唐泓淏　牟秀娟　余靜　王琰　許瑞軍　徐承芬　趙越

摘要：主體功能區(qū)規(guī)劃是我國正在施行的一項(xiàng)戰(zhàn)略性空間規(guī)劃制度，陸海統(tǒng)籌是其重要的規(guī)劃原則，然而在陸域和海洋規(guī)劃由不同部門主導(dǎo)、分別編制的工作思路下，陸海統(tǒng)籌難以得到切實(shí)保障。文章剖析了沿海地區(qū)陸域和海洋主體功能分區(qū)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)困境，以山東省主體功能區(qū)規(guī)劃為例，從陸域和海洋主體功能分區(qū)不協(xié)調(diào)、規(guī)劃保障措施不對接兩方面分析了規(guī)劃單元陸海分區(qū)無法銜接的原因，并提出了統(tǒng)籌沿海地區(qū)主體功能區(qū)劃分、發(fā)揮海岸帶規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌作用和推進(jìn)陸海統(tǒng)籌的規(guī)劃保障措施實(shí)施等對策建議，以期為我國國土空間規(guī)劃工作中主體功能分區(qū)提供借鑒，促進(jìn)沿海地區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境與國土空間開發(fā)利用保護(hù)的充分協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū);陸海統(tǒng)籌;空間開發(fā)與保護(hù);國土空間規(guī)劃;海岸帶分區(qū)

中圖分類號：P74;X32;P727 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）05-0003-07

Abstract：Setting LandSea Coordination as a plan principle，the Plan for Major Functionoriented Zones is an important spatial strategy that has been implemented in China.However，under the working method that land and ocean planning is led by different departments and compiled separately，it is difficult to ensure the overall development of land and sea.For this reason，this paper analyzed the realistic dilemma about the inconsistency of land and sea Major Functionoriented Zones in coastal areas.Taking the Plan for Major Functionoriented Zones in Shandong Province as an example，the reasons for the incompatibility of the land and sea planning unit were analyzed from two aspects： the uncoordinated functional division of land and sea and the inconsistency of planning safeguards.Consequently，countermeasures were proposed for coordinating the division of Major Functionoriented Zones in coastal areas，exerting the role of land and sea planning for coastal planning，and implementing safeguard measures for land and sea planning，in order to provide reference for the establishment of national territory spatial planning，and promote the full coordination of population，economy，resources and environment in coastal areas with the development，utilization and protection of territorial space.

Key words：Major Functionoriented Zones， LandSea coordination，Space development and protection， National territory spatial planning

0 引言

主體功能區(qū)規(guī)劃是我國國土空間布局的重要戰(zhàn)略和制度之一[1]。2006年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中首次提出要將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)[2]。2010年12月，國務(wù)院印發(fā)了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，主要針對陸域國土空間制定了第一個(gè)全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃，同時(shí)將“陸海統(tǒng)籌”作為國土空間的重要開發(fā)原則，標(biāo)志著將海洋國土空間納入國家主體功能區(qū)規(guī)劃體系。此后，國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局等部門加快了推進(jìn)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的進(jìn)程。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出到2020年海洋主體功能區(qū)布局基本形成的總體要求，同時(shí)也標(biāo)志著我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略和規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了陸域國土空間和海洋國土空間的全覆蓋。

在規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)上，陸域和海洋主體功能區(qū)規(guī)劃“分頭編制、一體施行”[3]，層級上均包含國家級和省級兩個(gè)層面。國家層級的主體功能區(qū)規(guī)劃完成后，發(fā)改部門和海洋部門又開啟了省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，截至2018年7月，天津、浙江、山東、遼寧、廣東、河北、廣西壯族自治區(qū)、福建、江蘇先后完成省級海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的編制。省級海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是推動實(shí)現(xiàn)陸海主體功能定位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主要手段，它在具體海域空間單元上細(xì)化落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略[4]，對于構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的空間規(guī)劃體系具有重要意義。

