相京佐　曲亞囡　裴兆斌

摘要：為適應(yīng)國際海洋事務(wù)發(fā)展形勢，促進我國積極參與國際海底區(qū)域活動，文章通過分析國際海底區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的內(nèi)涵、范圍適用、支配原則和理論依據(jù)等，提出二者產(chǎn)生沖突的原因，并探討協(xié)調(diào)途徑。研究結(jié)果表明：國際海底區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動產(chǎn)生沖突的本質(zhì)是人類共同繼承財產(chǎn)原則與公海自由原則適用的沖突;公海自由原則不適用于國際海底區(qū)域;協(xié)調(diào)國際海底區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的核心是堅持國際海底區(qū)域的人類共同繼承財產(chǎn)原則，發(fā)揮國際海底管理局職能，促進國際合作，相關(guān)國際組織和國際海底區(qū)域組織建立溝通機制，進一步建立健全國際和國內(nèi)的立法和技術(shù)規(guī)范。

關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域;人類共同繼承財產(chǎn);公海自由;國際合作;海洋法

中圖分類號：D993.5 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）02-0030-06

Abstract：In order to adapt to the international development and promote China′s active participation in regional activities，the paper studied the connotation，scope application，governing principles，theoretical basis，etc.of regional activities and other marine utilization activities，pointed out the reasons for conflicts，and explored ways of coordination.The research results showed that the essence of the conflict between regional activities and other marine utilization activities is the conflict between the principle of the common heritage of mankind and the principle of freedom of the high seas.The principle of freedom of the high seas does not apply to regions.The core of coordinating regional activities and other marine utilization activities is that the region adheres to the principle of the common heritage of mankind，exerts the functions of the Authority，and promotes international cooperation.The cooperation includes the establishment of communication mechanisms between international and regional organizations，as well as the further establishment and improvement of international and domestic legislation and technical specifications.

Key words：International Seabed Area，Common heritage of mankind，F(xiàn)reedom of high seas，International cooperation，Law of the sea

0 引言

由于陸地資源的緊缺和深海資源的豐富，世界各國不約而同地把目光轉(zhuǎn)向國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）?！堵?lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）、《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下簡稱《執(zhí)行協(xié)定》）和國際海底管理局（以下簡稱“管理局”）的相關(guān)文件已形成相對完整的制度體系[1]，為各國開展區(qū)域活動設(shè)定了框架，內(nèi)容涵蓋海底資源勘探開發(fā)、重疊申請和反壟斷的界定及其管理、擔(dān)保國的責(zé)任和義務(wù)以及海洋環(huán)境保護等。與此同時，區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的協(xié)調(diào)也逐漸成為各國關(guān)注的焦點。當(dāng)前我國應(yīng)抓住機遇，積極主動參與區(qū)域活動，不斷完善國內(nèi)法律法規(guī)，適應(yīng)國際發(fā)展形勢，提升國際話語權(quán)[1]。

1 區(qū)域活動和其他海洋開發(fā)利用活動

1.1 區(qū)域活動

區(qū)域是《公約》設(shè)立的法律概念，即國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。區(qū)域在傳統(tǒng)國際法中被稱為“深海底”，具有極其重要的戰(zhàn)略資源地位[2]。區(qū)域活動是區(qū)域內(nèi)包括海洋科學(xué)研究和資源勘探開發(fā)在內(nèi)的一切活動。

區(qū)域活動的原則是人類共同繼承財產(chǎn)原則，《公約》中有關(guān)區(qū)域的規(guī)定體現(xiàn)該原則中不得單獨占有、共同利益和共同管理等要素[3]。人類共同繼承財產(chǎn)原則和管理局代表全人類行使權(quán)利是整個區(qū)域制度的基礎(chǔ)[4]。

