和國海域使用管理法》中也有環(huán)境法律規(guī)則。不過，按照分清職能、依法行政的改革要求，自然資源行政管理部門主要依據(jù)這些法律中的資源法律規(guī)則履行職責、開展業(yè)務。

自然資源法可以表現(xiàn)為法典（如可以制定統(tǒng)一的《自然資源法》），也可以表現(xiàn)為一些單行法的集合。同時，自然資源法也可以以非制定法形式存在。例如：英美法系采用自然資源的制定法與判例法的雙軌制。美國是一個典型的自然資源制定法、判例法雙軌制國家，僅了解美國自然資源制定法，無法掌握美國自然資源法的全貌。作為自然資源非常豐富的資本主義強國，美國自然資源權益保護制度很細致，資產化運營法治化程度也很高，而這些在很大程度上都是通過判例法實現(xiàn)的。美國等國自然資源法領域的相關經(jīng)驗教訓可以為我國所借鑒。

2 自然資源法的外延

概念的外延分析所解決的是概念的邊界劃分問題。探討一個概念的外延，實際上是一個難度非常大的學術任務。“某某概念是個框，什么都能往里裝”，批評的便是一些概念的過度泛化現(xiàn)象。的確，如果一個概念在內容上包羅萬象，那么這個概念往往會因指代不明而失去實用價值。這要求我們在探討自然資源法的外延時，必須依靠一定的合理分析工具。由于實然法意義上的自然資源法及其相關法發(fā)展尚不夠充分，本研究借助“自然資源法學”這一理論工具，有限探討自然資源法的外延問題，希望通過分析自然資源法學的外延，推動建立關于自然資源法外延的認知。

理論上，自然資源法學可以劃入《自然資源科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃綱要》所重點支持發(fā)展的“自然資源管理科學”[8]，并且是其他經(jīng)濟管理類學科發(fā)展的重要基礎。當前，我國法律研究的“行業(yè)驅動”動力學特征非常明顯。這主要是因為，行業(yè)主管部門重點推進與本行業(yè)有關的法律研究工作，其通過對外招標、委托大量的行業(yè)科研課題或進行專門資助，有效地形成了對應的行業(yè)性研究力量。不同行業(yè)主管部門的學科側重點推動了多元化法律研究的演進，部分學者專注于環(huán)境法領域，部分學者專注于資源法領域，部分學者專注于其他相關領域，他們分別試圖提升各自領域的學科地位和相對獨立性。在這一背景下，傳統(tǒng)意義上的環(huán)境與資源保護法學正在依托不同的“行業(yè)驅動”機制，逐漸細分為環(huán)境法學、資源法學、生態(tài)法學，分別服務于生態(tài)環(huán)境行政主管部門、自然資源行政管理部門或同時服務于生態(tài)環(huán)境和自然資源行政主管部門的不同業(yè)務領域。

其中，環(huán)境法學領域的自然資源開發(fā)環(huán)境規(guī)制，可以被視為具有環(huán)境法和資源法的雙重學科屬性，但具體行政管理權力由生態(tài)環(huán)境部門行使。少數(shù)未基于所有權的自然資源保護，一般可納入環(huán)境法領域。例如：空氣是一種自然資源或自然資源要素的集合體，《中華人民共和國大氣污染防治法》本質上也是一部空氣資源保護法，具有環(huán)境法和資源法的雙重學科屬性，但由于其行政管理權力由生態(tài)環(huán)境部門行使，將其劃入環(huán)境法更為合適。此外，由于生態(tài)和環(huán)境在科學上有“原生環(huán)境、次生環(huán)境”等意義上的重大區(qū)別，部分學者認為，生態(tài)法學不完全等同于甚至不等同于環(huán)境法學[9]。從法理上看，其可以細分為生態(tài)保護法學、生態(tài)修復法學、生態(tài)開發(fā)利用法學等。其中，生態(tài)法學領域的生態(tài)修復法學、生態(tài)開發(fā)利用法學與廣義的自然資源法學存在交叉。

學術上，資源法學又可分為自然資源法學和非自然資源法學，后者主要涉及人工廢棄物循環(huán)利用與處置等問題。而自然資源法學又細分為生物自然資源法學與非生物自然資源法學。當前，自然資源部職責所涉及的主要是非生物自然資源法學（礦產、水流等大部分非生物自然資源規(guī)制領域）和部分生物資源法學（森林、草原、陸生野生動物等生物自然資源規(guī)制領域），主要包括陸地非生物自然資源法學、部分陸生生物資源法學和海洋非生物資源法學，但同時也涉及國際法上的國家管轄范圍外海域的深海生物基因資源等問題。其他自然資源法學領域歸屬于農業(yè)農村部（如水生野生動物資源、漁業(yè)資源）、工業(yè)和信息化部（如無線電資源）、國家能源局（如太陽能）等。部分自然資源所有者代表職責和業(yè)務管理職責分離，如自然資源部和水利部之間的水資源行政管理權配置方式。

當前，國內外對自然資源法內涵與外延的看法不盡一致。國際上，1951年美國學者馬茨[10]出版專著《自然資源法律案例與資料》，這標志著自然資源法開始作為一個專門的法律領域興起。不過，美國自然資源法學中，或者將“自然資源與環(huán)境法”作為一個不可分割的整體，或者將自然資源開發(fā)利用與保護領域的環(huán)境法律工具甚至環(huán)境法本身視為自然資源法的組成部分。例如：美國知名自然資源法學家萊托斯[11]便認為，自然資源法包括環(huán)境法（污染法、環(huán)境評估法、野生動物法）、公共土地法（牧場法、休閑和保護地法）和資源法（采礦法、林木法和水法）規(guī)制的內容。