2019年5月9日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱“意見”）正式印發(fā)，提出“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”。在“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，國土空間的主體功能定位、開發(fā)方式定位仍將發(fā)揮重要的戰(zhàn)略性、協(xié)調(diào)性作用，因而主體功能分區(qū)仍將是國土空間規(guī)劃的重要任務(wù)之一。本研究試圖梳理海洋主體功能區(qū)規(guī)劃中陸海統(tǒng)籌的理念內(nèi)涵，以山東省主體功能區(qū)規(guī)劃為例，剖析陸海難以統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)困境及其原因，并對實(shí)現(xiàn)主體功能分區(qū)的陸海統(tǒng)籌提出對策，以期為國土空間規(guī)劃制定中構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的海洋空間開發(fā)格局提供借鑒。

1 主體功能區(qū)規(guī)劃中陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵

陸海統(tǒng)籌的理念最早由我國學(xué)者提出[5]，學(xué)界對我國陸海統(tǒng)籌的概念、內(nèi)涵、意義、戰(zhàn)略模式、統(tǒng)籌機(jī)制等方面都進(jìn)行了深入的研究，隨著相關(guān)理論的不斷豐富和完善，陸海統(tǒng)籌得到學(xué)界和社會的廣泛認(rèn)同，并逐步上升為國家戰(zhàn)略，指導(dǎo)陸地和海洋的協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十九大報(bào)告明確提出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將陸海統(tǒng)籌作為重要的開發(fā)原則之一，在認(rèn)識陸域和海洋國土空間統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，突出海洋的相對獨(dú)立性和特殊性，以海洋自然生態(tài)保護(hù)作為開發(fā)活動的前提，進(jìn)而從海洋主體功能區(qū)與陸域主體功能區(qū)的協(xié)調(diào)劃分、海洋環(huán)境保護(hù)與陸源污染防治、海岸線資源集約利用與保護(hù)、海岸帶生態(tài)保護(hù)等方面明確闡述了陸海統(tǒng)籌的具體方向?！度珖Ｑ笾黧w功能區(qū)規(guī)劃》對陸海統(tǒng)籌的基本原則進(jìn)一步凝練，總結(jié)為3個(gè)方面的統(tǒng)籌，即“統(tǒng)籌海洋空間格局與陸域發(fā)展布局，統(tǒng)籌沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與海洋空間開發(fā)利用，統(tǒng)籌陸源污染防治與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)”。

從海洋主體功能區(qū)規(guī)劃視角而言，陸海統(tǒng)籌既是協(xié)調(diào)陸域和海洋空間布局的指導(dǎo)方針，也是平衡陸域和海洋開發(fā)利用與保護(hù)的開發(fā)原則，同時(shí)是綜合保護(hù)陸域和海洋生態(tài)環(huán)境的科學(xué)要求。陸海統(tǒng)籌強(qiáng)調(diào)對陸域系統(tǒng)和海洋系統(tǒng)進(jìn)行整體考量，是對陸域和海洋系統(tǒng)的資源利用開發(fā)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)一謀劃的區(qū)域政策手段[6]。

2 省級主體功能區(qū)規(guī)劃中的陸海統(tǒng)籌困境

省級海洋主體功能區(qū)規(guī)劃在我國海洋空間規(guī)劃體系中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)性作用，對上承接國家層面的宏觀空間布局，為各海域指明差異化開發(fā)方向，同時(shí)需要橫向?qū)雨懹蛑黧w功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的主體功能分區(qū)。但是在主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)際工作中，陸海統(tǒng)籌面臨多方面的困境，突出體現(xiàn)在陸域和海洋主體功能分區(qū)不協(xié)調(diào)、規(guī)劃保障措施不對接兩個(gè)方面。

2.1 主體功能區(qū)劃分存在陸海沖突

主體功能區(qū)劃分決定了國土空間的不同開發(fā)方式：優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)。按具體開發(fā)內(nèi)容又可分為提供工業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品、提供農(nóng)產(chǎn)品和提供生態(tài)產(chǎn)品3類主體功能。一定的國土空間必須確定一種統(tǒng)一的開發(fā)方式，以確保主體功能的發(fā)揮。在實(shí)際管理中，以海岸線劃分管理邊界，對自然連續(xù)、相互作用緊密的陸域和海洋國土空間進(jìn)行獨(dú)立分析和評價(jià)，由不同主管部門分別主導(dǎo)劃分主體功能區(qū)，難免會陷入陸海開發(fā)方式不協(xié)調(diào)、區(qū)域主體功能難以有效發(fā)揮的困境，進(jìn)一步造成區(qū)域空間開發(fā)格局不清晰、規(guī)劃配套政策無法落地的問題。