人類共同繼承財產(chǎn)原則的最初提出基于2個方面：①海底環(huán)境只為和平目的和海洋科學(xué)研究而使用;②國家不能對此主張主權(quán)。周忠海[5]認為人類共同繼承財產(chǎn)原則有三大特征，即共同共有、共同管理和共同分享。根據(jù)區(qū)域及其資源的法律地位和區(qū)域制度的演進歷史，人類共同繼承財產(chǎn)原則隨著時代的發(fā)展而具有具體和不斷豐富的內(nèi)涵：從屬性上看，人類共同繼承財產(chǎn)原則體現(xiàn)的主體、客體和所有權(quán)的性質(zhì)都具有特殊性;從特征上看，人類共同繼承財產(chǎn)原則具有共同共有、共同管理、共同參與和共同獲益等主要特征，這些特征之間相互聯(lián)系和相互作用，其中共同共有是基礎(chǔ)、共同管理是措施、共同參與是手段、共同獲益是目的;從內(nèi)容上看，人類共同繼承財產(chǎn)原則主要包括不得據(jù)為己有原則、遵守憲章規(guī)則原則、共同使用發(fā)展原則、和平使用保留原則和國際機構(gòu)管制原則等[6]。

1.2 其他海洋開發(fā)利用活動

其他海洋開發(fā)利用活動包括航行、捕撈、鋪設(shè)海底電纜和管道、海洋科學(xué)研究以及海洋環(huán)境保護等，其依據(jù)是傳統(tǒng)國際法中公認的基本原則之一——公海自由原則。

公海是指各國的內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域以及專屬經(jīng)濟區(qū)以外的不受任何國家主權(quán)管轄和支配的海洋部分[7]。由于公海的橫向空間范圍與區(qū)域幾乎一致，二者的主要區(qū)別在于縱向空間范圍，公海的其他海洋開發(fā)利用活動將不可避免和不同程度地影響區(qū)域活動。因此，協(xié)調(diào)區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的關(guān)系、建立相應(yīng)的利益分配和爭端處理機制以及化解區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動之間的矛盾是促進區(qū)域活動發(fā)展的首要和關(guān)鍵問題。

1.3 海洋科學(xué)研究

廣義的海洋科學(xué)研究指能夠增進人類對于海洋環(huán)境了解的研究和相應(yīng)的實驗，涉及范圍很廣，包括海洋領(lǐng)域的地質(zhì)、水文、潮流、氣象、生物和物理等[8]。區(qū)域的海洋科學(xué)研究則主要指針對區(qū)域礦產(chǎn)資源和生物資源的研究活動。

1.3.1 區(qū)域的海洋科學(xué)研究

1873年英國“挑戰(zhàn)者”號在太平洋海底發(fā)現(xiàn)大量多金屬結(jié)核，使區(qū)域礦產(chǎn)資源第一次被世界所知。1977年美國“阿爾文”號深潛器在2 500 m深的海底熱液噴口處發(fā)現(xiàn)以管狀蠕蟲和貽貝類等為主體的生物群落，開啟人類認識區(qū)域生物資源的新篇章[9]。受制于技術(shù)和設(shè)備因素，針對區(qū)域的全面和系統(tǒng)的海洋科學(xué)研究直到20世紀中期才真正出現(xiàn)。區(qū)域的海洋科學(xué)研究歷史較為短暫，但由于區(qū)域具有獨特的地理位置和自然資源，隨著技術(shù)和設(shè)備的發(fā)展以及認識的深入，區(qū)域的海洋科學(xué)研究的深度和廣度日益提升，對區(qū)域環(huán)境和資源的影響也越來越大[8]。

《公約》允許和鼓勵區(qū)域的海洋科學(xué)研究，并明確其目的和成果分享，但缺少對其法律后果的規(guī)定。

1.3.2 公海的海洋科學(xué)研究

根據(jù)《公約》規(guī)定，在滿足《公約》要求的情況下，所有國家和國際組織都有權(quán)利開展海洋科學(xué)研究。同時，《公約》還對海洋科學(xué)研究的原則、國際合作、開展和促進措施、設(shè)施和設(shè)備、責(zé)任以及爭端解決等事項進行規(guī)定，但由于缺少具體規(guī)則的支撐，這些一般性的規(guī)定在實踐中很難實施。