與此同時，煤炭、石油、天然氣、太陽能等能源資源的存在，也導致自然資源法與能源法存在交叉。從功能性劃分理論視角來看，自然資源法應當主要負責能源資源的開發(fā)、利用、保護等方面的規(guī)制，而能源法應當主要負責能源資源轉化為能源和能源本身的利用、管理、保護等方面的規(guī)制。但在行政管理領域的行業(yè)化分割背景下，部分能源資源（如可用于燃燒發(fā)電的林木）的法律規(guī)制職責完全或基本屬于A行政管理部門（如自然資源部），部分能源資源（如太陽能）的法律規(guī)制職責則完全或基本屬于B行政管理部門（如國家能源局），部分能源資源（如煤炭、石油、天然氣）的法律規(guī)制職責則分別屬于A、B行政管理部門（如自然資源部、國家能源局）。水利資源作為能源資源時甚至涉及自然資源部、水利部、能源局3個部門職責領域的法律規(guī)制。也正因為環(huán)境與資源、資源與能源之間在法律規(guī)則領域的復雜關系“剪不斷，理還亂”，“環(huán)境資源與能源法”等新型法學概念應運而生。同時，《關于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》等國際法上的月球自然資源，還可能需要外交部門和航天部門參與規(guī)制，甚至未來需要航天部隊承擔相應的保護與執(zhí)法職能。

現(xiàn)行管理體制下，根據(jù)行政管理權的行業(yè)歸屬來確定相關法律規(guī)范的部門法歸屬，也是一種可行的思路。例如：自然資源行政管理部門依據(jù)和推動發(fā)展的國土空間規(guī)劃法、國土空間開發(fā)保護法、生態(tài)修復法等，正在成為廣義的自然資源法的一部分。

隨著黨內法規(guī)被正式納入中國特色社會主義法治體系，自然資源黨內法規(guī)也在成為自然資源法治的重要組成部分，并以規(guī)范性政策文件的形式成為自然資源法的重要補充。

3 把握自然資源法概念的技術路線

由于缺乏明確的、權威的實體法律定義，同時自然資源法學理論又尚在發(fā)展完善過程當中，自然資源法的法學概念目前僅是一種基本性的、相對化的界定，也就是說，在判定“究竟什么是自然資源法”這個問題上，各方可能是有爭議的。但是，自然資源法的一些基本內容卻是不可否認的，或者說自然資源法中的一些“通用性”內容是穩(wěn)定存在的。把握這些內容，有助于我們更好地在理論和實務中理解和運用自然資源法。

（1）自然資源法主要是規(guī)制自然資源開發(fā)、利用、管理與保護等活動的法律規(guī)范，自然資源是一種物質實體或物理實體（包括相關物理空間），與環(huán)境等抽象的要素集合體具有本質性和物理上的區(qū)別。一般來說，凡是與這種實體直接相關的法律規(guī)范，都應該或可以歸入自然資源法的范疇。

（2）根據(jù)具體適用領域區(qū)分自然資源法的廣義概念與狹義概念。在實務領域，可以適用狹義的自然資源法，即自然資源法可以僅指全國自然資源系統(tǒng)所依據(jù)的法律規(guī)范集合，而將無線電法、可再生能源法等直接定性為其他領域法律規(guī)范。基于此，“自然資源法治體系”也存在廣義和狹義之分。當前的“自然資源法治體系”可能主要是指“自然資源系統(tǒng)/行業(yè)”領域的狹義體系概念，未來可能需要擴展至其他自然資源（如無線電、太陽能）領域。畢竟，合理化的“廣義的自然資源法治體系”才是完整的自然資源法治體系。

（3）自然資源法作為以國家暴力為后盾的、具有拘束力的規(guī)則載體，必然奉行一定的價值標準。在生態(tài)文明理念下，自然資源法不是一種“利用自然發(fā)財?shù)姆ā?，不僅僅是一種“自然財富管理法”，而更是一種“國家與社會的自然權益保障法”。來自經(jīng)濟法的發(fā)展主義、規(guī)范主義和來自環(huán)境法的保護主義，構成了自然資源法的核心價值取向，即自然資源法既不能只注重自然資源的開發(fā)、利用，也不能只注重自然資源的保護，而必須考慮發(fā)展與保護之間的動態(tài)平衡或階段性側重，避免從一個價值極端走向另一個價值極端。換句話說，自然資源法治建設必須服從、服務于生態(tài)文明建設和經(jīng)濟建設的雙重需要。保持客觀、理性、平衡，是自然資源法在規(guī)制哲學領域的特點，也是其面臨的難點和挑戰(zhàn)。當前自然資源管理領域存在的一系列問題，大多可視為根源于或部分根源于自然資源法律價值體系中發(fā)展與保護價值之間的內在緊張關系。

（4）自然資源法呈現(xiàn)出專門立法和邊緣性立法相結合的特點。不能僅關注自然資源單行法，還應關注散見于其他部門法尤其是環(huán)境法中的自然資源法律規(guī)則、原則與制度，從而完整把握自然資源法的內容。

4 結語

2019年全國自然資源法治建設工作會議提出，新時代自然資源法治建設的總體目標包括初步完善自然資源法治建設制度體系、基本形成與生態(tài)文明建設要求和中國特色社會主義法治國家相適應的自然資源管理秩序等重要指標[12]。這要求我們必須在自然資源法治領域深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和全面依法治國要求，有計劃、有組織、有步驟地加快推進新時代自然資源法治理論研究，通過進一步科學界定和明確自然資源法的基本范疇，合理設計和構建自然資源法治制度體系，從而推動自然資源事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

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