省級主體功能區(qū)規(guī)劃在海洋和陸域上均將縣級行政區(qū)管轄的海域和陸域作為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)3類區(qū)域的基本單元。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃要求加強(qiáng)海洋與陸地的主體功能區(qū)布局銜接，推進(jìn)陸域與海域協(xié)調(diào)發(fā)展[7]，但實(shí)際規(guī)劃結(jié)果中，仍存在沿海縣、市、區(qū)陸域與海洋主體功能區(qū)劃分不符合的情況，甚至在開發(fā)與保護(hù)方向上存在較大差異。以山東省主體功能區(qū)規(guī)劃為例，共有11個(gè)縣級行政區(qū)陸域與海洋主體功能區(qū)劃分不符合，其中陸域?yàn)閮?yōu)化開發(fā)，海洋為限制開發(fā)的6處;陸域?yàn)閮?yōu)化開發(fā)，海洋為重點(diǎn)開發(fā)的3處;陸域?yàn)橹攸c(diǎn)開發(fā)，海洋為優(yōu)化開發(fā)的2處（表1）。本研究根據(jù)這3種沖突情況，將沖突類型劃分為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類，并對每種類型進(jìn)行沖突分析。

（1）沖突類型為Ⅰ類的區(qū)域，陸域是開發(fā)利用強(qiáng)度較高，資源環(huán)境約束較強(qiáng)，需要優(yōu)化進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū);海域以提供海洋水產(chǎn)品為主要功能，用于保護(hù)海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)功能。雖然在陸域和海洋上分別為開發(fā)和保護(hù)導(dǎo)向，但陸域需對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和生態(tài)系統(tǒng)布局等進(jìn)行全面優(yōu)化，通過能源消耗和污染控制、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理，能夠有效降低陸域開發(fā)對海洋的生態(tài)環(huán)境影響，海洋保護(hù)對陸域優(yōu)化開發(fā)的約束作用也較為有限。以東營市東營區(qū)為例，陸域處于黃河三角洲國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域內(nèi)，以發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)為主，海域中擁有面積達(dá)230.87 km2的萊州灣蟶類生態(tài)國家級海洋特別保護(hù)區(qū)，主要發(fā)揮生物多樣性保護(hù)的海洋生態(tài)功能，在完善環(huán)境政策，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，做好陸源污染控制的前提下，陸海主體功能能夠較好協(xié)調(diào)。

（2）沖突類型為Ⅱ類的區(qū)域，陸域進(jìn)行優(yōu)化開發(fā)，海洋為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，《山東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》中將這類海域定義為“在沿海社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位，發(fā)展?jié)摿^大，資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)，可以進(jìn)行高強(qiáng)度集中開發(fā)的海域”。海洋要進(jìn)行高強(qiáng)度集中開發(fā)，離不開陸域空間、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的支持，一方面陸域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局的優(yōu)化，在一定程度上為海洋經(jīng)濟(jì)類高端產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)造了條件;但另一方面，陸域優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和海洋重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域在開發(fā)強(qiáng)度和密度控制上存在較大差異，海洋產(chǎn)業(yè)在陸域空間上的布局容易受到陸域總量控制的限制，也不利于區(qū)域整體的人口政策、環(huán)境保護(hù)政策的形成。以濰坊市寒亭區(qū)為例，陸域處在膠東半島國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域內(nèi)，以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，集聚海洋高端產(chǎn)業(yè)為主要目標(biāo)，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃將其海域劃為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，主要出于濰坊濱海新區(qū)建設(shè)中港口和臨港工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)用海需求的考慮。但2018年7月后，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，全面停止新增圍填海項(xiàng)目審批，工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展不可再向海洋大規(guī)模索地，只能向海岸帶的陸域部分轉(zhuǎn)移和集聚。而寒亭區(qū)海岸帶區(qū)域海水入侵、土壤鹽漬化問題突出，海水水質(zhì)也常處于四類標(biāo)準(zhǔn)以下，資源環(huán)境承載能力十分有限，海域重點(diǎn)開發(fā)的主體功能區(qū)定位面臨挑戰(zhàn)。