公海的海洋科學(xué)研究既應(yīng)考慮其他國家行使公海自由的權(quán)利，還應(yīng)考慮區(qū)域制度中的相關(guān)權(quán)利。由于公海的海洋科學(xué)研究對于技術(shù)和設(shè)備的要求較高，世界上具備相應(yīng)技術(shù)和設(shè)備條件的國家很少，可參照國際法適用于公海的船旗國管轄制度進行規(guī)制，從而有效避免不恰當(dāng)?shù)暮Ｑ罂茖W(xué)研究帶來的損害后果。然而出于國家利益的考慮，目前還沒有國家通過國內(nèi)立法對本國船只在公海的海洋科學(xué)研究進行規(guī)制[8]。

1.3.3 二者比較

區(qū)域和公海的海洋科學(xué)研究都以和平為目的，且都須通過國際合作得以實現(xiàn)和促進。與區(qū)域的海洋科學(xué)研究相比，公海的海洋科學(xué)研究涉及臨海國的權(quán)利和義務(wù)。而與公海的海洋科學(xué)研究相比，區(qū)域的海洋科學(xué)研究更強調(diào)為全人類利益而進行的目的，管理局可以合同主體的身份參與、促進和鼓勵區(qū)域的海洋科學(xué)研究，同時更加鼓勵不同國家的參與，從而實現(xiàn)發(fā)展中國家和技術(shù)較不發(fā)達國家的共同發(fā)展和共享成果。

由于區(qū)域制度和公海制度的理論依據(jù)和理論基礎(chǔ)不同，且二者存在交叉的指向范圍，區(qū)域和公海的海洋科學(xué)研究之間存在利益分配和損害規(guī)制的沖突。

2 區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的本質(zhì)沖突

作為公海制度的核心，公海自由原則受到廣泛推崇，但公海自由原則的適用范圍并不包括區(qū)域。人類共同繼承財產(chǎn)原則是區(qū)域活動的基礎(chǔ)性和指導(dǎo)性原則。區(qū)域制度和公海制度不同的適用原則是區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動產(chǎn)生沖突的原因。

2.1 國際公約和文件明確規(guī)定公海自由原則不適用于區(qū)域

1958年《公海公約》界定公海為不包括在一國領(lǐng)?；騼?nèi)水內(nèi)的全部海域，此處的公海僅指海域。受限于客觀環(huán)境和技術(shù)，在《公海公約》制定時尚不具備對區(qū)域的勘探開發(fā)條件，因此《公海公約》雖承認國際法上的其他自由，但顯然不包括區(qū)域活動自由。綜上所述，《公海公約》中沒有對區(qū)域的法律地位進行界定，即區(qū)域不適用公海自由原則[6]。

此外，聯(lián)合國大會第2749號決議也確認這一判斷，明確指出目前的公海制度中沒有實體規(guī)則可適用于國際深海底。

2.2 地緣關(guān)聯(lián)性是產(chǎn)生沖突的基礎(chǔ)

區(qū)域和公海在地緣上具有重合性和結(jié)合性，二者在自然環(huán)境中密不可分，這種自然結(jié)合性使區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動之間不可避免地相互影響。然而《公約》同時建立公海制度和區(qū)域制度，直接導(dǎo)致完整的海洋生態(tài)系統(tǒng)被割裂，2種制度在適用范圍上的重疊導(dǎo)致相應(yīng)管理制度、規(guī)范原則和具體措施產(chǎn)生沖突。因此，公海制度必然對區(qū)域活動產(chǎn)生影響和限制[10]。