（3）沖突類型為Ⅲ類的區(qū)域，陸域?yàn)橹攸c(diǎn)開發(fā)區(qū)域，發(fā)展方向上要求加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，提高人口聚集能力，形成人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū);海域?yàn)閮?yōu)化開發(fā)區(qū)域，海域開發(fā)利用強(qiáng)度較高，資源環(huán)境約束較強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整和優(yōu)化。此區(qū)域中，陸域進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，對海洋資源環(huán)境保護(hù)帶來更大的壓力，海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，新型海洋產(chǎn)業(yè)的陸域用地和陸域工業(yè)城鎮(zhèn)發(fā)展用地也存在一定沖突。以日照市東港區(qū)為例，陸域處在東隴海國家級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域內(nèi)，陸域主體功能定位為重點(diǎn)開發(fā)，依托日照港的區(qū)域優(yōu)勢，集中發(fā)展臨港工業(yè)和沿海城鎮(zhèn)，海洋主體功能區(qū)規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)在優(yōu)化港口功能的同時(shí)，更多地發(fā)展海洋裝備制造、海洋新興能源、海水綜合利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等海洋產(chǎn)業(yè)和遠(yuǎn)洋水產(chǎn)業(yè)[8]，陸域和海洋對港口功能在城市發(fā)展中的定位不同，因而在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上也存在差異。

2.2 主體功能區(qū)劃分陸海沖突原因分析

陸域和海洋在省級主體功能區(qū)劃分上存在沖突，其根源在于規(guī)劃編制中，對陸域和海洋規(guī)劃采取二元分割的編制模式，發(fā)改部門和海洋部門在工作中依據(jù)不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系，分別根據(jù)陸域和海洋的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γ瑔为?dú)劃定陸域和海洋的主體功能區(qū)，造成陸海分區(qū)不協(xié)調(diào)，原因具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

2.2.1 規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建存在陸海差異

主體功能區(qū)規(guī)劃編制中，依據(jù)指標(biāo)體系對國土空間進(jìn)行評價(jià)，其結(jié)果是主體功能區(qū)劃分的重要依據(jù)?！吨黧w功能區(qū)省級技術(shù)規(guī)程》設(shè)立了全國統(tǒng)一的指標(biāo)體系，包含可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、生態(tài)重要性、自然災(zāi)害危險(xiǎn)性、人口集聚度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通優(yōu)勢度和戰(zhàn)略選擇10個(gè)指標(biāo)項(xiàng)。除自然災(zāi)害危險(xiǎn)性這一指標(biāo)考慮海洋災(zāi)害外，其余指標(biāo)下均未設(shè)與海洋相關(guān)的指標(biāo)要素，這就導(dǎo)致在對沿海地區(qū)進(jìn)行國土空間評價(jià)時(shí)，海洋資源、環(huán)境、生態(tài)、海洋經(jīng)濟(jì)和海上交通等要素未得到充分考量，評價(jià)僅僅針對陸域國土空間?！妒〖壓Ｑ笾黧w功能區(qū)技術(shù)規(guī)程》設(shè)立了海洋資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強(qiáng)度和海洋發(fā)展?jié)摿?類綜合指標(biāo)，也僅僅對毗鄰陸域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、陸域戰(zhàn)略牽引力、區(qū)位優(yōu)勢度和海洋生態(tài)環(huán)境管制能力等陸域相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行了考慮。規(guī)劃指標(biāo)體系的差異突出體現(xiàn)在資源環(huán)境承載力評價(jià)上，沿海地區(qū)的陸域和海洋生態(tài)系統(tǒng)不是相互獨(dú)立的，而是通過物質(zhì)、能量交換等相互作用形成的一個(gè)不可分割的整體[6]，無論是陸域還是海洋的資源環(huán)境承載力評價(jià)都不可將完整的生態(tài)系統(tǒng)分割看待，陸域和海域單獨(dú)建立規(guī)劃指標(biāo)體系是造成省級主體功能區(qū)陸海分區(qū)不協(xié)調(diào)的最直接原因。