2.3 不同管理制度對同一項活動的管轄權(quán)矛盾

人類對海洋的開發(fā)利用活動都有可能影響深海生態(tài)環(huán)境[11]，對區(qū)域活動的影響尤為嚴重。受客觀經(jīng)濟條件和技術(shù)設(shè)備水平的限制，目前國際社會還沒有對區(qū)域資源進行大規(guī)模的開發(fā)利用，但為搶占重要資源及其戰(zhàn)略地位，各國對區(qū)域的勘探開發(fā)活動從未停止。

區(qū)域礦產(chǎn)資源的開采、收集和運輸將破壞海底的沉積層和擾亂海底的表層沉積物，造成水質(zhì)渾濁;多金屬硫化物的開采將嚴重干擾海底生物的生存環(huán)境;廢水和廢物可能對整個海域造成影響[12]。此時，如區(qū)域制度與公海制度出現(xiàn)重疊，那么對于同一項活動造成的危害，將有2種管理制度予以規(guī)制，無法規(guī)避管轄權(quán)的矛盾，還會影響區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的正常開展[10]。

3 區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

《公約》規(guī)定公海自由應(yīng)顧及區(qū)域制度。因此，在實現(xiàn)公海自由權(quán)利的同時顧及區(qū)域活動，是協(xié)調(diào)區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的核心。

3.1 堅持原則，發(fā)揮管理局職能，促進國際合作

區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的活動范圍決定其離不開國際合作。國際合作的方式多種多樣，既包括設(shè)立對話交流機制，也包括充分發(fā)揮國際組織和管理局的職能。具體而言包括3個方面。

3.1.1 堅持人類共同繼承財產(chǎn)原則

人類共同繼承財產(chǎn)原則在協(xié)調(diào)區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動之間的沖突中表現(xiàn)為平等對待各國以及各國共同參與和共同獲益。這就要求所有國家堅持以人類和平和共享為目的，鼓勵和促進發(fā)展中國家參與區(qū)域活動，并適當(dāng)顧及相應(yīng)方的特殊利益和需求。同時，對于區(qū)域活動的成果和收益，應(yīng)由全人類和所有國家共享，并優(yōu)先考慮相應(yīng)方的利益需求。只有堅持人類共同繼承財產(chǎn)原則這一基本原則不動搖，才能實現(xiàn)共同分享、共同獲益和共同發(fā)展[13]。

3.1.2 發(fā)揮管理局職能

《公約》賦予管理局代表全人類對區(qū)域內(nèi)資源行使一切權(quán)利的職能，管理局職能的有效行使是區(qū)域活動有序開展的重要保障。一方面，由于全人類共同對區(qū)域行使權(quán)利在實際操作上不具有可行性，為對區(qū)域進行管理和行使權(quán)利，發(fā)達國家和發(fā)展中國家經(jīng)過博弈建立平行開發(fā)制度，從區(qū)域活動所獲得的利益由管理局按照“公平分享”的標(biāo)準(zhǔn)分配給各國;另一方面，區(qū)域內(nèi)的資源通常是多金屬結(jié)核資源，其不可再生性決定須建立國際機構(gòu)以平衡區(qū)域活動獲得的利益。因此，管理局需要且應(yīng)當(dāng)為實現(xiàn)人類共同財產(chǎn)而服務(wù)，即管理局應(yīng)按照《公約》的規(guī)定采取有效措施，促進和保障區(qū)域活動的開展。

3.1.3 促進國際合作

區(qū)域面積廣闊和資源豐富，在《公約》建立開采制度前，各國對海底資源的勘探開發(fā)活動“各自為陣”，相互缺乏信息溝通，很容易導(dǎo)致各國主張的礦區(qū)產(chǎn)生重疊。而在《公約》生效后，管理局通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》（以下簡稱《多金屬結(jié)核規(guī)章》）和《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》（以下簡稱《多金屬硫化物規(guī)章》）等文件加以明確，締約國在海底礦產(chǎn)資源勘探階段就要向管理局通知勘探位置的坐標(biāo)，在一定程度上加強了信息交流。但由于存在探礦權(quán)自由，任何締約國都可對同一區(qū)域進行勘探，權(quán)益重疊的情形仍無法避免。此外，區(qū)域活動還可能與海底電纜鋪設(shè)等活動以及航行和捕撈等公海自由活動產(chǎn)生沖突，均須通過加強國際互動、交流和合作來協(xié)調(diào)。

區(qū)域活動投資大、周期長和對技術(shù)要求高，發(fā)達國家大多采用合作方式，即通過組建跨國財團，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。此外，區(qū)域活動所需技術(shù)和設(shè)備往往由少數(shù)國家掌握，根據(jù)人類共同繼承財產(chǎn)原則，共同共有和共同分享要求進一步促進先進技術(shù)的交流和合作，這也是區(qū)域活動良性發(fā)展的必然選擇。

3.2 完善國內(nèi)立法

區(qū)域活動的有效開展離不開國際合作，而健全的國內(nèi)立法是區(qū)域活動健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著國際格局出現(xiàn)新變化，各國逐漸重視對區(qū)域的勘探開發(fā)。隨著綜合實力的增強和海洋強國戰(zhàn)略的提出，我國也成為深海資源活動國之一。從多金屬結(jié)核和硫化物合同的簽署，到富鈷鐵錳結(jié)殼礦區(qū)申請的通過，再到《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》的制定和實施，我國深海資源勘探開發(fā)進入新階段。隨著全面依法治國進程的不斷推進以及黨和國家機構(gòu)改革的不斷深入，我國深海資源勘探開發(fā)的監(jiān)督檢查工作亟須進一步通過立法加以規(guī)范。

3.2.1 堅持人類共同繼承財產(chǎn)原則

《公約》雖然沒有對人類共同繼承財產(chǎn)原則進行明確界定，但結(jié)合《公約》的其他規(guī)定，可從不得據(jù)為己有、國際管理和共同使用等方面理解人類共同繼承財產(chǎn)原則的內(nèi)涵。我國的國內(nèi)立法同樣需要遵循人類共同繼承財產(chǎn)原則，在《公約》的框架下積極參與區(qū)域活動，堅決維護合法權(quán)益，充分發(fā)揮大國擔(dān)當(dāng)，加快建設(shè)海洋強國。

3.2.2 堅持區(qū)域活動開發(fā)與保護并重原則

海洋是地球上面積最大的生態(tài)系統(tǒng)，具有強大的自然修復(fù)能力，然而超過海洋修復(fù)能力的破壞活動將導(dǎo)致嚴重的后果。保護海洋環(huán)境、堅持開發(fā)與保護并重以及實現(xiàn)科學(xué)開發(fā)和有序活動，是《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》對締約國的要求。我國的國內(nèi)立法應(yīng)堅持開發(fā)與保護并重原則，在區(qū)域活動中防止海洋環(huán)境污染、保護深海生物資源以及科學(xué)合理開采。

3.2.3 堅持共同開發(fā)和反對壟斷原則

制定區(qū)域制度的目的是為了全人類利益而對全人類的共同財產(chǎn)加以管理和利用。《公約》和管理局《多金屬結(jié)核規(guī)章》都對防止壟斷進行規(guī)定。區(qū)域活動在國際社會和平發(fā)展中舉足輕重，國內(nèi)立法應(yīng)以實現(xiàn)全人類共同利益的目的和要求為基礎(chǔ)，堅決反對對區(qū)域活動的控制和壟斷，堅持和平發(fā)展和共同開發(fā)。

3.3 健全國際新秩序和新規(guī)范

3.3.1 建立新的執(zhí)行協(xié)定

區(qū)域制度為區(qū)域活動搭建框架和基礎(chǔ)，規(guī)定勘探開發(fā)、環(huán)境保護和科學(xué)研究等一系列締約國享有的權(quán)利以及應(yīng)當(dāng)履行的普遍義務(wù)和合作義務(wù)。區(qū)域勘探開發(fā)活動的不斷深入對區(qū)域和公海資源的威脅越來越大，這就要求沿海國、內(nèi)陸國、相關(guān)利益國和國際組織等各方主體予以高度重視，并在國際組織和區(qū)域組織會議上對利益攸關(guān)事項進行磋商，通過建立執(zhí)行協(xié)定等方式積極解決。新的執(zhí)行協(xié)定應(yīng)在遵守《公約》的前提下兼具前瞻性、可操作性和全面性。