2.2.2 海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識存在陸海差異

海洋是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體[9]，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國沿海地區(qū)發(fā)展的助力“引擎”和新的增長極[10]，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況作為區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度的重要表征要素，在陸域和海洋主體功能區(qū)劃分中都應(yīng)予以充分考量。但是陸域和海洋規(guī)劃部門對海洋經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識不盡相同，尤其是在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面對海洋經(jīng)濟(jì)的定位不同。從山東來看，陸域主體功能區(qū)規(guī)劃提出大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的要求，將發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要方向。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃則在海洋經(jīng)濟(jì)的關(guān)注范圍下，認(rèn)識到海洋產(chǎn)業(yè)還存在著開發(fā)模式粗放、產(chǎn)品附加值較低、結(jié)構(gòu)低質(zhì)化和布局趨同化等問題。因而海洋主體功能區(qū)規(guī)劃提出加快海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的目標(biāo)，著力培育具有國際競爭力的海洋高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。對海洋經(jīng)濟(jì)的不同層次認(rèn)識還導(dǎo)致：陸域規(guī)劃過分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)和人口對海岸帶區(qū)域的集聚，依托港口大規(guī)模布局重工業(yè)的趨勢明顯，高消耗、高排放的產(chǎn)業(yè)在海岸帶過度聚集，海洋生態(tài)環(huán)境面臨巨大壓力;海洋規(guī)劃在考慮海洋經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求時(shí)，對于陸域經(jīng)濟(jì)狀況、可利用土地資源、交通條件等缺乏實(shí)際分析，易出現(xiàn)規(guī)劃發(fā)展的海洋經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)難以在陸域有效布局的問題。

2.2.3 主導(dǎo)因素選擇存在陸海差異

主導(dǎo)因素是按照關(guān)鍵指標(biāo)的評價(jià)結(jié)果，自上而下劃分主體功能區(qū)時(shí)選取的關(guān)鍵特征指標(biāo)。省級陸域主體功能區(qū)分區(qū)中，一般選取生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性為限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)的主導(dǎo)因素，選取耕地或草地面積占國土面積比重為限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)的主導(dǎo)因素。省級海洋主體功能區(qū)分區(qū)中，選取海洋功能區(qū)劃中農(nóng)漁業(yè)區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)面積占管轄海域面積比重為主導(dǎo)因素。主導(dǎo)因素的測算往往對主體功能區(qū)分區(qū)結(jié)果產(chǎn)生決定性影響。例如，海域中農(nóng)漁業(yè)區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)面積占比超過50%以上的，該海域評價(jià)單元將被直接劃分為限制開發(fā)區(qū)。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)在陸域和海洋的分布都不是均勻的，因而在主體功能區(qū)劃分中通過主導(dǎo)因素“一刀切”方式也會造成分區(qū)不協(xié)調(diào)的問題。

2.3 海洋主體功能區(qū)規(guī)劃保障措施落實(shí)不足

主體功能區(qū)規(guī)劃在省級層面并未制定具體的實(shí)施政策和制度，而是以自身為平臺，對涉及國土空間開發(fā)的各項(xiàng)政策及其制度提出綱領(lǐng)性要求。省級主體功能區(qū)規(guī)劃保障措施包括由財(cái)稅政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、海域政策和環(huán)境政策組成的政策支撐體系和績效評價(jià)體系。省級主體功能區(qū)規(guī)劃以縣級行政區(qū)為分區(qū)單元，各類政策和績效評價(jià)體系的制定也以縣級行政區(qū)所劃定的主體功能區(qū)為基礎(chǔ)。然而如上文所述，山東省內(nèi)同一縣級行政區(qū)將陸域和海洋部分劃分為不同主體功能區(qū)的達(dá)11個(gè)之多，這樣的分區(qū)沖突直接造成具體的政策和績效評價(jià)體系無法制定和實(shí)施。

以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為例，限制開發(fā)區(qū)中農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)分別以提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，需要政府財(cái)政的長期支持[11]，隨著《中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》的出臺，限制開發(fā)的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所屬縣已成為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持范圍。但是，山東省存在6個(gè)陸域?yàn)閮?yōu)化開發(fā)區(qū)、海洋為生態(tài)功能區(qū)的縣級行政區(qū)，其中一些陸域?qū)嶋H屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，自身為保護(hù)海洋生態(tài)功能產(chǎn)生的財(cái)政壓力并不大，若也將其納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持范圍，對財(cái)稅政策公平性將產(chǎn)生威脅，因此主體功能區(qū)規(guī)劃主導(dǎo)下的財(cái)稅制度在沿海地區(qū)的推進(jìn)恐會遇到一定阻礙，亟須解決主體功能區(qū)劃分陸海不協(xié)調(diào)的問題。

3 實(shí)現(xiàn)省級主體功能區(qū)陸海統(tǒng)籌的對策建議

主體功能分區(qū)產(chǎn)生的陸海沖突，阻礙了省級主體功能區(qū)規(guī)劃的有效實(shí)施，主體功能區(qū)難以形成，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)平臺的各類政策和績效評價(jià)也未能順利施行。在國土空間規(guī)劃中，省級規(guī)劃仍要進(jìn)行主體功能分區(qū)工作，為此，必須改變陸海“分頭編制”的工作思路，全面考慮陸域和海洋的空間開發(fā)利用活動，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)的陸海統(tǒng)籌。

3.1 統(tǒng)籌沿海地區(qū)主體功能區(qū)劃分

實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)主體功能區(qū)陸海統(tǒng)籌，①要確保規(guī)劃部門的統(tǒng)一，2018年的機(jī)構(gòu)改革結(jié)束了空間規(guī)劃工作陸海分治的局面，在重新進(jìn)行主體功能分區(qū)時(shí)，原陸域和海洋規(guī)劃編制單位可作為技術(shù)支撐單位，在規(guī)劃部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)作完成主體功能分區(qū)。②主體功能區(qū)分區(qū)要重視陸?！皡^(qū)域”統(tǒng)籌，對管理邊界內(nèi)的國土空間進(jìn)行功能定位[12]，這就要求打破以往海岸線的管理界限，明確政府對陸海全域的政治權(quán)利和責(zé)任，在陸海一張規(guī)劃底圖上完成分區(qū)工作，真正實(shí)現(xiàn)陸海全域“一張藍(lán)圖干到底”的要求，將區(qū)域政府間關(guān)系協(xié)調(diào)與區(qū)域間發(fā)展權(quán)利平衡作為重要目標(biāo)。③要統(tǒng)籌陸?；A(chǔ)調(diào)查工作，為規(guī)劃提供陸海數(shù)據(jù)資料保障。例如，以往陸域和海洋部門規(guī)劃時(shí)采用的海岸線數(shù)據(jù)就有較大差異，有按實(shí)際岸線測算的，也有用平均大潮高潮線作為管理岸線的，在省級國土空間規(guī)劃中，需要充分利用第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果，規(guī)劃底圖上應(yīng)確定一條海岸線作為陸域和海洋的自然地理分界。④規(guī)劃指標(biāo)體系應(yīng)統(tǒng)籌考慮全域要素，陸域和海洋的資源環(huán)境系統(tǒng)不可分割，陸域經(jīng)濟(jì)和海洋經(jīng)濟(jì)也是相互依托的關(guān)系，指標(biāo)選取要能反映國土空間整體的資源環(huán)境承載力、開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?。⑤沿海縣級行政區(qū)主體功能區(qū)定位時(shí)，要統(tǒng)籌考慮陸地和海洋國土空間開發(fā)保護(hù)要求，貫徹“意見”中生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，確定陸海統(tǒng)一的主體功能區(qū)類型，明確國土空間的總體開發(fā)方式，為規(guī)劃保障措施編制和落實(shí)提供基礎(chǔ)依據(jù)。