3.3.2 訂立補充協(xié)議和區(qū)域性協(xié)議

由于立法具有局限性，《公約》對某些問題的規(guī)定可能不夠細致或過于限制，導(dǎo)致在實際中無法適用。因此，各主體應(yīng)積極交流和磋商，通過訂立補充協(xié)議和區(qū)域性協(xié)議，以彌補《公約》的不足。自《公約》生效以來，國際社會相繼訂立《執(zhí)行協(xié)定》《多金屬結(jié)核規(guī)章》和《多金屬硫化物規(guī)章》等特別補充協(xié)議，這些補充協(xié)議有利于更好地指導(dǎo)區(qū)域活動的開展[14]。

3.3.3 制定行業(yè)行為守則

由于各主體參與區(qū)域活動的核心在于成果共享，且難以就區(qū)域活動的利益分配機制達成一致，具有強制力的法律規(guī)則很難在短時間內(nèi)達成。此外，人類還沒有充分認識區(qū)域活動的法律后果，而認識的有限性將制約法律規(guī)則制定的水平和能力。因此，目前尚不具備制定具體法律規(guī)則的條件，但可優(yōu)先考慮制定靈活度較高的行業(yè)行為守則，對區(qū)域活動加以規(guī)制。行業(yè)行為守則可規(guī)制造成法律危害后果的區(qū)域活動或其他暫時無法以強制性規(guī)則加以規(guī)制的活動，可有選擇地從多方主體共同關(guān)心的問題出發(fā)，暫時擱置爭議較大的成果分享問題，從而使締約國更易接受并達成一致。

3.3.4 加強國際執(zhí)法合作

無論是公海還是區(qū)域，均需多方共同努力，從而更有效地保護海洋環(huán)境、維護全人類共同利益和促進開發(fā)利用。因此，應(yīng)結(jié)合實際，建立多方參與和合作的執(zhí)法機制，幫助相關(guān)利益方尤其是發(fā)展中國家和內(nèi)陸國家等對區(qū)域活動進行監(jiān)督和管理。管理局和國際組織應(yīng)在區(qū)域活動中積極互動，及時就管轄權(quán)發(fā)生沖突和規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不同的部分進行交流和協(xié)商，監(jiān)督可能造成嚴重危害后果的活動，并對已造成嚴重危害后果的活動開展國際社會多方合作執(zhí)法，為區(qū)域活動的開展保駕護航。

4 結(jié)語

區(qū)域活動堅持人類共同繼承財產(chǎn)原則，其他海洋開發(fā)利用活動堅持公海自由原則。由于區(qū)域和公海在國家管轄范圍以外的空間內(nèi)存在交叉、國際社會對于區(qū)域資源的重視以及發(fā)達國家與發(fā)展中國家關(guān)于利益分享的博弈，區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動之間天然地存在沖突，尤其表現(xiàn)在同一項活動可能適用2種不同制度。

隨著陸地資源的緊缺，各國逐漸把目光投向公海和深海，區(qū)域的重要戰(zhàn)略地位凸顯，協(xié)調(diào)區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動成為研究焦點。鑒于區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動具有涉外性，協(xié)調(diào)二者沖突離不開國際合作，其中既包括國際組織和區(qū)域組織建立溝通機制，也包括進一步建立健全國際國內(nèi)立法和技術(shù)規(guī)范?？傊?，公海自由原則不適用于區(qū)域，堅持人類共同繼承財產(chǎn)原則和促進國際合作是協(xié)調(diào)區(qū)域活動與其他海洋開發(fā)利用活動的基礎(chǔ)和核心。

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