3.2 發(fā)揮海岸帶規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌作用

海岸帶是陸海相互作用最直接的特殊區(qū)域，蘊(yùn)含豐富的自然資源，生態(tài)系統(tǒng)重要性和脆弱性高[13]，同時(shí)又是空間開發(fā)利用活動最密集、空間利用矛盾最突出的區(qū)域[14]，因而“意見”中提出將海岸帶規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，對海岸帶這一特殊區(qū)域的空間開發(fā)保護(hù)利用做出專門的安排。在海岸帶規(guī)劃中可以適當(dāng)打破行政管理邊界，統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)陸域和海洋社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三大系統(tǒng)，有效解決以往海岸帶管理中陸海二元分割、行業(yè)部門分割和行政轄區(qū)分割的問題[15]。荷蘭、日本、美國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家較早開展了海岸帶綜合管理工作，將海洋和陸域統(tǒng)籌考慮，建立了海岸帶空間規(guī)劃體系，并將綜合管理、基于生態(tài)系統(tǒng)的管理和系統(tǒng)保護(hù)規(guī)劃作為陸海統(tǒng)籌的重要手段[16]，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在建立海岸帶規(guī)劃體系時(shí)，仍要強(qiáng)化省級主體功能區(qū)劃分對海岸帶規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，根據(jù)不同主體功能區(qū)開發(fā)利用保護(hù)要求，劃定陸海銜接的“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌謀劃陸?！叭臻g”布局[17]，切實(shí)體現(xiàn)海岸帶規(guī)劃陸海統(tǒng)籌的空間管控作用。

3.3 推進(jìn)陸海統(tǒng)籌的規(guī)劃保障措施實(shí)施

山東省主體功能區(qū)和山東省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布以來，規(guī)劃政策體系和績效評價(jià)體系一直未能建立，主體功能區(qū)規(guī)劃只能作為戰(zhàn)略性規(guī)劃，對海岸帶空間開發(fā)與保護(hù)的管控作用未得到充分體現(xiàn)。在陸海統(tǒng)籌劃定主體功能區(qū)后，應(yīng)科學(xué)制定規(guī)劃保障措施，使主體功能區(qū)的協(xié)調(diào)和平衡作用得到充分發(fā)揮。以財(cái)稅政策為例，應(yīng)盡快規(guī)劃與國家、地方財(cái)稅政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的支持，也要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、功能重要程度等對不同主體功能區(qū)分等定級，制定相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付細(xì)則。另一方面，要完善省級生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌建立陸域和海洋生態(tài)損害補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制[18]，促進(jìn)國土空間可持續(xù)發(fā)展。此外，應(yīng)在主體功能區(qū)規(guī)劃原有政策基礎(chǔ)上，補(bǔ)充陸海統(tǒng)籌的環(huán)境保護(hù)政策，以全流域污染物總量控制推進(jìn)河流—海洋生態(tài)治理;統(tǒng)籌考慮陸域、海洋生態(tài)保護(hù)要求制定陸海差異化、不同主體功能區(qū)差異化的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn);推動自然岸線、濱海濕地、港灣綜合保護(hù)與修復(fù)，注重海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)，以生態(tài)系統(tǒng)邊界作為政府管理的權(quán)責(zé)范圍。在績效評價(jià)體系中，應(yīng)綜合考察陸域和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和生態(tài)保護(hù)需求，同時(shí)加快自然資源資產(chǎn)核算制度研究，將其作為績效評價(jià)和干部離任考核的重要依據(jù)[19]。

4 結(jié)語

主體功能區(qū)規(guī)劃作為一項(xiàng)已經(jīng)實(shí)施的空間開發(fā)戰(zhàn)略性制度，是國土空間規(guī)劃體系“多規(guī)合一”的重要組成部分，省級規(guī)劃層面主體功能區(qū)的劃分仍將發(fā)揮協(xié)調(diào)區(qū)域開發(fā)秩序和優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局等作用。遵循以往陸域和海洋獨(dú)立劃區(qū)、分頭規(guī)劃的工作思路，必然會導(dǎo)致沿海地區(qū)主體功能分區(qū)不協(xié)調(diào)、規(guī)劃實(shí)施無法保障的問題。本研究分析了省級主體功能區(qū)分區(qū)陸海統(tǒng)籌的問題及其原因，并提出陸海統(tǒng)籌劃分省級主體功能區(qū)的對策建議，以期為我國國土空間規(guī)劃工作中優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局，促進(jìn)沿海地區(qū)規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌提供支持。

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